Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры. Тема 2. Субъекты публичной власти. Инструменты и модель системы градорегулирования. Вопросы согласованного планирования и развития жилищного строительства и...

2.1. Градорегулирование как институциональная основа жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры

Развитие рынка жилья и жилищного строительства, обеспечение их необходимой коммунальной инфраструктурой невозможно без развития институциональной базы, которая стимулировала бы этот процесс. Одну из ведущих ролей в обеспечении реформирования институциональных условий жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры в новой России, безусловно, сыграло развитие законодательства в сфере регулирования застройки и планирования территориального развития.

В начале 1990-х гг. в России впервые после долгого периода государственной монополии на объекты недвижимости и объединения в лице государства собственника, владельца и распорядителя объектов недвижимости и средств для их развития стали формироваться основы регулирования градостроительной деятельности в противовес прежней системе административно-командного управления строительством. Появляется понятие «градорегулирование».

Градорегулирование (правовое градорегулирование), осуществляемое в соответствии с Градостроительным кодексом РФ органами власти с участием граждан, включает регулирование градостроительной деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных населенных пунктов, в виде:

1) территориального планирования;

2) градостроительного зонирования;

3) планировки территории;

4) архитектурно-строительного проектирования;

5) строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства[8].

Градорегулирование в России пока еще малоосвоенная область деятельности. По мере развития рыночной экономики ее масштабы, степень осведомленности о ее результатах неизбежно будут возрастать при вовлечении в процесс градорегулирования как управленцев различных уровней, так и специалистов разного профиля, а также граждан, не посвященных в специальные вопросы, но имеющих с ними дело в повседневной жизни.

Почему градорегулирование, а не более привычное и понятное градостроительство? Регулирование, градорегулирование неизбежно возникает тогда, когда уже невозможно приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности частных субъектов, ограничивая ее определенными рамками и гарантируя при этом права на использование недвижимости. Ситуация, когда невозможно приказывать, но можно и нужно побуждать к свободной деятельности, – это рыночная экономика. Рынок недвижимости – это оборот недвижимости. Оборот недвижимости – это ситуация, когда один объект недвижимости может быть передан (путем продажи, передачи в аренду) одним лицом (собственником) другому лицу (покупателю или арендатору). История показала, что ситуация, когда возможен оборот недвижимости, особенно оборот земельных участков, не является универсальной, общераспространенной. В России оборот земельных участков стал невозможным с 1917 г., а с начала 1990-х гг. он вновь признан необходимым, в том числе путем закрепления соответствующими законодательными нормами. В период отсутствия оборота земельных участков и рынка недвижимости неизбежно утверждалась система социалистического градостроительства, но градорегулирования не было и быть не могло. Поэтому градорегулирование для современной России является новой, неосвоенной, еще не понятой как необходимость, часто голословно отвергаемой сферой деятельности, освоение и утверждение которой, однако, становится объективной и неотвратимой задачей.

Градостроительство было прерогативой «технологов», им занимались исключительно профессионалы. Градорегулирование – прерогатива не только профессионалов, но и лиц, которые не могут причислять себя к таковым, но действуют с ними на равных в силу выраженной заинтересованности – наличия имущественных прав, защищаемых законом. В градорегулировании участвуют все, кого оно касается, а касается оно всех прямо или косвенно.

Градорегулирование – это не столько профессиональная специализация, сколько синтетическая творческая деятельность, привлекающая и объединяющая специалистов многих профессий: планировщиков, архитекторов, управленцев (менеджеров), юристов, экономистов, экологов, социологов, землеустроителей, инженеров-изыскателей, строителей, оценщиков недвижимости, инвентаризаторов, специалистов в области информатики и иной деятельности.

Градорегулирование сопрягается и взаимодействует со всеми институтами управления, экономики, инфраструктурного обеспечения рынка недвижимости, т. е. институтами планирования, землеустройства и технической инвентаризации; государственного кадастрового учета недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимость, предоставления земельных участков для строительства, массовой оценки недвижимости в целях налогообложения и индивидуальной оценки объектов недвижимости, налогообложения недвижимости.

В силу синтетического, объединяющего характера градорегулирование в законодательном отношении оформляется позднее других институтов рынка недвижимости и управления. Такая ситуация характерна не только для России. Однако в России законодательное оформление института градорегулирования осложнено рядом особенностей.

Во-первых, градорегулирование – это «поздний ребенок». К моменту его появления «место было уже занято» ранее появившимися законами, значительная часть которых регулировала относительно «узкие» вопросы, в силу чего формировались далекие от оптимальных схемы управления, характеризующиеся дублированием однотипных действий. В законодательном отношении градорегулирование – это собирание ранее разбросанных камней, гармонизация законодательства. Гармонизирующая функция градорегулирования проявилась, например, при объединении многочисленных, ранее отдельно функционировавших видов государственной экспертизы проектной документации в единую государственную экспертизу с упразднением дублирования, но с сохранением всего комплекса требований, предъявляемых к такой документации[9].

Во-вторых, градорегулирование, в отличие от многих других видов деятельности, не может быть обеспечено одним или несколькими федеральными законами. Градорегулирование в условиях рынка недвижимости – это прежде всего гарантии прав и пределы свободы в использовании недвижимости. Такого рода права и гарантии могут определяться только и исключительно на местах посредством муниципальных нормативных правовых актов, называемых правилами землепользования и застройки. Таких актов не было и не могло быть в начале периода перехода к рыночным отношениям. Но жизнь не могла ждать, строительство должно было продолжаться, не дожидаясь подготовки необходимых документов. Потребовались инструменты, которые на время заместили бы то, чего не было и, повторим, не могло быть. И такие замещающие инструменты нашлись в виде внесистемных процедур предварительного согласования мест размещения объектов, иных квазиправовых процедур. Однажды появившись, эти временные эрзац-схемы начали утверждаться в сознании административных работников и специалистов как постоянные, как единственно возможные или предпочтительные. Стало происходить «выталкивание на обочину» процесса становления системы правового градорегулирования как ненужного изобретения, чуждого отечественной практике. Переходный период затянулся, угрожая превратиться из временного в вечное.

Таким образом, правовое градорегулирование в полномасштабном виде может состояться только в будущем – ближайшем или отдаленном (последнее в случае превращения переходного и временного в вечно тянущееся и незавершенное). И в этом сегодня его главный «недостаток» – его надо создавать, для чего необходимо обладать знаниями, энергией и инициативой.

Но почему, собственно, правовое градорегулирование нужно создавать, кому и для чего оно нужно?

В результате не обремененного предрассудками размышления легко прийти к выводу, что в условиях рынка недвижимости этот универсальный инструмент регулирования необходим всем, в том числе:

• собственникам квартир, которые хотят быть уверенными, что не подвергнутся «уплотнительной застройке» или угрозе сноса дома, в котором они живут, ввиду реализации неправильно понимаемой и навязываемой административными органами государственной или муниципальной нужды;

• лицам, которые желают приобрести квартиру, но хотят быть при этом уверенными, что рядом не возникнет вредное производство, близость к которому обесценит приобретенную недвижимость;

• собственникам частных домов и дач, которые хотят быть уверенными в том, что их сосед не построит на границе принадлежащего им земельного участка, например, баню и не подвергнет их постоянной угрозе пожара, который может перекинуться на принадлежащий им дом и уничтожить его;

• собственникам производственной и иной приносящей доход недвижимости, которые хотят знать, имеют ли они право изменить назначение принадлежащей им недвижимости, а также каковы допускаемые пределы ее реконструкции, для того чтобы определять на будущее бизнес-планы развития производства и иной предпринимательской деятельности;

• застройщикам-девелоперам, которые хотят проявлять инициативу по развитию и обустройству застроенных и незастроенных территорий и иметь уверенность в том, что их риски будут минимизированы, а проекты реализованы; при этом им будет гарантировано присоединение к магистральным сетям инженерно-технического обеспечения;

• всем гражданам, которые хотят иметь достоверную информацию о наличии утвержденных документов, а также проектов документов, определяющих развитие города, в котором они живут, и хотят участвовать в открытом процессе градорегулирования посредством обязательных публичных слушаний;

• главам и работникам местных администраций, которые не боятся прозрачных «правил игры» и на основе открыто предъявленных документов (в Интернете и/или в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности) создают условия для привлечения инвестиций на территорию в целях создания новых рабочих мест и повышения уровня жизни населения;

• региональным и федеральным органам исполнительной власти, которые, взаимодействуя в области территориального планирования, совместно подготавливают и реализуют крупные инфраструктурные проекты на соответствующих территориях, способствуя их активному развитию.

Регулирование – это действия регулирующего субъекта в отношении субъекта регулируемого. Регулирование – это «внешняя» деятельность, содержащая как минимум элементы контроля в отношении регулируемого. Внешнее регулирование – это функция публичной власти, выполняемая прежде всего по отношению к деятельности частных лиц.

Субъекты, осуществляющие регулирование градостроительной деятельности:

1) органы власти;

2) граждане – правообладатели недвижимости, воздействующие через публичные слушания на принятие решений органами власти.

Субъекты, градостроительная деятельность которых регулируется:

1) градостроительная деятельность частных лиц – со стороны органов власти, а также со стороны других частных лиц, которые через публичные слушания воздействуют на позицию органов власти;

2) градостроительная деятельность органов власти – со стороны других органов власти, а также со стороны граждан – правообладателей недвижимости, которые через публичные слушания воздействуют на позицию органов власти.

Получается, что правовое градорегулирование – это круговая, замкнутая система: регулирующий не только управляет действиями регулируемого, но и сам контролируется со стороны регулируемого. Таким образом, регулирующие действия публичной власти подконтрольны частным лицам.

Попробуем разобраться, какие конкретно действия осуществляют регулирующие субъекты в отношении субъектов, чья градостроительная деятельность подвергается регулированию. С этой целью в данном разделе требуется последовательно рассмотреть следующие взаимосвязанные вопросы:

1) функции общего дела и их распределение между публичными субъектами градорегулирования;

2) субъекты градорегулирования – кто (какие субъекты публичной власти) и что определяют в качестве конкретных требований градорегулирования (каковы виды градорегулирования), адресуемых конкретным субъектам градостроительной деятельности;

3) инструменты градорегулирования – как, посредством чего осуществляются виды градорегулирования;

4) схема взаимодействия инструментов градорегулирования:

• схема действий в системе градорегулирования: сведение воедино предшествующих позиций – кто, что и как: каковы субъекты публичной власти, какие виды градорегулирования осуществляются в отношении конкретных субъектов посредством определенных инструментов градорегулирования;

• схема функций-полномочий и органов градорегулирования на различных уровнях.

2.2. Распределение функций между публичными субъектами градорегулирования

Объекты градорегулирования – это образования, неразрывно сочетающие и формы, и функции, это формы-функции. Генезис форм-функций определяет набор функций, выполняемых на уровне муниципальных образований, регионов и страны. При этом каждый набор функций «привязан» к объекту соответствующего уровня. Генезис форм-функций предопределяет также «привязанность» функций и к публичным субъектам, управляющим развитием объектов градорегулирования соответствующих уровней[10]. Однако последняя связь – функция-субъект – не является неразрывной (в отличие от связи формы и функции в объекте). На практике один публичный субъект может быть замещен (полностью или частично) другим публичным субъектом градорегулирования. По этой причине могут возникать два типа систем градорегулирования:

1) трехуровневые системы градорегулирования, когда каждому уровню соответствует свой субъект градорегулирования на муниципальном, региональном и общенациональном уровнях;

2) унитарная (или квазиунитарная) система градорегулирования, когда, например, субъекты градорегулирования муниципального уровня замещаются полностью или частично субъектом градорегулирования регионального и общенационального уровней.

Рассмотрим, как и почему указанные системы могут формироваться, но сначала необходимо определить само понятие «система градорегулирования».

Система градорегулирования (система правового градорегулирования) – это организованная в соответствии с законодательством совокупность организационных структур, которые по установленным процедурам от имени органов власти осуществляют регулирование: создают правовые основания и информационные поля для градостроительной деятельности и контроля за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование и строительство применительно к объектам, полномочиями по созданию которых наделены органы власти) и застройщиками (архитектурно-строительное проектирование и строительство).

Необходимость введения термина «система градорегулирования» определяется следующим. Термин «градорегулирование» охватывает лишь содержание действий, называемых регулированием. Но этого недостаточно, поскольку помимо самих действий есть еще субъекты действий и процедуры действий.

Регулирование – это установление ограничений (и наоборот: установление ограничений – это регулирование). Ограничений чего? Градостроительной деятельности. Кем устанавливаются и контролируются эти ограничения? Ведь ограничения – это то, что принуждает, и принуждение в виде ограничений может состояться только со стороны, извне, «внешним субъектом». Таким «внешним субъектом» для субъектов градостроительной деятельности может быть только и исключительно публичная власть. Установление ограничений – это по необходимости возникающая система градорегулирования.

Зададимся вопросом: при наличии чего может осуществляться в рамках некоторой системы вторичная деятельность регулирования первичной деятельности – градостроительной? Она может осуществляться при наличии трех слагающих систему компонентов:

1) упорядоченной совокупности публичных субъектов градорегулирования;

2) организованных в соответствии с законодательством процедур градорегулирования;

3) упорядоченной совокупности дифференцированных действий – инструментов градорегулирования.

Эти компоненты включены в представленное выше определение системы градорегулирования. Как же формируются различные системы градорегулирования? На уровне города неизбежно возникает функция градорегулирования. Это локальная функция. Ее содержание определяется исходя из двух взаимосвязанных задач:

1) обеспечения правовых условий для экономической активности хозяйствующих субъектов в пределах локального образования;

2) обеспечения физических условий для такой активности, например, задачи строить дороги, инженерно-техническую инфраструктуру за счет налогов.

При переходе на другой пространственный масштаб, на уровень сочетания городов, локальных агломераций в пределах региона, на уровень сочетания регионов в пределах страны возникает другая функция – межпоселенческих связей, обеспечения связей между поселениями, городами, локальными и региональными образованиями, функция создания межпоселенческой инфраструктуры различных видов связи и доставки ресурсов – дорожной, воздушной, водной, инженерной инфраструктуры. Это функция обеспечения пространственной целостности регионов и страны, функция региональная.

Два указанных вида функций (локальная внутрипоселенческая и региональная межпоселенческая) объективно необходимы, они существуют всегда, при любых способах их реализации. Имеется два основных способа выполнения и сочетания локальных внутрипосе-ленческих и региональных межпоселенческих функций – по типу унитарного государства и по типу федеративного государства.

Характеристики первого способа градорегулирования, практикуемого по типу унитарного государства:

1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:

• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме;

• установление «очередности» – такого положения, при котором отсутствие документов градостроительного проектирования на региональном или национальном уровне может рассматриваться как основание для блокирования подготовки документов градостроительного проектирования на муниципальном уровне;

2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:

• выполнение функций координирующим центральным органом или подведомственными ему территориальными органами с лишением или существенным ограничением возможности выполнения таких функций муниципальными органами;

• низведение муниципальных органов до уровня технических помощников центральному, региональному органу власти.

В развитых зарубежных странах унитарное распределение функций градорегулирования не используется[11] в связи с отсутствием самой возможности такого вида распределения функций[12].

Унитарный тип распределения функций был закреплен в России в 1998 г. Градостроительным кодексом РФ и просуществовал до принятия в 2004 г. нового Градостроительного кодекса РФ. Три основные черты характеризовали в недавнем прошлом российский тип унитарности в системе градорегулирования:

• пересекающиеся полномочия между различными уровнями публичной власти – органами местного самоуправления и государственными органами;

• формальное наличие очередности в подготовке документов градостроительного проектирования, когда органы местного самоуправления находились в конце очереди, безуспешно ожидали принятия «вышестоящими» органами государственной власти соответствующих документов и подпадали под понятие нелегитимности, если проявляли инициативу по «досрочной» подготовке проектов своих документов;

• наличие института «территорий особого регулирования градостроительной деятельности», согласно которому органы государственной власти при отсутствии четких формализованных критериев могли вывести из-под юрисдикции органов местного самоуправления практически любую территорию и перевести ее под свою юрисдикцию в области градорегулирования.

Рецидивы подобного рода не изжиты до сих пор и периодически возвращаются через соответствующие законы в российскую практику[13].

Характеристики второго способа градорегулирования, практикуемого по типу двух- или трехуровневого распределения функций:

1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:

• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме с учетом документов градорегулирования, утвержденных на нижестоящих уровнях власти – на уровне муниципалитетов;

• отсутствие «очередности» в подготовке документов градостроительного проектирования. Вместо этого существует четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти, что: а) позволяет им быть формально независимыми друг от друга в осуществлении различных действий по градорегулированию; б) требует налаженной технологии взаимодействия и совместных работ при подготовке документов градостроительного проектирования[14];

2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:

• полная самостоятельность муниципалитетов в подготовке своих собственных документов градостроительного проектирования с учетом установленных законодательством рамок для таких местных документов и решений, утвержденных документами градостроительного проектирования регионального и местного уровней (которые также подготавливаются применительно к четко оговоренным задачам, то есть в определенных правовых рамках);

• технологическое взаимодействие муниципалитетов с вышестоящими органами градорегулирования в части подготовки и содержания соответствующих документов, а также в части их реализации, включая участие в софинансировании приоритетных проектов вышестоящими органами региональной и национальной власти[15].

Необходимо подчеркнуть, что невозможно упразднить ни локальную внутрипоселенческую, ни региональную межпоселенческую функцию градорегулирования. Невозможно также поглощение одной функции другой. Наличие этих функций – это наличие субъектов, которые эти функции выполняют. Значит, главное – это взаимодействие различных субъектов в процессе градорегулирования.

2.3. Публичные субъекты градорегулирования: от функций к полномочиям

Функции возникают объективно – одновременно с возникновением объекта как образования форма-функция. Функции порождают полномочия как осознанное описание в законах объективно существующей необходимости выполнять соответствующие действия, обусловленные закономерностями существования объектов.

В данном разделе дается ответ на вопрос: кто (какие субъекты публичной власти) и что определяют в качестве конкретных требований градорегулирования, адресуемых конкретным субъектам градостроительной деятельности.

Следует напомнить, что градорегулирование – это отношения двух ключевых субъектов:

1) частных лиц – правообладателей недвижимости, которые непосредственно осуществляют первичную градостроительную деятельность;

2) публичной власти, которая регулирует первичную градостроительную деятельность (выполняет градорегулирование), осуществляя вторичную деятельность по созданию условий и контролю первичной деятельности.

Поэтому начинать надо с вопроса о том, кто для главных субъектов первичной градостроительной деятельности – для частных правообладателей недвижимости – является главным регулирующим субъектом. Персонифицированное главенство того или иного субъекта в данном случае следует за тем главным, что определяет основу, ограничения-пределы градостроительной деятельности для частных правообладателей недвижимости. В и. 2 ст. 85 ЗК РФ об основе говорится: «градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений». Градостроительные регламенты устанавливаются нормативными правовыми актами (актами, действие которых распространяется на неограниченный круг лиц, т. е. на всех лиц) – правилами землепользования и застройки. Правила утверждаются органами местного самоуправления городских округов, поселений. Кроме этого «градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки» (п. 3 ст. 85 ЗК РФ).

В отношениях между субъектами градорегулирования имеются некоторые особенности.

Особенность первая. Установленные в соответствии с законодательством органами местного самоуправления градостроительные регламенты обязательны для исполнения не только физическими и юридическими лицами, но и представителями других органов публичной власти, других публичных субъектов градорегулирования – Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации.

Помимо указанной важной особенности в отношениях между правообладателями недвижимости – первичными субъектами градостроительной деятельности и органами публичной власти – субъектами, осуществляющими регулирование как вторичную деятельность, имеется несколько других особенностей, характеризующих взаимоотношения субъектов градорегулирования в федеративном государстве, каковым является Россия.

Особенность вторая. Законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что:

1) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству;

2) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут регулироваться вопросы, не урегулированные федеральным законодательством;

3) внесение дополнений и изменений в федеральное законодательство влечет необходимость приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Особенность третья. Непересекающиеся полномочия различных уровней публичной власти в области градостроительной деятельности и градорегулирования – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, а также городских округов и поселений. Это означает:

1) отсутствие очередности. Например, органы местного самоуправления могут осуществлять территориальное планирование, несмотря на отсутствие документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ применительно к соответствующей территории. Однако при этом деятельность органов местного самоуправления ограничена определенными рамками и не выходит за их пределы, что обеспечивает необходимый уровень упорядоченности в организации территории;

2) обязательное согласование проектов документов территориального планирования с другими органами публичной власти, а также обязательный учет документов территориального планирования и документации по планировке территории при подготовке проектов документов градостроительного проектирования[16];

3) необходимость использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования, а также планов реализации документов территориального планирования различными органами публичной власти, прежде всего субъектом РФ и органами местного самоуправления[17].

Особенность четвертая. Требования безопасности по всему комплексу вопросов в сфере градостроительного и архитектурно-строительного проектирования определяются исключительно федеральным законодательством посредством технических регламентов, устанавливающих обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации), включая определение параметров и ограничений, устанавливаемых условиями использования территории в особых зонах: санитарно-защитных, охраны объектов культурного наследия, водоохранных, охраны источников питьевого водоснабжения, охраняемых объектов и других[18].

В отношениях между публичными субъектами градорегулирования помимо указанных общих особенностей имеется еще несколько важных особенностей. Каждый уровень публичной власти (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные районы, органы местного самоуправления городских округов, поселений) обеспечивают две основные группы видов градостроительной деятельности:

1) группа действий по контролю над градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками;

2) группа действий по созданию правовых оснований и информационных полей для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками.

Особенность пятая. Документы территориального планирования различных уровней публичной власти являются «рядоположенными», имеющими одинаковую юридическую силу. Это значит, что нельзя говорить, например, о том, что схема территориального планирования субъекта РФ имеет большую силу по отношению к генеральному плану городского округа. Эти документы «о разном». Если они корректно составлены в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, т. е. в одном документе учтены утвержденные положения другого документа, то эти документы не могут противоречить друг другу: каждый из них утверждает разные положения. Если же они противоречат друг другу, то это значит, что в одном из документов не учтены утвержденные положения другого документа, т. е. нарушено законодательство, а легитимность формально утвержденного документа может быть оспорена в судебном порядке[19].

Особенность шестая. Эта особенность выявляется при сопоставлении пятой и второй особенностей. Если нормативное правовое обеспечение градорегулирования выстраивается по «вертикальной схеме» соподчиненности законодательных и иных нормативных правовых актов, то система документов градостроительного проектирования выстраивается по «горизонтальной схеме» соотношения разных документов, содержащих решения по разным предметам. Такое сочетание вертикальных и горизонтальных соотношений, с одной стороны, необходимо и неизбежно, с другой – создает необходимую устойчивость системе градорегулирования. Есть и третья сторона: «горизонтальность» отношений в области подготовки документов градостроительного проектирования акцентирует значимость «вертикальной компоненты» – необходимость активизации использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования различными уровнями публичной власти[20].

Особенность седьмая. Эта особенность определяется различиями между двумя группами документов градостроительного проектирования – «документами для себя» и «документами для других».

Первая группа – это документы градостроительного проектирования, подготавливаемые «вышестоящими» уровнями публичной власти – Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными районами. Фактически эти документы подготавливаются «для себя» – для выполнения полномочий публичной власти, связанных с планированием размещения объектов федерального, регионального, районного значения. В эту же группу входят генеральные планы городских округов, поселений[21]. Во вторую группу документов градостроительного проектирования входят правила землепользования и застройки. Правила подготавливаются не «для себя», а «для всех» – распространяются на всех правообладателей независимо от формы собственности и иных прав на земельные участки (см. п. 3 ст. 85 ЗКРФ). В эту же группу документов «для всех» входит и документация по планировке территории, утверждаемая органами местного самоуправления городских округов, поселений. Посредством такой документации планируется территория для размещения как объектов, связанных с полномочиями указанных органов местного самоуправления, так и объектов, которые будут строиться частными лицами.

Особенность восьмая. Она одна из главных, характеризующих публичных субъектов градорегулирования. Среди всех публичных субъектов градорегулирования выделяются органы местного самоуправления городских округов и поселений, которые, в отличие от всех других, непосредственно работают с населением, частными правообладателями недвижимости. Эта работа осуществляется через «документы для всех» – правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории. Кроме этого только указанные органы местного самоуправления проводят в обязательном порядке публичные слушания по вопросам градорегулирования, а также публичные слушания, инициируемые частными правообладателями недвижимости в случае рассмотрения вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости[22].

Особенность девятая. Субъектами градорегулирования выступают не только официальные органы власти, но и население, правообладатели недвижимости. Самой эффективной и формализованной процедурой такого участия являются публичные слушания, в обязательном порядке проводимые органами местного самоуправления по различным вопросам градорегулирования, определенным Градостроительным кодексом РФ[23].

2.4. Инструменты градорегулирования

Инструменты градорегулирования – это совокупность документов (законов и иных нормативных правовых актов, градостроительных проектов), а также регламентированных процедур, формализованных и неформализованных технологий, используя которые соответствующие органы публичной власти осуществляют градорегулирование.

Основным этот перечень является потому, что в рамках почти каждого инструмента содержатся компоненты в виде специальных процедур и технологий, каждая из которых может стать предметом самостоятельного изучения и разработки.

Есть признаки, по которым основные инструменты градорегулирования могут быть типологизированы, а именно:

1) разделение инструментов по признаку условия/контроль. С одной стороны, это инструменты, посредством которых создаются условия для градорегулирования (акты, документы, действия по мониторингу и т. д.), а с другой – это инструменты осуществления контроля за градостроительной деятельностью, осуществляемого на основе подготовленных условий (в виде актов, документов) для градорегулирования;

2) разделение инструментов по признаку документы/действия. С одной стороны, это акты и документы, а с другой – действия. Последние могут осуществляться как на этапе подготовки условий для градорегулирования, так и на этапе контроля в соответствии с подготовленными документами.

Если попытаться свести все основные инструменты в обобщенные группы по первому признаку условия/контроль, то мы получаем следующие 16 типологических групп инструментов градорегулирования:

Первая группа – инструменты по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности:

(1) законы и иные нормативные правовые акты (тексты);

(2) правила землепользования и застройки – тексты норм градорегулирования и карты градостроительного зонирования;

(3) документы градостроительного проектирования (не включая правил землепользования и застройки);

(4) документы, в обязательном порядке направляемые и размещаемые в муниципальные ИСОГД;

(5) документы, содержащиеся в архивах, фондах хранения материалов РФ, субъектов РФ;

(6) мониторинг процессов градостроительной деятельности;

(7) аналитические материалы, рекомендации.

Вторая группа – инструменты контроля за градостроительной деятельностью, в том числе проводимой на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов:

(8) проверка уполномоченными органами по градорегулированию документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования и публичные слушания (в установленных случаях) и на утверждение;

(9) проверка привлеченными экспертами (в том числе государственными применительно к документам территориального планирования) документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования, публичные слушания (в установленных случаях) и утверждение;

(10) согласование проектов схем территориального планирования, проектов генеральных планов другими органами власти;

(11) обсуждение на публичных слушаниях проектов генеральных планов городских округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой органами местного самоуправления.

Третья группа – инструменты контроля градостроительной деятельности, проводимого путем проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками:

(12) государственная экспертиза проектной документации в установленных случаях;

(13) проверка проектной документации на соответствие градостроительному плану земельного участка органом, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство, перед выдачей такого разрешения;

(14) государственный строительный надзор (в установленных случаях) и выдача заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации;

(15) проверка подготовленных застройщиками проектов документов, предшествующая публичным слушаниям и выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;

(16) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости.

Приведенная систематизация инструментов градорегулирования важна, по крайней мере, по двум основаниям.

Во-первых, далее в рамках курса будут рассмотрены вопросы комплексного освоения территорий и развития застроенных кварталов, работа с которыми предусматривает использование широкого инструментария градорегулирования. От того, насколько специалист владеет номенклатурой инструментов, будут зависеть его профессионализм и успех в работе.

Во-вторых, при любых действиях по развитию или трансформации системы градорегулирования, в том числе на местном уровне, необходимо знать, какие инструменты нуждаются в развитии в первую очередь исходя из условий и задач преобразований, а также свойств самих инструментов.

2.5. Систематизация инструментов системы градорегулирования

Сведение воедино результатов анализа, выполненного в разделах 1–3, позволяет ответить на вопрос, как субъекты публичной власти, используя различные виды и инструменты градорегулирования, строят отношения с другими субъектами системы. Основные действия по градорегулированию (функции, полномочия) могут быть сгруппированы в два блока:

1) действия по созданию правовых оснований и информационных полей для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;

2) действия по контролю за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками. Выполнение указанных действий распределено между субъектами градорегулирования (различными уровнями публичной власти, населением, застройщиками) с использованием 16 указанных выше типов инструментов градорегулирования. Четко определено, для кого выполняется каждое действие по градорегулированию (или для чьей градостроительной деятельности обеспечиваются условия).

Однако схема действий приписывает действия органам публичной власти, «не расшифровывая», как распределяются функции «внутри» публичной власти соответствующих уровней. Такая расшифровка необходима, во-первых, потому, что субъекты градорегулирования в виде конкретных органов определяют одну из важных составляющих системы градорегулирования, во-вторых, потому что понимание распределения функций «внутри» публичной власти позволяет лучше понять, как должна функционировать система градорегулирования и какие задачи должны ставиться, чтобы обеспечить целенаправленное формирование этой системы.

2.6. О неразрывности двух составляющих планирования

Специфика обсуждаемой темы состоит в неразрывности и в относительной самостоятельности двух составляющих процесса планирования. Первая составляющая – это планируемые объемы строительства и реконструкции. Вторая – это параметры развития систем коммунальной инфраструктуры, соотнесенные с теми потребностями в инженерно-технических ресурсах, которые возникнут в связи с осуществлением запланированных объемов строительства и реконструкции.

Понятно, что эти две составляющие не могут быть оторваны друг от друга. Очевидно также и первенство первой составляющей над второй. Инфраструктура создается не ради самой себя, а ради обеспечения первичных потребностей: планируемые мощности инфраструктурных сетей по необходимости определяются вслед за планируемыми объемами строительства и реконструкции. В то же время эти составляющие имеют некоторую степень автономности в части нормативного правового регулирования. Проявлением этой автономности является наличие специальных федеральных законов, посвященных регулированию отдельных компонентов инфраструктурного обеспечения.

Неотъемлемым условием для реализации самой возможности рассматриваемого вида планирования является установление предельных, максимально допустимых объемов строительства, реконструкции на урбанизированной территории, применительно к которой осуществляется планирование. При отсутствии таких «потолков строительства» вообще невозможно говорить о рациональном планировании инфраструктуры, оно неизбежно вырождается в хаотичные, импульсивные действия, ведущие к деградации и разрушению городской среды. Для установления таких предельных объемов есть своя технология градостроительного проектирования, предопределенная Градостроительным кодексом РФ. Состоит она из двух этапов:

1) разработки генерального плана муниципального образования с функциональным зонированием, посредством которого определяются «в первом приближении» предельные объемы строительства, реконструкции;

2) составления правил землепользования и застройки, содержащих градостроительные регламенты, посредством которых юридически закрепляются предельные объемы строительства, реконструкции.

В такой ситуации несоблюдение застройщиками градостроительных регламентов в части превышения предельных параметров строительства, реконструкции является нарушением законодательства и потому становится невозможным. Это значит, что создаются юридические гарантии для параметризации развития систем коммунальной инфраструктуры, т. е. для рационального планирования. Отсутствие юридических гарантий – «потолков строительства» – в условиях рынка недвижимости при частной инициативе застройщиков, стремящихся ради прибыли преодолевать все максимально допустимые пределы, неизбежно сводит к нулю усилия по планированию инфраструктуры или создает высокую степень неопределенности и бесконтрольности, приводящей к неразберихе и хаосу, блокирующим осуществление рациональной технологии планирования. Именно такая ситуация еще продолжает господствовать во многих российских городах. Поэтому ныне стоит задача понять бесперспективность и пагубность внесистемных действий и перейти к выстраиванию системы градорегулирования, рациональные принципы которой определены Градостроительным кодексом РФ.

2.7. Логическая модель технологии градостроительного проектирования

2.8. Принципы установления предельных параметров развития территории

Правовое регулирование в условиях рынка недвижимости выработало логически неизбежный и потому универсальный способ установления пределов для застройщиков, определяемых с позиций соблюдения общественных интересов. Универсальность и соответственно общераспространенность этого способа объясняются тем, что ни в логике всех гипотетически возможных схем управления, ни на практике, воспроизводящей такие схемы, не может быть иного способа, который может и должен варьироваться в деталях (более или менее существенных), но при этом остается неизменным в базовых принципах. Называется этот способ градостроительным зонированием. Результат его применения – градостроительные регламенты, которые:

а) являются юридически значимыми пределами строительства, распространяемыми в одинаковой степени на каждый земельный участок в границах отдельных территориальных зон, количество и характер использования которых варьируются в широких пределах;

б) заблаговременно предъявляются всем и каждому в виде нормативного правового акта – правил землепользования и застройки, подлежащих обязательному опубликованию;

в) не могут быть произвольно нарушены ни застройщиком, ни администрацией.

Именно такая правовая схема введена в России в 1998 г. Градостроительным кодексом РФ, закреплена Земельным кодексом РФ в 2001 г. и развита до уровня правовой технологии новым Градостроительным кодексом РФ в 2004 г.

Альтернативная по отношению к федеральному законодательству технология и идеология системы регулирования, при которой используются механизмы инвестиционных контрактов, основывается на двух базовых посылках:

а) администрация является квазизастройщиком;

б) квазизастройщик сам себе хозяин.

Из этих посылок проистекает и логично формулируется задача для разработки идеологии и практических схем выстраивания системы регулирования: квазизастройщик, который сам себе хозяин, хочет быть свободным хозяином; свободному хозяину не нужны заведомо установленные в виде градостроительных регламентов и тем более публично предъявленные пределы; свободный хозяин нуждается в такой системе регулирования, когда он сам для себя будет устанавливать пределы.

Решение такой задачи становится делом техники. Результат – особая система регулирования, которая характеризуется следующими позициями:

• отсутствие гарантированных пределов строительства (и отказ от их установления), которые должны определяться юридически значимыми градостроительными регламентами. Очевидно, что по причине противоречия федеральному законодательству такой отказ не может быть открытым, он должен быть завуалирован. Для этого есть простой способ – использовать терминологию федерального законодательства, вкладывая в нее иной смысл. Например, градостроительный регламент предписывается каждому земельному участку в отдельности посредством индивидуального административного решения (так называемого акта разрешенного использования земельного участка), а не всем земельным участкам сразу в пределах соответствующей территориальной зоны посредством нормативного правового акта – правил землепользования и застройки;

• отсутствие подлинных градостроительных регламентов-гарантий – это отсутствие имеющих юридическую силу предельных значений, «потолков» предельных объемов строительства в каждом месте. Для существования системы, основанной на индивидуально-выборочных решениях квазизастройщика, требуется два условия: а) отсутствие регламентов-гарантий, б) наличие возможности произвольно изменять квазипотолки, установленные квазирегламентами. Когда оба условия созданы, для квазизастройщика открывается широкое поле деятельности по «выжиманию» максимально возможного объема строительства (и соответственно «доли» города) в каждом месте, от которого можно получить подобную выгоду от использования средств инвесторов. Если же вспомнить, что инвестиционные контракты в первую очередь применяются на территориях, занятых правами третьих лиц, то становится понятно, чьи права ущемляются[25], за счет чьих интересов происходит «выжимание максимума»;

• отсутствие гарантированных потолков-гарантий – это невозможность четко и заблаговременно планировать развитие инженерной инфраструктуры ввиду отсутствия юридически гарантированных предельных объемов строительства, которые можно «взрывать» индивидуальными административными решениями квазизастройщика;

• невозможность планирования как соотнесения юридически гарантированных предельных объемов строительства с задаваемыми показателями объемов инженерных ресурсов обеспечения – это медленно надвигающийся, но неизбежный хаос, наступление которого можно оттягивать, но не до бесконечности;

• во избежание дисбаланса и грядущего хаоса, для отсрочки его посредством элементарного планирования надо максимально много «строить самим», т. е. выполнять функции квазизастройщика, строить с максимальным использованием бюджета, заниматься «административным бизнесом»;

• для обеспечения административного бизнеса квазизастройщику необходимо отказаться от введения института юридически значимых и обязательных для исполнения градостроительных регламентов, иначе такой бизнес будет невозможен. Круг замыкается[26].

2.9. Особенности установления предельных параметров развития территории в документах территориального планирования и правилах землепользования и застройки