Городское управление. Часть первая. ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ (Е. Н. Заборова, 2014)

1.1. Критерии выделения города как типа поселения

Объектом городского управления является город, городское поселение. Но какое поселение можно отнести к типу «город»? Каковы критерии такого отнесения? Городом называется и маленький провинциальный городок, в котором едва насчитывается 15 тыс. жителей, и такое гигантское поселение, как Москва, в котором проживает более 12 млн человек. Оба поселения считаются городами, но они так не похожи друг на друга! Что же такое город?

Дать однозначное определение феномену «город» достаточно сложно. Возникает типичная для науки ситуация: чем более сложный, многоэлементный объект мы изучаем, тем труднее охватить единым взором все его компоненты, дать его краткое и ясное определение. Подсчитано, что существует более 200 определений культуры. Огромное количество таких определений существует и применительно к феномену «город». Город – чрезвычайно сложное, многофакторное явление, поэтому до настоящего времени не выработано единого, общепринятого понятия «город», имеется множество разнообразных трактовок этого явления.

Ученые единодушны в том, что город – это особый тип поселения людей. Но к этому определению добавляется множество других признаков, совокупность которых и дает нам представление о том, что такое город и в чем заключаются его особенности.

Попытаемся кратко сгруппировать основные, наиболее часто встречающиеся в науке и практике подходы к определению города как типа поселения.

1. Город – это пространственное скопление людей, жилищ, вещей, отношений. Это поселение в рамках ограниченного пространства, в определенных границах, скопление, характеризующееся долговременностью, особой пространственной организацией, имеющее разнообразный архитектурный облик.

2. Город отличает специфическая городская деятельность, которая определяется путем перечисления ее видов (городская деятельность – это промышленная, производственная, торговая, научная и т. д.) или путем противопоставления ее сельскохозяйственной деятельности (городская деятельность – это несельскохозяйственная деятельность). При этом подчеркивается качественное своеобразие городской деятельности (она интенсивная, разнообразная, концентрированная, интегрированная, дифференцированная и пр.). Типичные для города виды деятельности нередко обозначаются как его функции. При этом подходе город можно определить как концентрацию многообразия видов активности человека.

3. Город характеризуется определенной численностью жителей. В современных отечественных руководствах по проектированию и во многих научных публикациях используется следующая классификация городов по их численности (тыс. чел.): крупнейшие города – свыше 500, крупные – от 250 до 500, большие – 100– 250, средние – от 50, малые – менее 50. Некоторые ученые считают «настоящими» городами только города с населением свыше 50 или даже 100 тыс. жителей, другие полагают, что правомочно говорить о городах, начиная уже с 12 тыс. жителей. В этом случае для отнесения поселения к типу «город» необходимо, чтобы численность населения достигала 12 тыс. человек и доля рабочих и служащих вместе с членами семей составляла 85 % общей численности населения.

4. Для города характерен городской образ жизни – типичные, устойчивые типы поведения и деятельности горожан, осуществляемые в специфических условиях. Городской труд, быт, отдых отличаются от аналогичных видов сельской деятельности. Жилье горожан, как правило, имеет разнообразные коммунальные удобства, снабжено техническими средствами; передвижение жителя города связано с использованием транспорта; у горожанина особый жизненный ритм, свои формы и способы организации досуга, отдыха, свои интересы и ценности.

5. Город обладает официальным статусом, т. е. признанием за поселением особых функций, положения и названия «город», закрепленных в соответствующих документах.

6. У города особое место в системе расселения. Город занимает центральную позицию по отношению к расположению других типов поселений, это узел коммуникаций, связей, отношений. Город доминирует над окружающими его другими типами поселений, концентрирует миграционные, транспортные, логистические потоки.

7. Город – это искусственно созданная человеком среда обитания. Город – это сотворенная человеком, социально преобразованная, отличная от природной среда проживания людей. Город представляет собой наиболее крупную из искусственных сред обитания, созданную человечеством, в которой больше, чем в какой-либо другой среде, концентрируются и проявляются результаты исторического продвижения земной цивилизации. Термин «искусственность» в данном контексте подчеркивает социальную сущность города, его «неприродность», порожденность повседневными практиками человека. В отличие от других типов поселений, в городе как наиболее крупном искусственном образовании степень концентрации и проявления различных видов активности человека достигает наибольших величин. При этом количество перерастает в качество: возникает особая социальная пространственная поселенческая целостность.

8. Особым является направление, рассматривающее город как систему: город – это система взаимодействия различных сред (социальных, пространственных, экономических, экологических и пр.). Город – система систем, системная целостность.

Итак, из перечисленного набора определений видно, насколько по-разному понимают город различные специалисты. При этом указанные признаки города далеко не исчерпывают все многообразие имеющихся подходов. Например, существует оригинальный подход, когда принадлежность поселения к городу и выявление истинного уровня урбанизации предлагается оценивать по критерию обеспеченности жилья канализацией (предполагается, что если «удобства» у семьи в огороде, то образ жизни и, следовательно, менталитет жителей в лучшем случае полугородской). С этих позиций не каждый малый российский город может считаться городом.

Следует заметить, что далеко не все из вышеперечисленных признаков города можно считать бесспорными, корректными, непротиворечивыми. Например, рассмотрим официальный статус как критерий, по которому поселение можно отнести к городу. Официальное придание тому или иному поселению статуса города – порой субъективное и малообоснованное явление. В истории русского государства известны случаи, когда, проводя очередную реформу управления, государственная власть произвольно «записывала» в города или вычеркивала из их списка целый ряд поселений (достаточно вспомнить о реформах Екатерины II). Кроме того, официальное признание поселения городом, даже если оно базируется на таких объективных критериях, как численность жителей и выполнение городом тех или иных функций, может существенно запаздывать, отставать от реальных социально-экономических процессов, происходящих в поселении.

Требуют уточнения и те определения, в которых акцент сделан на несельскохозяйственном характере деятельности, осуществляемой в городах. Представление о городе как поселении с несельскохозяйственной деятельностью справедливо, но только для некоторых городов или отдельных исторически конкретных периодов жизни городов. В нашей стране сельскохозяйственная деятельность никогда не исчезала из сферы занятости горожан. На одних исторических отрезках она действительно была распространена незначительно, на других – даже преобладала среди занятий горожан.

В течение продолжительных периодов истории многие города были своего рода конгломератами земледельческого и ремесленного производства. В Западной Европе не только в древности, но даже в Средневековье в черте города сохранялась часть земли, служащая резервным пастбищем для скота (для случаев осады города неприятелем). Сельскохозяйственная деятельность была важнейшим видом деятельности и жителей уральских городов на этапе их формирования. Если сопоставить прошлое и настоящее уральских городов, то для современных городов действительно характерно незначительное число людей, занятых сельским хозяйством, но раньше это было не так.

Следует учесть и тот факт, что современная агломерационная форма существования города (когда соединяются, срастаются в единое целое несколько близлежащих городов и поселков) возникала как результат включения в черту города сельских поселений в качестве полноправных компонентов. Присоединяясь к городу, сельскохозяйственные поселения официально получают новый статус – статус города, тем самым «маскируя» сохраняющийся сельскохозяйственный характер деятельности и образ жизни населения. Кроме того, сегодня в нашей стране около 3/4 городского населения прямо или косвенно связаны с сельским хозяйством: это и работа в коллективных садах, на дачных участках, временная работа по сбору грибов, ягод, рыбная ловля, охота. Для многих горожан эти занятия выступают существенным дополнительным источником доходов. В городском образе жизни населения России силен элемент сельского образа жизни: многие горожане не до конца разорвали связи с сельской местностью и воспроизводят черты сельского менталитета.

Относителен и такой показатель, как численность жителей поселения. В абсолютных величинах город может иметь как значительную, так и незначительную численность. Так, во Франции, Португалии, Аргентине к городам относят поселения с населением от 2 тыс. жителей, в США и Таиланде – 2,5, в Испании и Греции – 10, в Канаде, Малайзии, Швейцарии – только 1 тыс., в Исландии – 300 человек, а в Дании – даже 250. Некоторые страны для определения города вообще не используют числовые критерии (Израиль, Бразилия, Боливия, Коста-Рика, Эквадор, Гаити, Гондурас), ограничиваясь такими понятиями, как административный центр, центр сосредоточения предприятий и т. п. В Свердловской области ряд поселений считаются городами, в то время как численность жителей в них не достигает 11 тыс. человек (Верхотурье, Волчанск, Верхняя Тура). В результате можно констатировать: в мировой практике и науке урбанистике нет единого мнения о минимальном числе жителей, позволяющем отнести то или иное поселение к типу «город».

Город не может быть обозначен некоторым абсолютным минимальным или максимальным числовым показателям. В количественном выражении он всегда есть преобладание над окружением, его числовые показатели всегда относительны. Для города имеет значение не сама величина, а ее «размер» (соразмерность) по отношению к другим поселениям: важно не само по себе число жителей, а то, насколько они численно преобладают над жителями в окружающих поселениях. Тот факт, что та или иная цифра официально принята в качестве критерия отнесения поселения к городу – это результат управленческого решения, сложившейся традиции, своего рода «договоренности», принятой в научных кругах и управленческих сферах.

Как видим, перечень черт, присущих городу, достаточно многопланов. Дать единое определение, в котором звучали бы все признаки, присущие городу, пока не удается. Сгруппируйте все вышеперечисленные подходы и, с некоторыми оговорками, вы дадите определение городу.

Большинство исследователей, описывая город, комбинируют в одно целое несколько признаков. Так, один из первых исследователей города немецкий географ и этнограф Ф. Ратцель назвал городом долговременное скопление людей и их жилищ, занимающее значительное пространство и расположенное в центре крупных коммуникаций. Он обращал внимание на несельскохозяйственный характер деятельности городских жителей, на важность пространственного скопления жилищ и на фактор численности населения. Другой классик социологии города – М. Вебер – акцентировал внимание на том, что город представляет собой замкнутое большое поселение, в котором отсутствует специфическое для общества соседей личное знакомство друг с другом (одна из черт образа жизни горожан). Акцент на место в расселении, транспортную роль городов сделан в работах К. Кули (C. Cooley). Согласно его мнению, в основе развития городов лежит развитие транспортных систем. Теория центрального места В. Кристаллера и А. Лэма концентрирует внимание на том, что город должен быть окружен достаточным количеством продуктивных сельскохозяйственных земель, в силу чего возникают торговля и система коммуникаций. Специалисты, как правило, выбирают то определение, которое наиболее отражает специфику их конкретного исследовательского или практического интереса. Мы получаем представление о городе уже из самого перечня признаков: он действительно многогранен и многоаспектен.

В настоящее время на планете происходит процесс нарастания численности городов, в том числе и больших городов: если еще в 1800 г. не было ни одного города с населением 1 млн человек, то в середине 1980-х гг. их было уже 160. Рост городов наблюдается и в нашей стране (табл. 1).

Таблица 1

Распределение городов Российской Федерации по числу жителей (по данным переписей населения)

Постоянно увеличивается и число городских жителей: сегодня около половины населения планеты проживает в городах.

В европейской части России в середине ХIХ в. в городах проживало лишь 5 % населения страны. Но уже с 1850 по 1914 г. городское население увеличилось в 3 раза. Это был период бурного индустриального развития, этап урбанизации. С середины 1970-х гг. наблюдается этап стабилизации, переход к экстенсивным формам управления развитием системы городского расселения. С 1990-х гг. в России происходит замедление роста городов, мировые глобализационные процессы захватывают страну. Сегодня Россию можно назвать урбанизированной территорией. На 14 октября 2010 г. в стране насчитывалось 2386 городских поселений: городов и поселков городского типа, в которых проживает 73,7 % россиян. Среди них – 1100 городов, 85 % которых составляют города с численностью населения до 100 тыс. жителей, и число их продолжает расти. Число самых крупных городов, в которых проживает миллион человек и более, устойчиво росло до 1989 г., а затем практически стабилизировалось.

Свердловская область – регион с развитой системой городских поселений. По количеству городов область уступает только Московской области: в Московской области насчитывается 80 городов, в Свердловской – 47, в Ленинградской – 31. Доля городского населения в общей численности населения области составляет 82 % (2010 г.). По показателю численности городского населения Свердловская область занимает второе место, а по общей численности населения – 3-е место среди субъектов РФ (уступая Московской и Ленинградской областям).

По параметру людности в Свердловской области представлены все типы городов: малые и средние, большие, крупные, крупнейшие. По данным 2013 г.1, основная масса городов (35 из 47) – это малые города с численностью населения менее 50 тыс. жителей; 8 городов относятся к средним (от 51 до 100 тыс. жителей); 3 города – к крупным и большим (от 101 до 500 тыс. жителей) и 1 город – крупнейший, это город Екатеринбург, в котором проживает 1411,1 тыс. чел. (табл. 2).

Таблица 2

Численность населения городов Свердловской области, 2010 г.

Городское население Свердловской области сосредоточено в двух полярных типах поселений – в городе-миллионнике Екатеринбурге (1411,1 тыс. чел., 2013 г.) и в малых и средних городах (1460,1 тыс. чел., 2010 г.). Следовательно, проблемы городов Свердловской области – это главным образом проблемы мегаполиса (крупнейшего города) и проблемы малого города.

Система расселения городов Свердловской области характеризуется высоким показателем распространенности моногородов. В соответствии с методикой Министерства регионального развития РФ, на территории Свердловской области насчитывается 17 моногородов (по другим данным, в Свердловской области таких городов – 152 или даже 323).

За последние годы отмечается тенденция перемещения городов в меньшие по численности поселения, также сокращается численность поселков городского типа. Темпы сокращения численности городского населения Свердловской области самые высокие среди других регионов Урала. Так, в 2010 г. в сравнении с 2003 г. численность городского населения сократилась на 7 %, что превышает показатели Курганской области (6 %) и Челябинской области (3 %).

Усиливается агломерационный эффект. Среди крупнейших центров, концентрирующих вокруг себя другие поселения, можно выделить такие города, как Екатеринбург, Нижний Тагил, КаменскУральский, Серов, Асбест. Зоны радиусом 50 км, а в ряде случаев – более 100 км, являются территориями активного влияния городов-центров. Такие зоны могут, как правило, быть очерчены изохроной 1,5-часовой транспортной доступности центра города. В целом по стране число менее крупных городов изменялось за счет повышения ранга одних городов и снижения других, переходящих в группу городов меньшего размера. Устойчивый рост, характерный для предшествующих десятилетий, прекратился. К этой картине следует добавить, что к настоящему моменту урбанизацией охвачены сравнительно небольшие территории в Европейской России, а за Уралом – только узкая полоса вдоль Транссибирской магистрали.

1.2. Город как система

В урбанологии городу как системе уделяется большое внимание: часто именно с концепциями и методами системного анализа связывается надежда на построение общей теории городов. Представляется, что, четко перечислив количество городских систем и взаимосвязи между ними, мы наконец поймем, что же такое город, и даже сможем математически просчитать протекающие в нем процессы.

Представляя город как систему, исследователи предлагают разные модели с различными комбинациями элементов. Например, модель, в которой выделяются такие элементы, как население, материально-вещная, естественно-природная, социальная и духовная среды. Или выделяются экономическая, политическая, стратификационная, демографическая и культурная среды.

Чтобы получить представление о сложности описания города как системы, приведем только один пример из огромного множества вариаций, которые встречаются в публикациях: «Базисной подсистемой города выступает экономическая сфера (сфера материального производства), включающая производительные силы и производственные отношения. Социальная подсистема обеспечивает духовное, физическое развитие и демографическое воспроизводство человека… В этой подсистеме выделяются… социальная инфраструктура и социальные отношения. Жители города образуют социально-территориальную общность людей. Особую подсистему образует технико-технологическая… в качестве подсистемы города следует выделять его среду (представленную сочетанием преимущественно искусственной, а также природной среды)… Технико-технологическая и средовая подсистемы входят в экономическую и социальную сферы»4.

Среди авторов, которые занимались проблемой структурирования городского пространства, можно назвать американского ученого Дж. Форрестера, определявшего город как сложную, саморегулирующуюся систему, внутри которой создаются напряжения, изменяющие экономическую деятельность и обусловливающие сдвиги в использовании земельных участков, строений и миграции населения, а также отечественных ученых Н. А. Аитова, А. Э. Гутнова, Л. А. Зеленова, В. И. Казанцева, М. Г. Светунькова и многих других.

Сложность рассмотрения города как системы усугубляется тем обстоятельством, что любой элемент городской системы – многокомпонентное образование, он также может быть представлен в виде особой системы. В зависимости от выбранного критерия, элементы города можно группировать бесконечным образом. Так, экономическая система города подразделяется на такие подсистемы, как хозяйствующее население, градообразующие отрасли, градообслуживающая сфера и пр. Городской социум, который образуют жители городов, по критерию «время пребывания в городской среде» можно подразделить на такие группы, как типичные горожане, городские маргиналы, гости города. Типичные горожане, в свою очередь, также весьма неоднородны, их можно представить как систему городских социальных групп (табл. 3).

Отметим еще раз, что количество выделяемых городских систем и подсистем может быть бесконечным – все будет определяться стоящей перед учеными конкретной исследовательской задачей и исходной методологической базой. В зависимости от того, какой критерий (или набор критериев) берется за исходный, город можно систематизировать сколь угодно большим числом способов. «Правильным» можно считать такой вариант системы, который, адекватно отражая действительность, позволяет практически действовать и частично прогнозировать развитие города или его отдельных подсистем.

Таблица 3

Система городских пространств и социальных групп

Мы предлагаем вариант структуры городского пространства, который в значительной мере опирается на идеи отечественного ученого Т. М. Дридзе. Мы исходим из гипотезы, что город можно представить как природное (экологическое) и социальное (материально-вещное и информационно-культурное) пространство, в центре которого находится человек во всем многообразии его связей и отношений. Город – это, с одной стороны, территория (географическое пространство), с другой – особое социальное пространство. В результате возникает модель, в которой выделяются два крупных блока – географическое и социальное пространство, последнее подразделяется на четыре элемента – экологический, материально-вещный, информационно-культурный и антропоцентрический.

В понятие «географическое пространство» входят такие характеристики, как географическое положение, природно-географические условия (рельеф местности, климатические условия, воздушный, водный бассейны, лесопарковые зоны). Как географическое пространство город характеризуется расположением в пространстве, протяженностью, компактностью, плотностью.

Ученых давно интересовал вопрос о влиянии географического пространства на общество. Существовало даже особое направление исследований – географическая школа, где этот фактор абсолютизировался (Ф. Ратцель, Р. Челлен, И. Мечников и др.). И сегодня ученые отмечают, что географический фактор оказывал и оказывает влияние на исторические процессы. Считается, например, что в долинах великих рек в Двуречье, Египте, Индии и Китае первые классовые общества имели удивительные черты сходства между собой. «Население крупных речных долин как бы подвергалось “давлению среды”. В этих условиях вырисовывалась выгодность, рациональность, рентабельность, если угодно, определенного социального устройства – многолюдного, с четкой и жесткой структурой, единовластием, обилием рабочей силы. Такие общества объективно приобретали в данных конкретных исторических и физико-географических условиях преимущества перед другими; происходил как бы “естественный отбор” социальных систем»5.

Географическое пространство влияет не только на экономические, но и на социокультурные аспекты городской жизни. Даже беглый взгляд на расположение города и размеры его зданий показывает, что во многом они определяются особенностями территории: когда город «зажат» в долине, это прямым образом влияет на его архитектуру (дома стоят очень тесно, бок о бок, город «лезет вверх» по склонам). Если для развития города имеются большие географические просторы, то тогда город «растекается», дома стоят на значительном отдалении друг от друга. Нетрудно заметить, как влияют на жизнь горожан климат, наличие или отсутствие моря (сравните южный портовый город и город на севере). Влияние пространственно-географического фактора на экономическую компоненту города заключается и в том, что в компактном городе земля, как правило, стоит очень дорого. В свою очередь, в протяженном городе дорого содержание коммуникационных сетей, канализационной, водоводной, транспортных систем. Протяженность города является одним из ключевых моментов, определяющих строительство в городе метрополитена. Влияет географическое пространство и на отношения между людьми: в компактном поселении многие люди знают друг друга, нередко образуют тесные соседские сообщества. В пространственно растянутом городе один район проживания может отстоять от другого на целые километры и порой представлять собой отдельный микрогородок, некоторые его жители никогда и не бывали в других частях города.

Важно подчеркнуть, что фактор географического пространства играет роль, но менее значительную, чем факторы социального плана (экономического, политического, культурного). Выявить истинный вес этого фактора непросто, так как требуются чрезвычайно сложные научные исследования, в которых необходимо «отслоить» в реальном поведении людей влияние экономики, культуры, политики и собственно географического пространства как самостоятельных факторов. Это обстоятельство нередко приводит к необоснованным, умозрительным рассуждениям о влиянии географического пространства на город. Так, можно считать скорее мифическими заявления о том, что русские ленивы и «долго запрягают, но быстро ездят» в силу продолжительности русской зимы и огромности географических просторов России.

Аргументация подобных заявлений рассыпается, если мы посмотрим на то, как трудятся многие горожане (например, современные отечественные предприниматели), попавшие в рыночные отношения. Да и в прошлом крестьяне не лежали зимой на печи, а ходили на заработки, в том числе и в города. Лень и неактивность, если и были присущи крестьянам крепостной России, то лишь в том случае, когда результаты их труда насильственно отчуждались, когда они не имели интереса работать на барина, т. е. во многом обусловливались не природно-географическими, но главным образом социально-политическими и экономическими факторами.

Географическое пространство служит предпосылкой для развития второго компонента системы – обширного социального пространства. Город как социальное пространство – это среда, преобразованная трудом человека, это культурное пространство. В этом случае в центре внимания то, чем «заполнена» среда – кто проживает в городе, каковы овеществленные результаты деятельности человека, как человек воспринимает эту среду и ведет себя в ней. Социальное пространство – это система, в которой имеются материальные (здания, предметы, вещи) и духовные (правила, нормы, ценности и пр.) объекты; система, в которой человек ведет себя определенным образом (действует, проявляет активность), взаимодействует с другими людьми (общается, контактирует) и которую он так или иначе воспринимает (осознает, ощущает).

Город как социальное пространство рассматривается с точки зрения соотнесенности, соподчинения, субординации, иерархии составляющих его элементов. В этом случае социальное пространство – это не просто городская социальная среда, но среда в плане ее внутренней взаимозависимости.

Каждый город – это уникальное социальное пространство, отличающееся архитектурой зданий, законами и предписаниями, поведением горожан; каждый город имеет свой имидж в глазах тех, кто в нем живет и кто его посещает. Определенным образом организованное городское пространство является фактором, влияющим на поведение людей, на систему их взаимодействий, на настроение и ощущения. Каждое городское пространство своеобразно обустроено, в разных его участках человек демонстрирует различные формы поведения. В учебном заведении человек ведет себя не так, как в больнице или магазине; восприятие человеком среды, его взаимоотношения с другими людьми, поведение будут существенно отличаться, например, на дискотеке и в похоронном бюро, на большом стадионе и на главной площади города.

Более подробный анализ социального пространства позволяет выделить в нем четыре элемента: экологический, материальновещный, социокультурный, антропоцентрический.

Экологический элемент городского пространства – это совокупность средовых условий, подвергнувшихся воздействию со стороны человека, обеспечивающих повседневные практики по реализации базовых потребностей в воздухе, воде, пище, тепле. Он характеризует город с позиций его благоприятности или неблагоприятности для человека как биологического организма, живого существа.

Материально-вещный элемент концентрирует внимание на городе как искусственно созданной, материализованной форме исторического творчества человека. Это город как пространство мест, имеющих определенное функциональное содержание и вещно-предметное наполнение. Это архитектурно организованное социальное пространство, в котором функционирует и развивается производство, создается вещный мир.

Социокультурный компонент представляет город в плане информационного, аксиологического, культурного наполнения во всем многообразии его различных проявлений. Здесь город выступает как сложная система ценностей, взглядов, мировоззрений, информационных потоков, установок, культурных практик.

Антропоцентрический компонент характеризует человеческий, социетальный, социально-групповой, индивидуально-личностный аспект города как пространства для жизни. Здесь город – это горожане, городское сообщество как целостность и как толпа, общность, группа. Это система городских практик как совокупности социальных сетей, контактов, отношений, связей, диспозиций, социальных ролей, статусов, социальной мобильности и пр.

Антропоцентрический элемент, несомненно, является центральным, ключевым в предлагаемой системе, так как и экология, и культура, и вещи в городском пространстве – это все результаты активности человека, его творчества. В конечном счете город создан людьми и для людей. Люди задают как территориально-пространственную форму города, так и его внутреннее содержание.

Город как система элементов противоречив и неоднозначен. Именно такой вывод позволяют сделать результаты нашего эмпирического исследования, проводившегося среди жителей Екатеринбурга (2011 г.) (см. рисунок).

Оценка жителями г. Екатеринбурга степени комфортности проживания в городской среде

Ответы респондентов распределись практически поровну: 47 % (11 % + 36 %) в разной степени, но в целом положительно оценили условия проживания в городской среде, 43 % (15 % + 28 %) – дали отрицательный ответ, остальные (10 %) затруднились ответить.

В этих данных наглядно отражается реальная внутренняя ситуация в городском пространстве – сложности и многочисленные проблемы, связанные с работой, отдыхом, воспитанием детей, общением, перемещением в пространстве, с городской экологией. Всякий раз, предоставляя человеку новые возможности, город одновременно создает и новые трудности. Сам факт скопления в одном месте, в ограниченном пространстве большого количества людей порождает проблемы физического, психического и культурного плана. Чем крупнее город, тем больше спектр городских проблем.

Горожане по-разному оценивают и составные элементы городской среды. Город можно представить как поле, сегменты которого развиты неоднородно и неоднозначно воспринимаются горожанами.

Оценка уровня комфортности отдельных элементов городской среды проживания выглядит следующим образом:

– экологический элемент – уровень комфортности ниже среднего;

– антропоцентрический компонент – средний;

– материально-вещный компонент – выше среднего;

– социокультурный компонент – высокий.

Говоря о городе как системе, следует обратить внимание еще на один срез анализа – территориально-пространственный. В социологии города идея разделения города на пространственные зоны весьма популярна. Еще до Второй мировой войны появились теории, которые увязывали в единое целое территориальное и социальное расслоение городов. Секторная теория Х. Хойта (H. Hoyt) акцентировала внимание на том, что город можно подразделить на сектора по разным признакам, например, по стоимости жилья. В теории концентрических зон Э. Берджесса (E. Bergess) обращается внимание на то, что город можно подразделить на зоны, заселенные представителями одного социального класса. Берджесс выделил центральный деловой район (central business district), зону перехода (внутренний город – inner-city), где находятся предприятия и жилье рабочего класса, зону проживания зажиточного класса и пригородную зону. Позднее эту теорию развил М. Уайт (M. White), выделивший центр города, зону стагнации, ниши бедности, анклавы элиты, сегрегированные анклавы (места проживания черных представителей среднего класса), места институциональной принадлежности и общественные сектора, эпицентры и коридоры. Большинство авторов считают, что в городе существует одновременно несколько центров, а не один. Так, можно выделить научные, финансовые, торговые центры, которые могут находиться в разных частях города.

С анализом пространственных зон по содержанию связан анализ социального пространства. Социальное пространство города можно представить как систему районов, не только территориально разделяющих людей, но и обеспечивающих разный уровень сервиса и комфорта. Спальные и заводские районы, центр, окраины, пригороды – это географические пространства с точки зрения их расположения на территории и в то же время это социальные пространства, поскольку в них проживают различные по своим экономическим и социокультурным характеристикам группы горожан. На Западе такое городское территориальное разделение давно стало острой социальной проблемой: существуют районы «черного гетто» – районы нищеты, трущобы, и есть «золотое гетто» – престижные районы, где живут люди обеспеченные. Имеется даже особый термин «афрогород», которым обозначаются участки города, в которых проживают группы, отличающиеся особым типом поведения (преступностью, наркоманией) и низким уровнем дохода (беднота).

До начала перестройки в бывшем СССР практически не было сильного социально-пространственного расслоения людей, хотя и тогда особое место занимали дома и улицы в центре города, в которых проживали высшие партийные руководители, имел значение факт близости района к заводу. Но в целом в городе не было ярко выраженных зон проживания богатых и бедных. Расселение людей шло по плану, квартиру люди «получали», а не покупали, и их распределение осуществлялось по решению начальства согласно очереди. Резкой социальной дифференциации по районам не наблюдалось.

В настоящее время рыночные механизмы, позволяющие осуществлять куплю-продажу квартир, неизбежно приводят к образованию социально дифференцированных территориально-пространственных групп, различающихся уровнем доходов, системой интересов и жизненных приоритетов. Одни районы становятся районами богатства, другие – бедности. Люди, проживающие на разных территориях, оказываются в разных социальных пространствах: они занимают разные позиции на лестнице социальной стратификации. Сам факт проживания в том или ином районе города уже многое говорит об образе жизни человека, о его доходах, месте в обществе.

При этом могут возникать и особые социально-пространственные группы – «наши» и «чужие». Отношения между группами отличаются широким диапазоном: они могут быть отчужденными («мы их не замечаем, мы с ними не вступаем в контакт»), социально напряженными, отношениями недовольства, неприятия («они мешают нам жить, беспокоят нас»), могут возникнуть и отношения борьбы («мы им покажем»). В любом случае такие группы требуют специального изучения и выработки адекватной городской политики.

Судя по мировой практике, по мере развертывания рыночных отношений и роста доходов населения увеличивается частота смены жилья. В западных странах люди часто меняют жилье, нередко новое выбирается в пределах пешеходной доступности. Так, в 1960 г. в США только 47,5 % населения проживали в одном месте в течение 5 лет и более. Причиной такой высокой мобильности является достаточно легкая и гибкая система получения кредитов. В случае изменения числа членов семьи, смены работы, человек легко может продать свой дом или квартиру и приобрести другое жилье. Такое поведение в полной мере соответствует психологии рыночного человека: ничто не ценится слишком сильно, все следует менять по мере возникновения более лучшего, престижного, выгодного.

Еще одной проблемой, в которой переплетаются географическое и социальное пространства, является проблема социального расслоения по национально-этническому признаку. Многие города имеют целые районы, заселенные преимущественно мигрантами, людьми другой национальности. В таких районах возникает вариант «микрородины» – в той или иной форме приезжие воспроизводят традиции страны, из которой они прибыли. Мигранты – это «чужаки» в городе, и отношение к ним со стороны коренного населения может быть как толерантным, так и очень враждебным. В Екатеринбурге, например, проживают представители более ста национальностей, большинство из них стремятся жить рядом со своими соотечественниками.

Это означает, что в центре внимания городских властей должны быть не только архитектурно-дизайнерские моменты формирования городской среды, но и социально-культурные: требуется особая социальная политика по сглаживанию противоречий, возникающих в городском социальном пространстве.

Социальное пространство города, его материальная среда и система отношений между людьми изменяются по мере того, как развиваются общие социально-экономические и культурные процессы в обществе. Но в то же время городское социальное пространство относительно самостоятельно, независимо.

Можно обнаружить некоторые тенденции в развитии элементов городского социального пространства: пульсацию, взаимосвязь и взаимоисключение.

Городское социальное пространство своеобразным образом пульсирует: от состояния концентрации многих социальных функций в одном месте (учреждении), через их выделение в независимые, самостоятельные структуры (множество учреждений), – к новой концентрации, объединению различных функций. Так, на первом этапе развития г. Екатеринбурга (в горном полисе) завод представлял собой пространство, в котором концентрировались практически все важные для жизни учреждения: при заводе были магазин, церковь, больница, школа, пожарная команда. Позже начинается вывод этих учреждений с территории завода, но фактически они по-прежнему принадлежали заводу – он содержал их на своем балансе.

Затем прослеживается этап относительной независимости и функционального однообразия городских учреждений (магазин предназначен только для покупки товара, кинотеатр – для просмотра кино). Заводы начинают отказываться от содержания таких предприятий, поскольку это не соответствует их целевой функции – производству.

Сегодня мы наблюдаем период многофункциональной организации городского пространства. Как правило, строятся учреждения-центры, комплексы. В жилом доме первый этаж отдается под офисы и магазины. Магазины представляют собой многофункциональные системы: там можно не только приобрести покупки, но и отдохнуть, развлечься, пообщаться или просто посмотреть, т. е. сходить в магазин как на экскурсию.

Кроме того, можно заметить, что некоторые социальные пространства взаимно исключают друг друга: люди с достатком не будут строить коттеджи рядом с фабричными трубами, промышленные склады не располагаются в центре города. Взаимоисключаемость – важнейшая проблема функционирования города. Так, например, достаточно сложно соединить в рамках двора площадки для детей, выгула собак и парковку для машин.

Ученые единодушны в том, что рассмотрение города в единстве его территориально-географических и социально-пространственных параметров позволяет дать более полную, объемную картину города как социального феномена.

Город функционирует и развивается как многоуровневая системная целостность, в которой реализуется принцип автономии – гетерономии: каждая из сфер (подсистем) существует по собственным законам, будучи обусловленной развитием других подсистем. Испытывая внутренние и внешние воздействия, город представляет собой постоянно изменяющийся организм, сохраняющий при этом свою качественную определенность. Поддерживая некоторый уровень стабильности, город способен к развитию: накапливаемые в одном или нескольких элементах изменения постепенно «перетекают» в другие элементы, меняя их и всю систему в целом.

Город – это не только система, но и социальный институт. О таком понимании города писал Р. Парк. Ссылаясь на В. Самнера, он отмечает, что институт состоит из «понятия и структуры». Понятие определяется как «идея, доктрина, представление, интерес», как «организованные установки, поддерживаемые соответствующими чувствами». Структура – это каркас, аппарат, или, возможно, лишь несколько функционеров, настроенных на то, чтобы сотрудничать предписанным способом в некотором соединении. «Институт – это некоторая часть совокупной человеческой природы плюс машинерия и средства, с помощью которых это человеческая природа функционирует. С таким пониманием института мы можем мыслить город – т. е. место и людей, со всей их машинерией и сопутствующими ей чувствами, обычаями и административными средствами, общественным мнением и трамвайными путями, индивидуальным человеком и орудиями, которыми он пользуется, – как нечто большее, чем просто собирательную сущность. Мы можем мыслить его как механизм – психофизический механизм, – в котором и через который находят совокупное выражение частные и политические интересы»6.

Понимание города как пространства повседневных практик в контексте институционального толкования означает, что город можно рассматривать как сложную систему (структуру взаимосвязанных элементов). В то же время это не механическая конструкция, которую можно разобрать и собрать заново на новом месте. Город как социальный институт – это совокупность правил, установок, стереотипов, мнений, привычек, обычаев. Город, перенесенный на новое место, не будет старым городом на новом месте, это будет совсем другой, новый город, отличающийся от прежнего. В настоящее время в понимании города все более вырисовывается еще один аспект – город мыслится как пространство потоков. Такой подход к городу характерен для М. Кастельса7, который отмечает, что современный крупный город – это не столько пространство мест, территорий, материально оформленных и функционально ориентированных, сколько совокупность разнообразных потоков – людских, информационных, логистических и многих других. Такой подход фиксирует два важных момента: во-первых, динамичность всех городских процессов, их текучесть и изменчивость, сочетание устойчивости и изменчивости; во-вторых – открытость городов, их включенность в мировые глобализационные потоки, их взаимосвязь и единство.

Более того, сегодня в научный оборот, наряду с понятием «социальная структура», все более активно вводится понятие «динамическое социальное поле». Как указывает П. Штомпка, «общество (группа, организация и т. д.) стало рассматриваться не как жесткая, “твердая” система, а скорее как “мягкое” поле взаимоотношений», «социальная реальность предстает межиндивидуальной (межличностной) реальностью, в которой существует сеть связей, привязанностей, зависимостей, обменов, отношений личной преданности. Иными словами, она является специфической общественной средой, или тканью, соединяющей людей друг с другом»8. Город сочетает в себе состояния постоянства и текучести, устойчивости и изменчивости, центрированности и открытости.

Город – это созданная в ходе исторического творчества людей искусственная среда обитания, представляющая собой динамическую открытую систему социокультурных территориально-пространственных мест и потоков.

Все эти перечисленные обстоятельства превращает задачу формирования модели города как системы в достаточно сложную и до конца не решенную.

1. Почему не существует единого, общепринятого определения города? Какое определение города могли бы дать вы?

2. В чем недостатки подхода к определению города по количеству его жителей? Каким должно быть минимальное количество жителей в поселении, чтобы оно могло считаться городом?

3. Можно ли сказать, что жить в городе гораздо лучше, чем в сельской местности?

4. Где проживают большинство жителей нашей планеты: в городах или в других типах поселений?

5. Что представляет собой город как система?

6. В чем заключается проблема разделения города на социально-территориальные зоны?

Вебер М. Город. Понятие и категории города // Вебер М. Избранное. Образ общества : пер. с нем. / М. Вебер. М.: Юрист, 1994. С. 309–440.

Глазырин М. В. Муниципальная самоорганизация: основное звено территориального хозяйствования и самоуправления / М. В. Глазырин. М.: Наука, 2003. 215 с.

Линч К. Образ города [Электронный ресурс]. URL: http://www.urban-club. ru/?p=981/ (дата обращения: 05.07.2012).

Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы : учеб. – метод. пособие / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., испр. и доп. М.: ГУУ; МГУУ Правительства Москвы, 2010. 296 с.

Социально обоснованное градоустройство в режиме прогнозного проектирования: от социальной диагностики к профилактике конфликтных ситуаций и конструктивному диалогу заинтересованных сторон / отв. ред. д-р психол. наук, проф. Т. М. Дридзе, ст. науч. сотр. Е. М. Акимкин. Обнинск : Ин-т муницип. упр., 2004. 492 с.

Пирогов С. Дефиниции города / С. Пирогов // Городское управление. 2013. № 4. С. 60–65.

Развитие городов в условиях глобализации : сб. науч. тр. Екатеринбург : УрГЭУ, 2012. 172 с.

2.1. Роль городов в цивилизационном развитии

История управления городом начинается в глубокой древности с так называемых протогородов. Протогорода – это переходное от деревни к городу поселение, основанное на нормах кровнородственной связи. В качестве примеров таких протогородов можно назвать замки феодалов и княжеские крепости, поселки, рядки, торжки, погосты. В основе управления таким поселением лежала власть старейшин, подкрепленная традициями и обычаями. В процессе исторического развития человечество породило разнообразные типы поселений: деревни, хутора, села, поселки, городки, города, агломерации, конурбации, мегалополисы. В этом ряду городу принадлежит особое место – город это яркая манифестация достижений человечества, концентрированное отражение его успехов и его проблем.

Точные даты возникновения первых городов не известны, но согласно археологическим данным и информации, дошедшей до нас из легенд и древних письменных источников, города возникли на заре цивилизации. По одним сведениям, первые города появились еще в эпоху палеолита (примерно 15 тыс. лет до н. э.), по другим – в более близкое к нам время – в период классового разделения общества (рабовладельческий строй). Возможно, самым первым городом был Иерихон. По библейской легенде, он существовал уже в 1200 г. до н. э. Или это были города в области Эгейского моря (ХХVI–ХVII вв. до н. э.): Пилос, Кнос, Фивы. Археологические раскопки показывают, что расцвет древних цивилизаций сопровождался возникновением крупных городов. Многие древние города исчезли с лица земли и нередко причины их исчезновения нам не известны (Анатолия, Пергам, Херсонес, Сибарис, Спина)9.

В чем же заключается роль города в земной цивилизации? Этот вопрос давно волнует ученых, не случайно сегодня изучению феномена города посвящено огромное количество трудов. По некоторым данным, весь мировой информационный банк публикаций о городе, начиная с XVI в. (времени появления книгопечатания) и до конца XX в., оценивается приблизительно в 350 тыс. наименований. При этом к современному моменту не удалось дать исчерпывающий ответ на поставленный вопрос, роль города в цивилизации еще не оценена в полной мере, окончательно и целостно.

Связано это с рядом причин: исторической изменчивостью городов, чрезвычайным разнообразием национальных особенностей городов разных стран, пестротой современных городских поселений (например, существуют большие различия между малыми и крупными городами, есть своя специфика у моногородов). В этом ряду особое место принадлежит такому фактору, как внутренняя, природная противоречивость города как феномена: для города характерна разнонаправленность происходящих в нем процессов. Так, например, с одной стороны, несомненным преимуществом крупного современного города можно считать развитую транспортную инфраструктуру, хорошие (относительно сельской местности) дороги, транспортную доступность всех городских пространств. С другой стороны, большая протяженность транспортных сетей и высокая интенсивность движения порождают экономические и технические проблемы с поддержанием дорог на нужном уровне: всем известны проблемы городских пробок и парковок. Город предлагает человеку море информации, россыпь развлечений. В результате возникают дифференциация социокультурных групп, различия (антагонизм) интересов, размытость ценностно-смысловых ориентиров, девиантные формы поведения.

Дать однозначную оценку городу сложно и по причине невозможности замерить, оценить комплексное влияние многих факторов. Городская среда – это искусственное, отличное от природной среды образование: человек живет среди металла, пластика, лаков и красок, стекла и бетона. Проживая в городе, горожанин функционирует в невидимой паутине волновых воздействий различной природы. Как влияют эта искусственная среда и эти вибрации на горожанина? Точного ответа на этот вопрос на сегодня не существует, хотя информация по некоторым аспектам уже собрана. По данным доктора медицинских наук профессора Ю. М. Комарова, примерно в 30 % случаев преждевременного старения горожан повинен шум, отнимающий у человека как минимум 5–10 лет жизни, порождающий 4 из 5 случаев головной боли, 1 из 4 случаев неврологических заболеваний. Существует огромное количество публикаций, дающих негативную оценку городской экологии, показывающих отрицательную сторону урбанизационных процессов, тесноты пространственного заселения. При этом статистика и результаты исследований дают противоречивую картину влияния городской и сельской среды проживания на здоровье человека. Так, доля умерших от новообразований в городах несколько выше, чем в селе, в то же время доля умерших от неестественных причин (травм, отравлений, самоубийств, убийств) в сельской местности выше, чем в городе10. В одних научных работах можно обнаружить данные, согласно которым смерти от болезней органов кровообращения чаще встречаются в городской субпопуляции, максимальные значения этот показатель имеет в крупных городах; смертность от болезней органов дыхания отчетливо коррелирует с повышением уровня урбанизации. В других работах отмечается, что по этим же показателям село опережает город. Аналогично противоречивую оценку влияния городской среды на здоровье человека мы получим, если сравним данные по городам различных стран11.

Таким образом, существует ряд обстоятельств, не позволяющих дать однозначную и полную оценку города как социального феномена и, соответственно, его роли в цивилизации. В то же время ряд несомненных выводов все же можно сделать и в этой ситуации.

Город соответствует такой биологической черте человечества, как совместный, групповой способ проживания. Для людей, как и для многих других видов живых организмов, характерен стадный, групповой образ жизни, и города – это естественная пространственно-групповая форма расселения, в которой в максимальной степени концентрируется население планеты. Появление города связано с возрастанием численности человечества: чем больше становилось население Земли, тем больше появлялось и городов. Так, в период первых городов (15 тыс. лет до н. э.) население Земли составляло всего 3 млн человек и города были немногочисленны. В 1900 г. численность населения составляла 1,6 млрд человек, а в городах проживало около 5 % населения. Сегодня на Земле проживает 7 млрд человек и в городах сосредоточено более 50 % населения планеты.

Города создают максимальную концентрацию средовых факторов, позволяющих развивать социальную природу человека. Город – это максимально благоустроенная колыбель личности, среда, создающая наибольшую концентрацию условий для социализации человека. Известно, что человеческое существо становится личностью только в ходе социализации, когда разнообразные социальные институты формируют его как активного социального актора. Именно в городах сосредоточены институты науки, культуры, политики, образования.

Город предоставляет человеку большие возможности для реализации его потребностей. Согласно данным нашего эмпирического исследования (Екатеринбург, 2011), горожане в целом высоко оценивают степень реализации потребностей в среде крупного города, хотя сама городская среда оценивается ими неоднозначно (табл. 4).

Таблица 4

Оценка комфортности городской среды с точки зрения реализации потребностей горожан

Город – это концентрация промышленности, бизнеса, торговли, информации – всего того, что является материальным воплощением поступательного развития человечества. Можно сказать, что город – это материализованная форма существования человечества как вида, именно по городу как воплощенной форме можно судить об успехах и провалах цивилизации. Город – это знак, информационно-насыщенный символ, зашифрованный для внешнего наблюдателя информационный код. Как отмечает Т. И. Алексеева-Бескина, город предстает наиболее убедительной моделью искусственной среды обитания со всеми ее проблемами. По ее мнению, город является носителем социогенома – физическим носителем программ социального негенетического наследования12. Своим архитектурным обликом, материально-вещной средой город демонстрирует силу власти и власть силы, не случайно в прошлые эпохи победа над врагом означала захват и разрушение городов противника. Крупные города – это центры цивилизаций. Ни в каком другом типе поселений нет такой концентрации промышленности, науки, культуры – всего, что создало человечество. В городах сосредоточено 3/4 основных фондов народного хозяйства. Чем крупнее город, тем более мощным социальным центром он является.

Как искусственная среда, созданная человечеством, город становится хранителем социально-пространственных и культурных форм движения человечества. Революционная роль города в общественном развитии состояла в изменении способа хранения и передачи культурного наследия общества: в отличие от догородских (изустных, фольклорных) способов, город сформировал предметные средства культурной записи (здания, сооружения, городскую архитектуру, специфические письменные тексты в их многочисленных разновидностях), тем самым сделав передачу культурного наследия неизмеримо более емким, универсальным, динамичным процессом.

Несомненно, элементы материально-вещной среды, существующие в городском пространстве, мы обнаруживаем и в других типах поселений (в деревнях и селах). Однако уникальность города возникает как результат холистического качественного скачка, порожденного значительным количественным насыщением городского географического и социального пространства, а также уникальностью некоторых элементов.

Крупный город – это пространственная точка пересечения коммуникаций, узел связи транспортных, логистических, информационных, людских и прочих потоков. Быть центром – важнейшая функция города, и чем крупнее город, тем более ярко выражена эта функция. С ходом времени эта функция города модифицируется: из центра пересечения дорог (сначала грунтовых, потом – асфальтовых, железнодорожных и др.) город превращается в центр информационных, финансовых потоков. М. Кастельс отмечает, что исторически долгое время города были центрами международной торговли и банковских операций. Теперь крупнейшие города функционируют в четырех новых направлениях: во-первых, как командные пункты организации мировой экономики, отличающиеся высокой концентрацией хозяйственной деятельности; во-вторых, как основные резиденции финансистов и фирм, специализированных в сфере услуг; в-третьих, как места размещения производства, включая производство инноваций в ведущих отраслях; в-четвертых, как рынки производственных продуктов и инноваций. Если выделить отдельно сервисную деятельность как наиболее характерную для современной экономики развитых городов, то можно построить следующую цепочку наиболее приоритетных направлений развития города в условиях глобализации: управление – финансы – сервисные услуги − производство – торговля13.

Важнейшая роль города в цивилизации заключается и в том, что город – это центр инноваций. Энергетическая, социокультурная, материально-вещная концентрация города как пространства стимулирует повышенную активность людей, в результате города становятся центрами политических и экономических решений, центрами научно-технических и социокультурных достижений, центрами моды и политики, очагами нового во всем многообразии его проявления.

Перечисленные нами сюжеты о роли города в цивилизации не являются исчерпывающими, но и они, на наш взгляд, показывают, насколько велика роль города в развитии каждой страны. Чем более урбанизирована та или иная территория, тем выше уровень цивилизационного развития.

Управление городом изменялось по мере его становления и в зависимости от условий возникновения.

Так, уральский город не был продуктом медленного, постепенного разворачивания всех социальных процессов, когда в ходе эволюции происходило последовательное отделение земледелия от скотоводства, формировалось ремесленничество, возникало сначала феодальное, а потом городское сословие. Если города Европы выделились в самостоятельные хозяйственно-административные единицы в IХ–Х вв., когда промышленное сословие оказалось достаточно сильным, чтобы противостоять феодалам, а городское сословие стало активно участвовать в формировании городской культуры, то история уральских городов была иной. Они возникли, во-первых, позже – в конце ХVI в. (до 1919 г. на территории современной Свердловской области было всего шесть поселений, имевших официальный статус «город»: Екатеринбург, Нижний Тагил, Алапаевск, Ирбит, Камышлов, Туринск). Во-вторых, многие из них не были продуктами медленного и естественного внутреннего социально-экономического развития: нередко уральский город возникал не из-за скопления в одном месте населения, занятого промыслами и торговлей, а в силу правительственных решений, т. е. субъективных, политических факторов, сам процесс размежевания городского и сельского населения здесь инициировался государственными указами.

Активное развитие Урала начинается с XVI в., когда купцы Строгановы начали осваивать земли на р. Каме и р. Чусовой. Урал был важным звеном в формировании государственной территории нашей страны: вначале – опорой в присоединении к Европейской России азиатских частей Сибири и Средней Азии, потом – торгово-транспортным узлом, содействовавшим сплочению этих частей в единое народнохозяйственное целое. Еще более известен Урал снабжением страны, со времен Петра I, металлами важнейшего хозяйственного и военного значения14.

Первые уральские города долгое время представляли собой конгломерат сельскохозяйственного и промышленного труда, причем многие из них специализировались именно на сельскохозяйственном производстве. Так, город Туринск возник по приказу Бориса Годунова: он дал распоряжение тюменскому голове Федорову Ямову организовать по р. Туре «ям и государственную пашню». Хлебопашеством занимались в Верхотурье. Многие из первых уральских городов представляли собой военные форпосты, остроги (Арамиль, Верхотурье, Туринск). Особенно активное развитие городов наблюдалось, как отмечалось выше, в Петровскую эпоху, когда металлургическая промышленность стала делом не личным, а государственным. Петр I направляет на Урал мастеров, большое количество оборудования, крупных организаторов, таких как А. Н. Демидов, В. Н. Татищев, В. И. де Геннин.

Первоначально на Каменном Поясе (так назывался Урал до XVII в., название «Урал» было предложено В. Н. Татищевым, в переводе с башкирского оно означает «пояс») металлургические заводы были казенными. Они поставляли металл и оружие для военных нужд. Но дела на казенных заводах в силу бюрократизма шли не всегда хорошо, поэтому стал привлекаться частный капитал. Большую роль в развитии Среднего Урала в промышленном отношении сыграли капиталы Никиты Демидова, который обратился в Сибирский приказ с просьбой разрешить ему разрабатывать руду на казенных Невьянских заводах. Такое разрешение он получил в 1702 г. Это был первый случай передачи в частные руки казенных металлургических и оборонных предприятий15. Позднее Демидовы уже за свой счет построили много заводов по производству меди и железа, в том числе Верхнетагильский, Нижнетагильский, Шайтанский (территория современного Первоуральска), Нижнесергинский, Ревдинский.

В XVIII в. отмечается бурный процесс роста городских поселений, тогда возникло 23 новых городских поселения. Сегодня 34 (72 %) из 47 существующих городов связаны так или иначе с работой предприятий горно-металлургического комплекса, они возникали как города-заводы.

Подводем итог сказанному: каждое социальное явление существует постольку, поскольку оно реализует некоторые актуальные потребности человека, и город как социальное явление возникает в силу необходимости удовлетворить ряд потребностей человечества. И хотя нет единого мнения в определении роли городов в цивилизации и причин их возникновения, но мы можем предпринять попытку реконструкции этих причин, базируясь на тех сведениях, которые находятся в нашем распоряжении сегодня16.

С точки зрения степени фундаментальности, мы можем выделить три группы причин появления городов, первая их которых указывает на базовые, коренные, глубинные социально-биологические причины, вторая – на цивилизационные причины, порожденные ходом разворачивания исторического процесса, и третья – на частный случай, повод возникновения, конкретный толчок (табл. 5).

В природе существуют биологические виды, которые ведут преимущественно одиночный образ жизни. Но уже первобытные люди жили совместно. Это объясняется врожденной, данной от природы биологической чертой человечества – коллективистским способом существования, стадным образом жизни. Коллективность (стадность) – явление не уникальное в живом мире. Для человека, которой сам по себе существо очень слабое, она явилась большим благом, позволила успешно защищаться от нападений, оказывать помощь нуждающимся, накапливать и передавать от поколения к поколению жизненный опыт. Стадный образ жизни создавал условия для социализации человека, приобщения его к обществу, языку, культуре, делал его жизнестойким в условиях суровой природной среды. Люди стремятся жить совместно. Если бы люди изначально вели одиночный, изолированный образ жизни, они никогда бы не построили городов.

Таблица 5

Причины возникновения городов

Они не построили бы и их и в том случае, если бы не росла численность человеческой популяции. Малочисленные племена на заре человечества (как и в нашу эпоху) не образуют такого типа поселений, как города. Численность населения – важнейший признак города.

Наряду с факторами стадности проживания и нарастания численности, появление городов связано с еще одной причиной – развитием социальной сущности человека. Рост численности и стадный образ жизни присущ, например, и человекообразным обезьянам. Но обезьяны, как известно, не образуют городов. Причина этого заключается в особенностях развития психики: человекообразной обезьяне присуще лишь примитивное мышление, тогда как у человека есть сознание – способность к обобщенному, теоретическому, абстрактному мышлению, возможность улавливать неочевидные, слабо прослеживаемые связи и отношения, способность к творчеству. Сознание означает способность к рефлексии, в том числе и к самоосознанию. В основе сознания лежит более развитая, чем у обезьян, нервная система и ее важнейший элемент – головной мозг. Благодаря сознанию у человека развилась способность не только к усвоению, но и к накоплению и обобщению опыта, знаний, он уже мог не просто приспосабливаться к миру, но и планировать будущее, изменять среду, в том числе – создать город как новую, искусственную среду обитания.

Развитие сознания и совместное проживание привели к появлению общества – организации, в которой накапливаются, передаются по наследству все достижения человечества, среды, в которой человеческое существо становится личностью. Вне общества человеческий детеныш не становится Человеком (доказательством этому служит пример ферральных детей-маугли). Город в максимальной степени концентрирует в себе разнообразные экономические, политические, социокультурные институты, в которых происходит развитие и функционирование людей.

Историческое развитие общества означало постепенное накопление знаний, умений, навыков, появление новых технологий и материалов. По мере развития цивилизации люди изменяли свое отношение к среде проживания: от простого «перемещения в природе» они переходят к ее преобразованию, к созданию иной, отличной от природной, искусственной среды обитания − к городу. Таковы общие, самые глубинные, фундаментальные причины появления городов.

Отдельные цивилизационные причины возникновения городов полностью относятся к факторам социального порядка, они порождены прогрессом общества. В качестве отдельных социальных вех возникновения городов выступали разделение труда на земледелие и скотоводство, выплавка металлов, появление ремесел, развитие торговли, коммуникаций и кооперации.

Специализация отдельных групп людей на одном из видов деятельности (земледелии, скотоводстве или ремесле) означала возникновение системы разделения труда. Разделение труда имело своим неизбежным следствием возникновение обмена (коммуникаций, торговли). Между отдельными группами поселений возник сначала простой обмен продукцией, а потом торговля, которая способствовала усилению специализации поселений на отдельных видах производств: появляются, с одной стороны, села и деревни, занятые сельскохозяйственным производством, с другой – городки, в основном концентрирующие ремесла и пункты обмена. Первоначально такое разделение было нежестким, однако постепенно оно углубилось, формируя специфические функции городов (функции производства, торговли, административно-командные и пр.).

Использование металлов позволяло создавать такие предметы, которых никогда не существовало в природе. Вещи, созданные из этих материалов, оказались более прочными и служили дольше. Жилища, утварь, мебель, орудия и приспособления для их производства – все это образует особую искусственную среду, созданную человеком. Пространство, которое служит местом концентрации этих вещей, обживается и используется более длительное время. Появление более совершенных орудий, новых технологий позволяло людям использовать землю для производства сельскохозяйственной продукции многие годы и долго жить на одной территории. Отныне сама эта территория, искусственная среда становится ценностью, которую требуется сохранять и защищать.

Цивилизационный фактор играл важнейшую роль в возникновении города. Так, в период собирательства и охотнического быта каждому охотнику нужен был огромный простор для добывания необходимых средств к жизни. В пастуший период та же площадь могла прокормить уже значительно большее количество людей, но все-таки очень немного. В земледельческий период население могло проживать еще гуще, при благоприятных условиях густота населения может достигать 40 жителей на километр.

В промышленный период при искусственном удобрении земли и при обмене продуктами между селом и городом на той же площади может уместиться вчетверо больше людей, т. е. 160 жителей на километр. В торговый период, когда население начинает получать пищу из других стран, густоте населения почти нет предела17. Среди предпосылок возникновения городов мы можем обнаружить и более частные причины, которые служили конкретными поводами для их появления (именно этот тип причин чаще всего выделяется как фактор, обусловивший появление города). Частные причины можно подразделить на объективные и субъективные. Первые возникали в силу естественно сложившейся ситуации в ходе постепенного исторического развития общества; вторые представляют собой решения правителей, властей (нередко малообоснованные) о построении того или иного города.

Объективные причины можно подразделить на природногеографические, экономические, политические, социокультурные. Объективными природно-географическими поводами возникновения города могли стать место пересечения дорог; место, в котором обнаружены залежи полезных ископаемых; удобная бухта на берегу моря, судоходной реки. Нередко в этом случае город постепенно вырастал из маленькой деревеньки или небольшого поселка. Поводом могли быть и экономические факторы, например, создание на территории медеплавильного производства, развитие промыслов, наличие ярмарок, рынков и т. п. В качестве политических причин выступали сторожевые, охранные, военные поводы (селение, обнесенное стеной и призванное отражать атаки врагов, могло превратиться в город-крепость) или административные (туземное поселение, где размещалась администрация, могло со временем стать городом – административным центром). Социокультурным поводом возникновения города могли стать часто посещаемые монастыри или церкви, места паломничества, места фестивалей и т. п.

Поводом для возникновения города были не только объективно сложившаяся экономическая или политическая ситуация, удобное географическое положение, но и чисто волевые, субъективные решения властей. Примерами субъективных поводов являются решение Петра I о создании Санкт-Петербурга или возникновение по решению советского правительства в 60-е гг. ХХ в. городов в Сибири (вдоль Байкало-Амурской магистрали).

Роль субъективного фактора подчеркивает П. Милюков, отмечая, что занятие промышленностью носило в Древней Руси вполне домашний характер, т. е. сосредотачивалось в деревне. Всякая крестьянская семья сама ткала для себя холсты из собственного льна, сама делала домашнюю утварь, даже орудия, и лишь немногие товары покупала. В этом виде домашняя промышленность существовала как в Европе, так и в России. Но затем процессы стали развиваться по-разному. В Европе быстрый рост промышленной жизни, развитие технических приспособлений привели к расширению размеров этих производств, увеличению затрат на материалы и оборудование. В результате появляются «капиталисты» – люди, владеющие капиталом, скупщики продуктов домашнего производства. Постепенно они превращаются в оптовых заказчиков, а мелкие производители – в наемных рабочих. Оставалось только объединить наемных рабочих в одном помещении, заменить ручной труд на машинный. «У нас же мануфактура и фабрика не успели развиться органически из домашнего производства, под влиянием внутренних потребностей страны. Она создана была впервые правительством…»18.

Города возникли в силу целой серии иерархических причин, и они будут существовать до тех пор, пора эти причины будут актуальными или пока люди не найдут новых пространственных форм их реализации.

Сегодня прослеживаются некоторые тенденции, которые сдерживают полную экспансию городов на планете и которые, возможно, со временем приведут к их мутации или исчезновению. Во-первых, разрастание городов сдерживается наличием у человека потребности в пище, что означает необходимость сельскохозяйственных угодий, а также населения, которое занимается сельским хозяйством, и, следовательно, сельских поселений. Иными словами, часть жителей планеты будет и далее проживать не в городах. Во-вторых, поскольку город как искусственная среда отделен от природы (особенно в варианте крупного города) и полон труднорешаемых проблем, мы наблюдаем тенденцию дезурбанизации, в большей или меньшей степени присущую крупнейшим городам мира. При этом дезурбанизация проявляется и как отток достаточно зажиточных горожан в пригороды, и как «растекание» города в ходе агломерационных процессов, когда сельский и городской компонент среды начинают сближаться, границы между ними стираются. В-третьих, постепенной мутации города как социально-территориальной формы поселения способствует чрезвычайно бурный научно-технический прогресс: новые технические средства позволяют работать не выходя из дома, покупать через Интернет продукты в магазинах, расположенных далеко от места проживания, виртуально посещать концерты, совещания, заседания, просто общаться с любым человеком в любой точке пространства. Современные строительные технологии позволяют строить достаточно автономные жилища, уровень комфортабельности которых соответствует тем, что предоставляет крупный город. Все большее распространение, несмотря на критику, получают дистанционные формы получения образования. Идет активная разработка новейших средств передвижения. И можно предположить, с некоторой долей фантазии, что если все потребности удовлетворяются таким образом, то нужда в скученном, искусственном мире – городе – скоро отпадет или существенно ослабеет. Добавим к этому, что, по результатам наших социологических исследований, город как фактор влияния на реализацию потребностей человека занимает только четвертое место.

2.2. Городское управление в дореволюционный и советский периоды

Дореволюционный этап. Урбанизационные процессы в России начались относительно поздно и шли медленно: в IX–X вв. на территории страны было 25 городов; в XI в. – 64 города; в XII в. – 135 городов; в XIII в. – 47 (численность сократилось в период татаро-монгольского нашествия).

Первые шаги в управлении российскими городами были похожи на первоначальное управление городами в Европе. Эти города возникали как центры феодального, княжеского властвования. Со временем родовые отношения пришли в упадок, стала нарастать междоусобица, изменялась система социально-экономических отношений, что закономерно привело к модификации системы управления городскими поселениями.

Типичной исторической особенностью российских преобразований, в том числе и преобразований городского управления, являлось то, что все социально-экономические реформы производились «сверху вниз» – по инициативе верхов, властного вмешательства государства. Городское управление было жестко вплетено в вертикаль централизованной государственной структуры управления и зависело от нее.

Это приводило к тому, что реформы реализовывались быстро (велика сила государства), но всегда извращались и модифицировались, когда дело доходило до их воплощения на местах. Нередко реформы постепенно сами собой «угасали». Для большинства рядовых горожан они были неожиданными и непонятными.

Население не участвовало в управлении городом. Это было связано с тем, что в российском городе не сложились активные формы организации граждан типа городских цехов в Европе, систематически и целенаправленно отстаивающих свои интересы. В крупных городах существовали купеческие объединения, но не было ремесленнических, объединявших слой мелких производителей.

В развитии местного самоуправления России можно также выделить и другую отличительную историческую черту – перманентную борьбу двух течений, одно из которых отстаивало русскую самобытность как основу государственного управления, а другое ориентировалось на внедрение, копирование иностранного опыта. Петр I взял за основу передовой по тому времени опыт шведского городского управления, Екатерина II и Александр II – прусскую систему.

История развития городского управления – это яркий пример циклических изменений в балансе централизованной и децентрализованной формы управления, пример того, как государство то наступает, усиливая свои позиции, то отступает, давая больше свободы и полномочий местным органам городского управления. Исторически в России помимо общего государственного управления существовали: местное государственное управление (так называемые горные заводы), земское самоуправление, городское самоуправление, самоуправление окраин. Земское самоуправление охватывало уезд, включая сельское население и население городов.

В целом выделяют три этапа развития городского самоуправления:

• формирование предпосылок самоуправления – это исторический опыт управления Новгорода и Пскова, построенный на общинных началах (IX–X вв.);

• складывание элементов местного самоуправления – от реформ Ивана IV до реформ Екатерины II;

• непосредственное внедрение элементов местного самоуправления – от Екатерины II до Александра II и реформ временного правительства.

Ярким примером развития городского управления в форме общественного самоуправления является опыт российских городов Новгорода и Пскова. Хотя некоторые историки считают, что новгородское правление – это своего рода форма государственного управления, все же следует отметить, что Новгород обладал значительными правами: чеканил собственную монету, вел войну, издавал законы, имел особую систему управления – вече, включавшее в себя народное правительственное собрание и наместников, назначаемых князем. Вече – собрание части мужского населения города – обладало широкими полномочиями: были случаи, когда оно призывало князя, судило о его «винах», «указывало ему путь» из Новгорода; вече избирало посадника, тысяцкого и владыку; решало вопросы о войне и мире; издавало и отменяло законы; устанавливало размеры податей и повинностей; избирало представителей власти в новгородских владениях и судило их. Окруженный земляными валами, Новгород располагался на обоих берегах Волхова и делился на пять концов: Загородский, Неревский, Людин на Софийской стороне и Славенский и Плотницкий – на Торговой. Каждый конец Новгорода имел свое вече и делился на две сотни. Сотни делились на улицы. Соответственно, во главе их стояли кончанские, сотские и улицкие старосты. Во время войны каждая улица, сотня и конец составляли свою военную часть, входившую в ополчение. Новгороду подчинялись 30 пригородов и волости.

В 1478 г. вече как политический институт было уничтожено. Традиции веча восходят к многотысячелетним традициям народных собраний, идущих от родоплеменных советов. Это означает, что Россия имеет давний исторический опыт городского общественного самоуправления.

Во второй половине ХVI в. городское население начинает более четко отделяться от сельского. Появляются особые разряды городского населения и посадские люди. Именно в этот момент проводятся реформы царя Ивана IV.

К началу реформ власть в городах принадлежала наместникам, назначаемым верховной государственной властью. Наместники в буквальном смысле кормились (система кормления) со своей территории, при этом они несли ответственность не перед государством, а только перед обществом. Эта система создавала неопределенность в положении отдельных социальных групп. Так, у военных получалось двойное подчинение (государю и наместнику). Кроме того, многие наместники фактически разорили свои территории, народ разбегался, волости пустели. В этой ситуации Иван IV издал «Приговор царский о кормлениях и о службах» (1555–1556).

Согласно Приговору, система кормления упразднялась. Города как элемент земства получали известную самостоятельность на основе откупной системы – они были обязаны платить в казну особый посошный выкуп, тем самым «выкупая» некоторую свободу действий на своей территории. Посошный выкуп потребовал создания системы строжайшей приписки населения к городам, так как именно количество приписанных людей лежало в основе расчета величины налога.

Городская система управления отличалась тем, что городские власти (излюбленные головы) избирались всем городским земским сословием на один год (не участвовали в выборах только военные – они подчинялись государю). Их главная функция заключалась в сборе и отправке налогов в Москву, хотя и все остальные городские дела были в их ведении.

В целом реформы Ивана IV были шагом в прогрессивном направлении, но они сменились периодом Смуты, жестоких репрессий, опричниной. Бояре, почувствовавшие вкус самостоятельности, были жестоко наказаны. Произошел поворот к приказно-воеводскому управлению (государственно-военному террору).

Рассматривая городское управление в прошлом, следует учитывать то, каким был город того времени. Вот описание города XVII столетия: «…городъ разделялся обыкновенно на три части: собственный городъ или крепость, посадъ и слободы. В собственном городе… находились: городская площадь, соборная и другiя церкви, таможенный и кабацкий дворъ, казенный погребъ… для храненiя зеленой (пороховой) и пушечной казны, земская изба, съезжая изба, губной дворъ, воеводскiй дворъ, тюрьма… святительскiй дворъ. Постройки городскiя – деревянныя, крытыя почти сплошь соломой. По внешнему виду, этот городъ – та же деревня, только полюднее»19. То же самое можно сказать о городе-деревне XIX в.: «Та же площадь, соборъ, да полицейское управленiе съ думой и казначействомъ, заменившiя воеводскую, земскую и съезжую избы, те же деревянныя, крытыя соломой постройки; те же огороды, те же плетни, та же ширь улиц, ничемъ не мощенных, заросшихъ травой»20. По статистическим данным о состоянии городов Российской империи, составленным в 1825 г., оказалось, что из 42 губернских городов только в двух – Одессе и Вильне городских построек больше, чем деревянных, и то потому, что в Одессе дерево дороже камня. В Петербурге деревянных построек в два раза больше, чем каменных, а в Москве – в 2,5 раза, в Самаре же на одну каменную постройку приходилось 784 деревянных. Так выглядел город и к началу ХIХ в.

Во время Петра I (конец XVII – начало ХVIII в.) в России складывается абсолютная монархия. Ни одна структура – от частного дома до казармы – не осталась без государева ока. В то же время можно выделить некоторые новые элементы в городском управлении, появившиеся в эпоху Петра.

Первым шагом было создание особого сословного управления – самоуправления горожан. «Самоуправление – право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти»21. В условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью. В отличие от европейской практики, где города самостоятельно вели хозяйство и рассматривались как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано, исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.

Проводя реформу, Петр I преследовал две цели: 1) сбор налогов; 2) управление торгово-промышленным населением. Петру были нужны не самоуправляющиеся, автономные городские общины, а такие выборные учреждения, которые помогали решать его амбициозные задачи, подкрепляя их экономически. Так, реформа Петра I 1699 г. не была распространена на территории Урала и Сибири: по мнению московских чиновников, «людишки» в тех местах были «худые, скудные».

30 января 1699 г. Петр I учреждает Бурмистерскую палату, тем самым предоставив населению право ежегодного выбора из своей среды бурмистров, которые должны были заниматься не только казенными сборами, но и выполнять городские повинности. 7 ноября 1699 г. Бурмистерская палата была переименована в ратушу. Как высший центральный орган по управлению торговопромышленным классом, ратуша имела право подавать доклады прямо государю, в результате ратуша становится чем-то вроде министерства городов и городских сборов. Ратуша просуществовала примерно до 1720 г., до учреждения Главного магистрата.

По имеющимся историческим данным, реформировать городское управление и учредить магистраты посоветовал Петру I некий швед Г. Фик, и Петр в 1718 г. издает указ: «Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам». Реализация указа началась примерно через полтора года.

Новая магистратская реформа, объединяя городские общества, изменила характер городового управления. Теперь члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно, что диктовалось необходимостью создать условия для устойчивости городского управления. Члены городовых магистратов (президенты, бургомистры и ратманы) выбирались из гостей, гостиной сотни и детей и из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей»22. Люди, выбранные в магистраты, утверждались в Главном магистрате и действовали по его же инструкциям. Круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах (от 2–3 тыс. дворов) магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов. Магистраты должны были содержать полицию, они ведали городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремесел и мануфактур, в их компетенцию также входило начальное образование, свалки, приюты, сиротские дома. Кроме того, магистраты занимались расквартированием в городах полков, сбором провианта и фуража. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат.

Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег (по 40 коп.), других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост, выдавая в гильдии записные книги и закрепляя их подписями членов магистратов, донося в Главный магистрат о сборе и расходовании денег. Кроме этого магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города, следить, чтобы в городах не проживали пришлые люди без отпускных или покормежных писем, стараться, чтобы дети всех горожан обучались грамоте (для чего при церквях и в других местах создавались школы), заботиться о пропитании престарелых горожан путем устройства богаделен, выдавать паспорта или отпускные письма горожанам, уезжавшим в другие места, учреждать опеку над малолетними детьми и их имуществом и т. д.

Следует отметить, что все эти обязанности и выполняющие их структуры содержались за счет населения, а не государства, поэтому неудивительно, что функции магистратов очень долго оставались на бумаге, реализация идеи магистратов так и не была полностью осуществлена. Фактически во многих городах магистраты просто отсутствовали. Хотя магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и губернаторов, должностные лица не должны были вмешиваться в магистратские дела, но на самом деле высшие органы – Сенат, Камер-, Коммерц- и Мануфактур-коллегии по-прежнему постоянно вмешивались в магистратские дела, тем самым существенно сужая полномочия магистратов. К тому же вести городское самоуправление оказалось сложнее, нежели это можно было представить на основании законодательных актов. В результате Главному магистрату так и не удалось уничтожить пестроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей, в частности купечества, вмешательство других учреждений в городское управление также не было устранено. При Петре I городское население получило название граждане, а позднее – мещане (как в Польше). Они были разделены на гильдии (банкиры, купцы, врачи, аптекари, художники, портные, сапожники и пр.) и на цехи мелких торговцев и ремесленников. Это новшество было попыткой переноса на российскую почву зарубежного опыта, но реальной власти такие структуры не имели и скоро превратились в формальные бюрократические организации.

Впервые была введена классификация городов. Были выделены большие главнейшие города (Санкт-Петербург, Москва, Новгород, Казань, Рига и др.), в которых имелось от 2 до 3 тыс. дворов и выше; города от 1 тыс. до 1,5 тыс. дворов; города от 500 до 1 тыс. дворов; небольшие города – от 250 дворов и выше; все малые города и слободы, «где какие обретаются»23.

В царствование Елизаветы Петровны структура городского управления сохраняет вид как при Петре I, происходит бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация. В целом можно сказать, что городская система Петра I просуществовала вплоть до царствования Екатерины II. Введенные Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления.

Именно с правлением Екатерины II связывается непосредственное возникновение местного самоуправления. Екатерина II издала много указов о создании новых городов и украшении старых, она мечтала создать города с фонтанами, ботаническими садами, храмами, университетами и др. «Императрица так энергично действовала в этом направлении, что по прошествии двадцати лет своего царствования с гордостью заявляла о создании ею в течение этого короткого времени двести шестнадцати повсюду воздвигнутых городов»24.

Царица Екатерина II предпринимает активные шаги к ослаблению центральной власти и усилению власти на местах. Первый акт в этом направлении был издан ею в 1775 г. – указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи».

С самого начала царствования Екатерина II была занята вопросом создания единого положения для городов, и наконец 21 апреля 1785 г. она издает это положение в виде «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи», позже получившей название «Жалованная грамота городам». Эта грамота стала первым в истории управления законодательным актом, в котором сделана попытка подробно регламентировать организацию и деятельность вводимых вновь органов городского самоуправления.

Город впервые становится самостоятельной административной единицей. Вводится должность городничего или коменданта, назначаются выборы городских управляющих, воссоздаются городские магистраты или ратуши (в малых городах), создаются новые органы и должности.

Теперь в городах, где не было комендантов, предусматривалось существование городничих. Городничий должен был следить за порядком в городе, исполнением законов. Городничий не был судьей, но он мог доносить в суд о нарушителях закона. Городничему во многих делах помогал городской магистрат (с 1775 г. городовые магистраты выполняют только судебные функции). Вместе с магистратом городничий боролся с эпидемиями, с беглыми людьми, наблюдал за состоянием мостов и улиц и т. д. Городничему подчинялись штатные воинские команды в городе, о всех делах он должен был доносить главнокомандующему или же генерал-губернатору. Но, несмотря на широкие полномочия городничих, через десять лет обнаруживается, что их деятельность по управлению городами оказалась малоэффективной.

Вводится понятие «общество градское» – городское сообщество, в которое теперь входят все, кто проживает в городе. Это – городские обыватели. Обыватели были разделены на 6 разрядов: настоящие обыватели, имеющие или дом, или землю, или иное строение или место; купцы гильдий; цеховые ремесленники (мастера, подмастерья и ученики); иногородние и иностранные граждане; именитые граждане (чиновники, ученые, художники, капиталисты, банкиры и пр.); посадские люди, которые кормятся в городе промыслом.

Это был сословный принцип городского управления, который сохранился надолго. В основе этого деления на разряды лежало либо происхождение, либо размер капитала. Представители всех разрядов городского населения обладали правом участвовать в общегородском самоуправлении, но на самом деле было не так.

По новому законодательству предусматривалось создание следующих органов: собрания «общества градского», общей городской думы и шестигласной думы. Формально собрание «общества градского» являлось органом, в который входили все жители данного города, без различия их категорий и имущественного ценза. Но правом занимать выборные должности пользовались только лица, достигшие 25 лет и обладавшие капиталом (процент с капитала должен быть не менее 50 руб.). Допускалось участие в этих собраниях с правом решающего голоса, при отсутствии в городе крупных капиталов, и менее состоятельных граждан. Практически это означало, что собрание «общества градского» было органом наиболее богатого купечества, поскольку к выборам допускались лишь купцы первой и второй гильдий. Реально собрания городского сообщества не стали всесословными: военные и крестьяне, проживающие в городах, были лишены избирательных прав.

Дворянство, духовенство и разночинцы не участвовали в них, считая это ниже своего достоинства. Вся деятельность городских дум (как и магистратов) фактически проходила за закрытыми для горожан дверями.

Собрание собиралось один раз в три года только по разрешению центральной власти. В функции собрания входила формулировка претензий и запросов к вышестоящим органам. Собрание выбирало городского голову и старосту, судей и городскую думу. Члены городской думы назывались «гласными» и избирались раздельно по разрядам обывателей. Дума собиралась не систематически, а периодически по мере необходимости. Но гласные выбирали из своего состава шесть членов, которые собирались еженедельно. Согласно Жалованной грамоте, город приобретал собственность (земли, поля и рощи, кустарники, пустые места, луга и реки, мельницы и пр.). При этом городские выгоны застраивать запрещалось (пространство, равное двум верстам в окружности).

Важнейшим результатом этой реформы стало изменение положения дворянства, проживавшего в городах. Оно получило возможность организовать дворянское собрание.

Грамота предполагала, что каждый город должен иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы. Генеральный план строительства города утверждался императрицей. Обывателям дозволялось иметь свою казну от совместных вкладов, процент от питейных заведений и таможни.

Функции сохранившихся магистратов и новых органов власти были дифференцированы не слишком четко. Думы должны были заниматься общественными финансами, общегородским хозяйством, текущими делами. Магистраты управляли сословным судом, осуществляли казенные сборы и налоги, ведали делами городского сословия (купцов, мещан, ремесленников, священнослужителей). В 1805 г. эти сословия составляли 58 % всего городского населения, в 1860 г. – 40,8 %. Дума занималась всем населением города, магистрат – только городскими сословиями.

Что касается бюджета города, то губернатор очень жестко контролировал доходы и расходы по отчетам дум. Бюджет города в доходной части строился на основе процентных отчислений от казенной питейной продажи, купцово-гильдейских сборов, штрафов, печных и других мелких налогов, но основные средства расходовались не на нужды города (содержание школ, больниц и других заведений; строительство домов и т. д.), а на содержание администрации, полиции, тюрем, казарм, поэтому бюджет был всегда дефицитным, а это, естественно, ограничивало возможности самоуправления и хозяйствования.

В 1786 г. новые учреждения были созданы в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов «градского общества» и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожилось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых «городовых старост».

Но несмотря на это именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права, потому что последующие правители при составлении городского положения будут использовать Жалованную грамоту как основу.

После Екатерины II на престол взошел Павел I, который свернул права городского самоуправления: он упразднил Жалованную грамоту (1798).

Александр I вновь полностью восстановил Жалованную грамоту городам. Александр II поддерживал политику своего предшественника, считая, что народу нужно дать определенную степень свободы – «освободить сверху, пока не освободились снизу».

В 1867 г. Министерством внутренних дел было обнаружено, что в крупных городах не функционируют думы и вообще нет ни одного выборного учреждения, а руководит всем полиция. Что же касается общей думы, то про нее все забыли. Люди, призванные к городскому управлению, часто были безграмотными, ленивыми, «немогшiе дать сколько-нибудь толковаго ответа на самые простые вопросы, касавшiеся городского управленiя, ведать которое было ихъ назначенiемъ»25. По донесению чиновников, ревизовавших городские учреждения, оказалось, что большая часть населения уклоняется от участия в избирательных собраниях, думах, а также обнаружилось, что права на участие граждан в выборах определить было невозможно, так как депутатское собрание не вело обывательскую книгу и не имело к этому способностей. Поэтому неудивительно, что любой человек мог быть избран на какую-либо должность.

16 июня 1870 г. было утверждено новое Городовое положение, которое привело к созданию всесословного городского общества. Реформа вновь говорила о местном самоуправлении. Хотя сам термин не был еще введен, отмечалось, что городское управление в указанных ему пределах действует самостоятельно.

В то же время реформа имела и существенные ограничения в реализации городского управления на практике:

– имущественный ценз (нужно было обладать недвижимостью). В результате от управления были отстранены такие социальные группы, как рабочие, интеллигенция, инженеры;

– уплата налогов – из числа избирателей были исключены все, кто не платил налоги (нередко это лишало избирательных прав 95 % горожан);

– непосредственно избирать гласных могли только российские подданные;

– возрастной ценз – люди не моложе 25 лет;

– ценз оседлости (2 года проживания в данном городе).

В результате избиратели по-прежнему составляли небольшой процент от числа горожан.

Городская дума стала верховным органом управления. Она избирала гласных и платила им, дума же избирала управу, исполняющую ее решения. Председатель думы одновременно был и городской головой, который утверждался царем и губернатором. Дума ведала всеми городскими делами, в том числе – формировала бюджет. Но были и ограничения – предел собирания налогов. При расходовании бюджета также действовали предписания: необходимо было в первую очередь решать проблемы транспорта, заниматься дорогами, мостами, пожарной охраной, полицией. А вот потребности образования и здравоохранения удовлетворялись в последнюю очередь, по остаточному принципу. Львиная доля средств уходила на содержание самого городского управления. Так, в Екатеринбурге в 1872 г. 33 % бюджета уходило на содержание управления, на полицию – 16 %, а на благоустройство города – 6 %.

Реализация этой реформы также шла чрезвычайно тяжело. После гибели Александра II (1881) было утверждено новое Городовое положение (1892), изменившее ряд положений, касающихся избирательной системы.

Завершая дореволюционный анализ городского управления, следует отметить, что исторические формы российского городского управления, наряду с общими для всех городов чертами, имели и свою специфику применительно к истории отдельных городов. Так, системы управления таких уральских городов, как Чердынь, Соликамск, во многом повторяли в своем развитии традиции собственно городского управления. В других городах (Шадринск, Камышлов), образованных из слобод, долгое время сохранялся тип сельского самоуправления. В г. Екатеринбурге лидером в городском самоуправлении было купечество, в других уральских городах большую роль играли и мещане.

Екатеринбург имел особый статус горного города. Существовавшая в ХVIII–ХIХ вв. параллельно с общероссийской губернской управленческой системой особая система горного управления не только регламентировала развитие и размещение горнозаводской администрации, но и осуществляла административно-хозяйственные, финансовые и судебные функции. С 1807 по 1851 г. город подчинялся двум властям: горному начальству и гражданской администрации. Горный начальник имел право утверждать избранных людей на общественные должности, контролировать наиболее важные статьи городского бюджета и в целом городскую жизнь. Уральское горное управление с небольшими перерывами размещалось в Екатеринбурге вплоть до 1919 г.

Советский опыт городского управления. Городское самоуправление в России к началу 1917 г. переживало кризис, так как все меньше соответствовало потребностям и ожиданиям городского общества, свой отпечаток наложили обстоятельства мировой войны, ситуация общенационального кризиса, являвшегося отражением противоречивости ускоренных модернизационных процессов в России. Монархический режим не смог предпринять действенных мер в этом направлении, задача преобразования основ муниципального управления досталась Временному правительству.

3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой отмечалась приоритетность преобразования местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было создано Особое совещание, подготовившее 44 крупномасштабных законопроекта. Особенностью преобразований в сфере городского самоуправления в условиях «февральского» режима была их тщательная юридическая подготовка, использование накопленных в предреволюционные годы знаний, ясное понимание того, в какую сторону, в соответствии с какими принципами необходимо проводить муниципальные реформы, четкий правовой базис, введение в законные «юридические» рамки основ организации и деятельности муниципалитетов. Преемственной с дореволюционной была думская модель организации городского самоуправления, основанная на разделении законодательной и исполнительной властей, наличии законодательно определенного круга полномочий, в рамках которых муниципалитет обладал самостоятельностью в принятии решений, безотзывности избранных гласных. Сохранялась традиционная структура органов муниципального управления, городское хозяйство находилось в руках тех же муниципальных служащих и рабочих, что и до революции, никаких массовых увольнений не производилось.

Однако усиление власти большевиков привело к тому, что эти законопроекты не были воплощены в жизнь.

В первые месяцы после прихода большевиков к власти практический опыт на местах показал, что встроить систему органов городского самоуправления в думской форме в советскую систему большевистских органов власти без серьезной трансформации первых было нельзя. У сторонников установления советской власти по отношению к органам городского самоуправления также сформировалось два подхода. Первый – политический – был основан на мнении, что раз большинство в той или иной городской думе враждебно новой власти, то такие органы городского самоуправления необходимо без сожаления распускать во имя сохранения власти рабоче-крестьянского правительства, а затем формировать лояльные составы муниципалитетов при сохранении видимости демократических процедур. Так действовали сторонники Военнореволюционного комитета (ВРК) в Москве, Котельниче. Сторонники второго подхода, признавая собственную слабость, отсутствие прочной поддержки в народных массах и важность сохранения составов городских дум как демократически избранных органов всего населения, к тому же управлявших сложным и разносторонним городским хозяйством, были ориентированы на достижение соглашения и сотрудничества с муниципалитетами. Этот взгляд до определенного момента разделяло, например, большевистское руководство Вятского городского совета рабочих и солдатских депутатов, Тульский ВРК.

Многое во взаимоотношениях советов и городских дум зависело от текущей политической обстановки на местах, степени радикализма местных социалистических лидеров, наличия у них твердой вооруженной опоры. Борьба велась в основном в политической сфере. Ликвидировалась не сама система городского самоуправления в думской форме, а распорядительные органы самоуправления отдельных городов, противодействующие новой власти. Вместо распущенных составов должны были быть избраны новые, способные бесконфликтно взаимодействовать с органами новой политической системы – советами.

В числе первых мер, принятых большевиками после прихода к власти, были и меры, касавшиеся сферы городского самоуправления. 28 октября были расширены права муниципалитетов в продовольственном деле, 30 октября городам были переданы полномочия секвестра пустующих жилых помещений, вселения туда нуждающихся, живущих в перенаселенных помещениях, дано право издавать обязательные постановления об учреждении и круге полномочий домовых комитетов. Декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) от 21 ноября 1917 г. было установлено право отзыва гласных, в том числе и городских дум. Для стабилизации финансового положения муниципалитетов 18 декабря 1918 г. Совет народных комиссаров (СНК) предоставил городам возможность получения займов из фонда в 200 млн руб. при получении санкции на это со стороны местных советов.

Однако сохранить демократизм и при этом обеспечить избрание лояльного по отношению к новой власти состава гласных в условиях жесткой борьбы новая власть не смогла. Во многих городах в рядах городских работников произошел раскол, городские служащие в своем большинстве были на стороне думы. После захвата местной власти большевиками они организовывали стачечные комитеты. Так, политическая деятельность Тульской городской думы находилась в остром противоречии с политикой большевиков. В Москве это вылилось в вооруженную борьбу, в Вятке, Серпухове, Котельниче происходило в виде пассивного сопротивления и нежелания признавать новую власть.

Большевики оказались перед выбором между прагматической целью – удержаться у власти и принципиальным подходом – сохранением демократизма как одной из значимых ценностей социалистической идеологии. Там, где состав муниципалитетов, как в Вятке, Туле, остался прежним, взаимоотношения между муниципалитетами и советами не складывались. Лишенные значительной части своих полномочий и состоявшие из представителей политических партий, жестко оппонировавших пришедшим к власти радикальным социалистам, органы городского самоуправления находились в состоянии полураспада и хронического кризиса.

В результате победили прагматические расчеты, в противном случае радикальные социалисты утрачивали власть. После роспуска Учредительного собрания и окончательной победы принципа классовости при построении органов власти судьба демократических органов городского самоуправления была предрешена.

С середины января 1918 г. отдел местного управления Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) во главе с комиссаром М. И. Лацисом начинает проводить новую политику. Согласно новой директиве, при существовании советов земским и городским самоуправлениям не должно быть места. Ликвидация самоуправлений должна производиться постепенно, по мере того как совет овладеет той работой, которая до сих пор лежала на органах самоуправления. При этом весь технический аппарат и касса переходила в руки советов. Функции муниципалитетов и органов государственного управления на местах большевики предлагали объединить, но не на основе демократических органов самоуправления в думской форме, при сохранении автономных органов управления муниципальным хозяйством, а в рамках классовых органов самоуправления – советов. Муниципальное хозяйство полностью поглощалось советом, лишалось былой обособленности. В 1918 г. городское самоуправление перешло в руки городских советов.

Особенностью организационной трансформации самоуправления стало то, что из демократического, основанного на всеобщем избирательном праве и разделении властей, оно было преобразовано в сословно-классовое учреждение, выбирать своих представителей в которое могла только часть горожан – трудящиеся классы. Если прежние муниципалитеты не имели вертикальной иерархии и были слабо связаны друг с другом и с центром, то советы к середине 1918 г. были построены по принципу «демократического централизма». Основным итогом стачек стало то, что часть муниципальных служащих и рабочих, протестовавших против «большевистских насилий», оказалась уволена, вместо них на службу поступили зачастую неопытные и не всегда соответствовавшие занимаемому ими месту сотрудники, в итоге была нарушена работа городских учреждений.

В декабре 1925 г. вышло Положение о городских советах, где советы объявлялись высшими органами власти на территориях.

Таким образом, если применительно к дореволюционным временам можно было говорить о городском самоуправлении как об относительно автономной форме административно-хозяйственного управления, то в советский период (1917 – конец 1980-х) действовала единая государственная вертикаль власти – многоуровневая система советов, в которую входили и представительная и исполнительная власти города. Система местного самоуправления была заменена системой государственно-партийного управления. Была создана система советов (районные в городе, городские, областные), которые до конца 1980-х гг. всецело подчинялись решениям вышестоящих органов – коммунистической партии и правительству – и несли перед ними ответственность за свои действия.

В годы советской власти города были составными элементами более крупных территориальных единиц – экономических регионов. Территория РФ длительное время подразделялась на 11 крупных экономических регионов (Урал, Поволжье, Сибирь, Дальний Восток, Центр, Северный Кавказ и др.). Они также носили название экономико-географических регионов. Регионы сложились в результате объективных процессов социальной дифференциации территорий и отражали опыт советского планирования – районирования. И сегодня отдельные города по-прежнему носят название «регион». Например, в качестве регионов выделяются города Москва и Санкт-Петербург.

Управление городом входило в общую схему партийнохозяйственного управления страной. Важнейшей стратегической целью развития регионов и городов в годы советской власти было выравнивание социально-экономического развития. Политика выравнивания была обусловлена реализацией идеологии планового сбалансированного хозяйства. Основными направлениями реализации политики выравнивания были следующие.

Во-первых, урбанизация как важнейшее направление развития страны. В планах партии и правительства отмечалось, что «при социализме государственное планирование народного хозяйства создает все условия для планомерного, научно обоснованного развития городов, наиболее удобных для труда, быта и отдыха всего населения»26. За 50 лет существования Советского государства было создано заново и образовано около 900 городов. Индустриализация страны вызвала необходимость строительства новых городов (Запорожье, Комсомольск-на-Амуре, Магнитогорск и многие др.). Десятки новых городов были построены в послевоенные годы (Ангарск, Братск, Дивногорск, Норильск, Волжский, Дубна, новосибирский Академгородок, Зеленоград, Мончегорск, Навои, Рустави, Сумгаит, Темиртау, Шевченко и др.).

Развитие городов вызвало подъем теоретической градостроительной мысли. Н. А. Ладовский в конце 1920-х гг. разработал принципиально новую схему «развивающегося» города, представляющую собой параболу с растущим по ее оси общественным центром, который последовательно огибают жилая, промышленная и зеленая зоны. Н. А. Милютин выдвинул предложение (1930) о параллельном развитии промышленных и жилых городских зон (так называемая поточно-функциональная схема), которое было использовано, в частности, при строительстве района Харьковского тракторного завода. В 1950–1960-х гг. большого размаха достигла реконструкция старых городов.

Во-вторых, равномерное развитие производительных сил (распределение инвестиций и сроков проектного освоения различного рода производств) в городах.

В-третьих, действовало положение о необходимости соответствия и сопряжения экономического районирования и административно-территориального деления. Для советского пространства было характерным доминирование вертикальных властных отношений над соседскими, а ранг города определял его функции и состояние.

В-четвертых, при планировании городских процессов плановые органы исходили из приоритета государственных интересов. В соответствии с этим устанавливались инвестиционные приоритеты и сроки проектного освоения отдельных территорий.

В-пятых, существовала ориентация на целостность воспроизводственного процесса, прежде всего материально-вещных и трудовых элементов производства, что ориентировало на формирование города как целостной системы.

В-шестых, регулирование миграционных потоков. Распределение населения по территории страны в целом и в городах в частности осуществлялось планово. Так, в советский период были осуществлены масштабные миграционные программы по освоению северных и восточных земель.

В целом в СССР проводилось планомерное регулирование роста крупных городов, которое осуществлялось главным образом путем ограничения или запрещения строительства на их территориях новых градообразующих объектов, а также путем размещения этих объектов в малых и средних городах, входящих в состав данного экономического района.

Механизмом городского управления выступали планы: разрабатывались генеральные планы развития и территориальные схемы размещения производительных сил. Долговременные прогнозы развития городов разрабатывались в СССР по общей программе многими научно-исследовательскими учреждениями и институтами Комитета по гражданскому строительству и архитектуре при Госстрое СССР, Госплана СССР, Министерства здравоохранения СССР, АН СССР. Разработка этих планов была прекращена с 1990 г.

Внимание к городам возрастало или падало в соответствии с планами и сроками развития регионов. Так, если в 1920–1930-е гг. страна занималась подъемом отсталых окраин, то в 1930-е и начале 1940-х гг. акцент был смещен на создание второй металлургической базы и заводов-дублеров на Урале и в Сибири, а в 1950–1970-е гг. – на ускоренное развитие восточных районов, что повлекло за собой строительство новых городов на этих территориях.

В 1993 г., в соответствии с Указом Президента «О реформе местного самоуправления», районные и городские советы как органы власти были упразднены. В условиях перехода страны к рыночной экономике выявилась целая серия недостатков, порожденных планово-централизованной системой управления городом. Так, стала очевидной неэффективность пространственной организации страны. Например, зачастую инженерные и социальные инфраструктуры разворачивались там, где через какое-то время они оказывались ненужными (в частности, 11–12 % установленной мощности электрогенерирующих объектов в России не эксплуатируется уже длительное время), а там, где в этих инфраструктурах существует большая потребность, их явно недостаточно (энергодефицит и перегруженность сетей уже ощущаются в Москве и Санкт-Петербурге). По экспертным оценкам, ежегодные потери Российской Федерации от неэффективной пространственной организации оцениваются в 2,25– 3,0 % ВВП.

Унаследованная от СССР система расселения и территориальная хозяйственная организация Российской Федерации предопределили закрепление в первую очередь сырьевой специализации страны. Эти регионы и располагающиеся в них крупные города «стягивают» на себя проектные мощности, поглощают свободные капиталы, квалифицированную и мобильную рабочую силу. В частности, большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия нацелены на обеспечение транзитной экономики. Специфической является направленность проектируемых крупных транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза сырья на экспорт.

В качестве недостатков планово-централизованной советской модели управления городами можно также назвать дефицит современных городских инфраструктур, информационных каналов, а также экологически неблагоприятные условия жизни в населенных пунктах, ограниченную транспортную доступность основных мировых центров. Господствующая индустриальная урбанизация привела к так называемому «современному типу воспроизводства населения» или «демографическому переходу» (снижение рождаемости и смертности и постепенный переход к простому воспроизводству).

В целом оценивая сегодня ситуацию в контексте глобализационных процессов, происходящих в мире, можно констатировать факт отсутствия в нашей стране больших зон высокоорганизованной урбанистической среды, что становится препятствием для концентрации на территории Российской Федерации ресурсов будущего: высококвалифицированной мобильной рабочей силы, инновационных технологий, источников информации, культурных ценностей и т. д.

1. В чем заключается противоречивость города как социального феномена?

2. Почему город считается антиподом природы?

3. В чем заключаются различия в возникновении разных городов?

4. Какова специфика возникновения городов на Урале?

5. Какие две формы городского управления конкурировали в истории России?

6. В чем проявляется циклический характер городского управления в России?

7. Какова специфика городского управления периода советской власти?

Алексеев В. В. Исторический опыт управления российским городом: структура и механизмы / В. В. Алексеев // Стратегия развития Екатеринбурга: цели, задачи, направления, механизмы реализации. Екатеринбург, 2000.

Алексеева-Бескина Т. И. Социогеном искусственной среды обитания / Т. И. Алексеева-Бескина. М.: Канон-плюс, 2012. 456 с.

Анимица Е. Г. Основы местного самоуправления: учеб. пособие / Е. Г. Анимица, Я. П. Силин, А. Т. Тертышный. 2-е изд. Екатеринбург: Изд-во Урал. экон. ун-та, 2006. 347 с.

Анимица Е. Г. Градоведение / Е. Г. Анимица, Н. Ю. Власова. Екатеринбург: Изд-во Урал. экон. ун-та, 2010. 433 с.

Баразгова Е. С. Социально-территориальная общность: изменчивость и постоянство в развитии (на примере Свердловской области) / Е. С. Баразгова, М. Н. Вандышев, Л. С. Лихачева. Екатеринбург: УрИ РАНХиГС, 2012. 152 с.

Виноградов В. Ю. Становление и развитие городского самоуправления в России в 1870–1914 гг. / В. Ю. Виноградов. М.: Экон-Информ, 2005.

Воеводин Л. Е. Урал и его горнозаводская промышленность в пределах Пермской губернии: моногр. / Л. Е. Воеводин. Пермь: Электротип. «Труд», 1910. 189 с.

Галич З. Н. Восточный город – традиционный, колониальный, современный – как субъект цивилизационного процесса / З. Н. Галич. М.: Ин-т востоковедения РАН, 2011. 244 с.

Дитятин И. И. Статьи по истории русского права / И. И. Дитятин. СПб.: Издание О. Н. Поповой, 1895. 634 с.

Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II 1785 г. / А. А. Кизеветтер [Электронный ресурс]. URL: http://www.democracy.ru/library/ publications/voter/special/el_history/page9.html (дата обращения: 07.10.2013).

Куприянов А. И. Русский город в первой половине ХIХ века: общественный быт и культура горожан Западной Сибири / А. И. Куприянов. М.: АИРО-XX, 1995. 163.

Соловьев С. М. Чтения и рассказы по истории России / С. М. Соловьев; изд. подгот. С. С. Дмитриев. М.: Правда, 1989. 768 с.

3.1. Городское управление в системе административно-территориального деления поселений

Городское управление осуществляется в границах определенных административно-территориальных единиц. Административно-территориальные единицы (АТЕ) представляют собой пространственно-географические части территории страны в фиксированных границах, включающие, как правило, один или несколько населенных пунктов, имеющих свое наименование, постоянный центр. Они созданы для решения государственных и местных задач.

В исторической ретроспективе наиболее распространенными видами АТЕ в России были губернии, области, уезды, волости, районы, а в системе населенных пунктов – села, станицы, деревни, поселки, города.

Опыт административно-территориального деления есть и в других странах мира. Так, В США выделяются не административные, но статистические территории: центральный город – город в его административных границах; урбанизированный ареал («внутреннее кольцо» или «городская кромка») – непосредственно примыкающая к центральному городу зона практически сплошной застройкой городского характера с достаточно высокой плотностью населения; стандартный метрополитенский ареал (внешнее кольцо) – внешняя пригородная зона с более редким населением и не сплошной застройкой, где перемежаются городские и сельские ландшафты. Население этой зоны интегрировано в производственном, бытовом и культурном отношении с «центральным городом» и «внутренним кольцом».

В современном государственно-территориальном устройстве России выделяется два уровня АТЕ:

– первый – деление на федеральные округа и субъекты Федерации;

– второй – деление субъектов РФ на местные административно-территориальные единицы.

Федеральные округа возникли в 2000 г. и в настоящее время насчитывается 8 округов. В соответствии с Конституцией 1993 г., в состав РФ входят субъекты Федерации. В настоящий момент их 83: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), а также 1 автономная республика и 4 автономных округа.

Эти субъекты, согласно Федеральному закону от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», делятся в правовом отношении на два уровня:

– первый – муниципалитеты поселенческого уровня, в которые входят городские и сельские поселения;

– второй – территориальный, включающий в себя муниципальные районы и городские округа, а также внутригородскую территорию городов федерального значения.

Кроме того, существует понятие «межселенная территория», т. е. территория, находящаяся вне границ поселений.

В географическом (физическом) смысле поселение – это первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село). В новой редакции федерального закона этот термин используется для обозначения статуса одного из уровней территориальных образований. Поселение – это такое городское или сельское муниципальное образование, в составе которого могут находиться город или поселок, один или несколько сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов), объединенных общей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью, как правило, более 1 тыс. человек или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с суммарной численностью более 1 тыс. человек. Сельский населенный пункт с численностью менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав сельского поселения. Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности для населения (возможность преодолеть расстояние до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня).

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, на которой также могут располагаться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Второй уровень местного самоуправления – территориальный – образуют городские округа и муниципальные районы.

Муниципальные районы образуются на территориях с большими площадями, где размещаются преимущественно сельские населенные пункты, расположенные на значительном расстоянии друг от друга и не имеющие выраженных межселенных связей. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности для населения (возможность преодолеть расстояние до административного центра района и обратно в течение рабочего дня).

В зарубежной практике слово «муниципалитет» означает «самоуправляющийся город», «самоуправляющаяся община». Однако в российской реальности термин «муниципальный район» может означать как отдельный город, так и город с окружающими его сельскими поселениями. Муниципальный район – это городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Наряду с муниципальным районом существует и другое территориальное деление – городской округ. Городской округ – это не входящее в состав муниципального района городское поселение, органы местного самоуправления которого полномочны решать вопросы местного значения, касающиеся поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления.

В состав городского округа входит один город, но могут входить и прилегающие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, а также пригородные территории. Так, в соответствии с областным законодательством, муниципальное образование «Город Екатеринбург» является городским округом, в границах которого располагаются 27 поселков и два села. В его состав входят следующие населенные пункты: город Екатеринбург, поселки Шабровский, Березит, Глубокое, Гора Хрустальная, Зеленый Бор, Исток, Козловский, Лиственный, Мичуринский, Московский, Мостовка, Палкинский Торфяник, Перегон, Приисковый, а также поселки Садовый, Светлая Речка, Северка, Семь Ключей, Совхозный, Сысерть, Хутор, Чусовское Озеро, Широкая Речка, Шувакиш, Ягодный, село Верхнее Макарово, село Горный Щит. Входящие в состав городского округа поселения не являются самостоятельными муниципальными образованиями.

На территории Свердловской области в соответствии с областными законами образовано 67 городских округов и 5 муниципальных районов, в которые вошло 21 поселение. Городские округа оказались наиболее привлекательной формой территориальной организации местного самоуправления. Свердловская область – первый регион в РФ по количеству городских округов.

Законодательством Свердловской области предусматривается разведение административно-территориального и муниципально-территориального устройства. Муниципальные образования складываются в пределах АТЕ и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения административно-территориального устройства. В п. 3 ст. 8 Закона Свердловской области от 20.05. 1997 г. № 30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» отмечено: «Установление, изменение, упразднение границ муниципальных образований не влекут изменения границ, черт административно-территориальных единиц, населенных пунктов, внутригородских районов, в пределах которых действуют муниципальные образования». Иными словами, АТЕ и границы территорий, на которых функционирует муниципальное управление, могут не совпадать.

Современное административно-территориальное деление обусловливает множество проблем. Так, одна из проблем состоит в том, что на его втором уровне (местном) одновременно продолжают функционировать и территориальные органы государственной власти (областная власть, федеральная власть), и городские и сельские органы местного самоуправления.

Следует отметить, что существуют определенные различия в толковании терминов «муниципальное управление» и «местное самоуправление»: первый термин подчеркивает особенности деятельности органов управления, возникающие на местах; второй – делает акцент на самостоятельность и активность граждан на территории. Формально муниципальное управление является формой местного самоуправления и представляет собой воздействие органов муниципального управления на жизнедеятельность людей на данной территории. Однако на практике и в законодательстве существует определенное противоречие: если местное самоуправление законодательно предусматривает непосредственное участие в нем населения, то муниципальное управление этого вообще не предполагает. На больших территориях такое возможно только в различных формах общественного участия: муниципальный социальный грант и заказ, фонд местного сообщества, ярмарка социальных проектов, публичные слушания, общественный совет, общественная экспертиза, общественное обсуждение бюджета, планов стратегического развития и пр. Кроме того, как отмечают многие специалисты, юридически муниципальный район принадлежит к территориальному уровню местного самоуправления, но де-факто – это опорный пункт местной районной (государственной) администрации. Практически во всех крупных городах России происходит ползучая «муниципализация» – замена местного самоуправления на муниципальное управление или фактическое искоренение местного самоуправления27.

Кроме того, в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, в итоге не представляется возможным однозначно определить те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы городского местного самоуправления.

Конец ознакомительного фрагмента.