Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция. Эффективность правового регулирования. Глава 2. Сравнительно-правовое исследование опыта международной торгово-экономической интеграции в свете проблемы повышения эффективности правового...

Как было указано в предыдущей главе, формально все интеграционные объединения государств образуются на основе международного соглашения или договора, который сопровождается одновременным либо последующим учреждением на его основе международной организации, к компетенции которой государства-учредители относят решение задач и осуществление функций, связанных с ходом интеграции в социально-экономическом и политико-правовом ключе.

Таким образом, интеграционные процессы впервые формально проявляются на международно-правовом уровне и касаются главным образом (а зачастую исключительно) публично-правовых отношений между государствами в рамках общепризнанных целей, принципов и норм международного права.

На сегодняшний день известны несколько типов интеграционных объединений, а также различных вариантов торгово-экономического сотрудничества государств, анализ практики которых позволяет выделить основные модели взаимодействия экономик и правовых систем интегрирующихся государств.

Модель взаимного дополнения

Модель взаимного дополнения возникает в случае, если национальные экономики сотрудничающих государств, взаимодействуя, дополняют друг друга. Такое взаимодействие, как правило, не встречает препятствий правового характера (как на национальном, так и на международно-правовом уровне), поскольку осуществляется не только в отсутствие конкуренции хозяйствующих субъектов, принадлежащих юрисдикции этих государств, на международном рынке (и/или между экономиками сотрудничающих государств в целом по установленным направлениям сотрудничества), но происходит в условиях взаимной заинтересованности в таком сотрудничестве. В этом случае правовые системы взаимодействующих государств либо продолжают развиваться автономно в условиях необходимого и взаимно поощряемого международно-правового сотрудничества по вопросам, представляющим взаимный и встречный (но не конкурирующий) интерес, либо, в случае глубокой заинтересованности экономически сильной стороны, во взаимодействии правовых систем в большей или меньшей степени может наблюдаться юридическая ассимиляция. В нормативном компоненте системы, обеспечивающей на международно-правовом уровне развитие такой модели, преобладают так называемые договоры-сделки. Возможно, что в случае подобного взаимодействия государств образования международной организации не происходит вообще, либо, если организация учреждается, ее функции ограничиваются техническим администрированием договоров и соглашений. Внутренние акты, создающие обязательства для государств-членов, в организациях подобного рода практически не издаются. Кроме того, очевидно, что компетенция и вытекающая из нее правосубъектность такой организации будет минимальна или чрезвычайно ограничена. Такая модель сотрудничества, как правило, не приводит и не является фактором развития процессов торгово-экономической интеграции, хотя по ограниченному кругу вопросов может присутствовать в системах интеграционных объединений, не являясь при этом системообразующей, но принимая оттенки конвергентного характера.

Модель колеса

Модель колеса реализуется в случае, если в рамках интеграционного объединения существует (в том числе и территориально обособленный) центр (либо центры) высокоразвитого индустриально-экономического, финансового и информационно-управленческого характера, с которым взаимодействуют «периферийные», «догоняющие» хозяйства объединения, в целом не способные конкурировать с «центром», однако уже отошедшие от практики простого (как правило сырьевого) дополнения «центра» и его потребностей.

«Центр» в модели колеса формируется из жестко конкурирующих между собой передовых производств, для которых существенным фактором в получении конкурентных преимуществ выступает развитие инновационной деятельности и производства.

В системе интеграционного объединения по модели колеса может сформироваться два варианта взаимодействия «центра» и «периферии». Первый вариант получит развитие, если «центр» и «периферия» разделены государственными границами – например, есть группа стран, экономики которых формируют такой «центр», и группа стран, хозяйства которых формируют «периферию». В подобном случае особенность взаимодействия «центра» и «периферии» в модели колеса состоит в том, что государства периферии и периферийные хозяйства не заинтересованы в сотрудничестве между собой, а, скорее, склонны конкурировать между собой в борьбе за рынки государств центра. Зачастую это сопровождается введением ограничений либо простым недопущением агентов международной торговли конкурирующих периферийных хозяйств на внутренние рынки других государств периферии, в том числе применяются различные и весьма разнообразные скрытые или явные нетарифные барьеры, как правило, принимающие нормативную правовую форму.

Характерно также и то, что в отношениях государств, хозяйства которых формируют «центр» в модели колеса, также чрезвычайно широко применяются нетарифные торговые барьеры, принимающие нормативную правовую форму и зачастую трудно верифицируемые. Практика показывает, что чем выше уровень социально-экономического развития государства, тем сложнее выявить вводящиеся в его законодательстве нетарифные торговые барьеры в отношениях с другими государствами интеграционного объединения. Причем в особенности это присуще асимметричным интеграционным объединениям, когда доминирующее государство (или группа государств), добиваясь «улучшения» торговых режимов для своих экспортеров, формально действуя на основе принципа взаимности, фактически компенсирует «невыгодность» режимов, принятых в рамках принципа взаимности, введением и нормативным закреплением новых нетарифных барьеров. Эти нетарифные барьеры не столь трудно квалифицировать как таковые, сколь трудно доказать, что соответствующие режимы вносят деформации в предусмотренные в рамках интеграционного объединения общие условия торгово-экономических отношений.

В модели колеса, где центр и периферия разделены государственными границами, как правило, наблюдается асимметричная интеграция (с тенденцией к ассимиляции) взаимодействующих правовых систем. Наиболее ярко эта модель воплощается в системе Всемирной торговой организации.

Второй вариант взаимодействия центра и периферии в модели колеса возникает в случае, если центр и периферия не могут быть достаточно четко разделены государственными границами, т. е. в системе отдельных интегрирующихся государств широко представлены как хозяйства «центра», так и периферийные хозяйства. В таком случае на практике возникает государственный протекционизм в отношении своих хозяйств, развитие которого имеет противоположную направленность развитию процессов интеграции. В правовом поле такой протекционизм может получать форму введения систем субсидирования и (скрытого) поощрения демпинга со стороны национальных экспортеров – с целью поддержки экспорта, а с другой стороны, с целью ограничения импорта получают применение: развитие механизмов и инструментария по введению защитных, антидемпинговых и компенсационных мер; развитие нетарифных барьеров и т. п. Такая модель взаимодействия частично представлена в системе ВТО, в особенности по вопросам регулирования торговли продукцией сельского хозяйства и текстильной промышленности. Кроме того, наличием такой модели взаимодействия в системе ВТО обусловлено развитие регулирования вопросов демпинга, субсидирования, введено регулирование по вопросам применения защитных мер. Большое внимание уделяется вопросам стандартизации.

Модель конгломерата

Модель конгломерата возникает из взаимодействия государств, экономическое развитие и потенциал которых в целом сходны по своему уровню. В случае модели конгломерата, как правило, имеет место симметричная интеграция правовых систем взаимодействующих государств.

Мировая практика интеграции показывает, что модель конгломерата реализуется на двух качественно различных уровнях – высоком и низком.

Чтобы это обосновать, приведем два значения термина конгломерат[42]:

(а) в общенаучном плане конгломерат – механическое соединение чего-либо разнородного;

(б) в экономико-правовом ключе явление конгломерата – одна из форм объединений субъектов права, в которой происходит их функциональное слияние.

В модели конгломерата высокого уровня в ходе интеграции в целом соразмерных, «однородных» субъектов происходит их соединение хозяйственными, правовыми и/или политико-правовыми связями. При этом реальная интеграция обуславливается развитием и потребностями развития хозяйственных связей и сопровождается адекватным развитием правового регулирования, т. е. развитием правового взаимодействия интегрирующихся субъектов. Происходит функциональное слияние социально-экономических систем интегрирующихся государств, сопровождающееся интеграцией правовых систем. Такая модель ярко реализована, например, в рамках Европейского союза и частично – в рамках Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА), даже несмотря на ее существенную асимметрию. Причем НАФТА, в отличие от ЕС, характеризуется тем, что политико-правовая надстройка интеграционного объединения отстает от реальных потребностей интеграции (определяемых исходя из потенциала интегрирующихся государств). Само это отставание, надо полагать, происходит и поддерживается намеренно – здесь чувствуется влияние субъективного политического фактора, ослабляющего в данном случае действие объективных социально-экономических факторов и закономерностей интеграции.

Основным экономическим показателем, характеризующим модель конгломерата высокого уровня, является высокий удельный вес взаимной торговли в общем объеме экспорта интегрирующихся государств – в ЕС и НАФТА эта величина составляет порядка 60 %.

На определенной стадии развития модели конгломерата высокого уровня объективно возникает необходимость снижения и устранения нетарифных барьеров в торговле, проистекавших из объективных различий структуры и динамики развития законодательства интегрирующихся государств. То есть объективные (исторические) различия правовых систем интегрирующихся государств становятся препятствием поступательному развитию интеграционных процессов, и требуется их нивелировать – что сегодня достаточно ярко прослеживается в развитии системы ЕС и, как показывает практика ЕС, вызывает определенные сложности не только формально-правового, но и социокультурного характера и т. п.

Модель конгломерата на низком уровне реализуется, если формально правовая и политическая интеграция начата и развивается в условиях отсутствия реальных и эффективных на уровне мирового хозяйства хозяйственных потребностей взаимодействия социально-экономических систем государств. Так, по сути, происходит механическое, функционально необусловленное и/или неэффективное соединение социально-экономических систем государств на уровне и в форме интеграции правовых систем. Эта ситуация наблюдается в системах Андского сообщества, Общего рынка Южного конуса (МЕРКОСУР), Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН). Во многом эта картина наблюдается в процессах интеграции на постсоветском пространстве.

Модель конгломерата на низком уровне проявляет сходство с отношениями «периферийных» хозяйств (между собой) в модели колеса. Так, хозяйства и субъекты хозяйственной деятельности интегрирующихся государств в модели конгломерата низкого уровня практически, в сугубо экономическом плане, не заинтересованы в сотрудничестве между собой[43], а скорее склонны конкурировать в борьбе за рынки более передовых в экономическом отношении государств. Эта объективная незаинтересованность в торгово-экономическом сотрудничестве выражается также в том, что интегрирующиеся государства прямо или косвенно, как правовыми, так зачастую и неправовыми методами препятствуют проникновению агентов международной торговли конкурирующих иностранных хозяйств на свои внутренние рынки.

Основным экономическим показателем, характеризующим модель конгломерата низкого уровня, является низкий удельный вес взаимной торговли в общем объеме экспорта интегрирующихся государств – как правило, порядка 10 % и не более 20 %.

Основными тенденциями развития интеграционных процессов по модели конгломерата низкого уровня можно назвать два «симптома», проявляющихся по отдельности или комбинировано. Это:

– на уровне интеграционного объединения – тенденция хаотичного и быстрого разрастания нормативного массива интеграционного объединения (носящего количественный, но не качественный характер) с надеждой и намерением компенсировать неэффективный экономический интерес или его отсутствие развитием формальных основ сотрудничества и взаимодействия. В рамках интеграционного объединения активно происходит урегулирование отношений, которых, по сути, не существует, а порой не существует еще даже объективных основ для их возникновения. Характерный пример, когда в результате достигнутых договоренностей государства-члены активно снижают тарифы на товары-призраки – подобно тому как Филиппины в рамках обязательств по АСЕАН по снижению тарифов во взаимной торговле с готовностью снизили тарифы на ввоз снегоуборочных машин и т. п.;

– на национальном уровне – тенденция развития нетарифного регулирования отношений внешней торговли в направлении введения нетарифных барьеров. Это имело место, например, на ранних стадиях развития ЕС/ЕЭС, в том числе и в особенности в отношениях Великобритании с государствами – членами ЕС/ЕЭС после ее присоединения, что частично сохраняется и поныне.

Говоря о модели конгломерата с целью более четко оценить эту модель, следует упомянуть о позиции ряда авторов в отношении так называемых «двух направлений интеграции»[44]. Выделяют институциональную интеграцию и реальную[45], указывая при этом, что речь идет о различных направлениях интеграции (с чем, вообще говоря, нельзя согласиться). В концепции, о которой идет речь, институциональная интеграция осуществляется на уровне надстройки политическими средствами, затрагивая институциональные аспекты хозяйственной деятельности интегрирующихся стран. В рамках этого направления страны договариваются о симметричных изменениях национальной нормативно-правовой базы, регулирующей хозяйственную деятельность каждой из них, заключают договоры и соглашения по направлениям взаимодействия национальных хозяйств, создают необходимые для обеспечения этого взаимодействия совместные организации[46]. Второе направление – в рассматриваемой концепции «реальная интеграция» – направлена на создание как можно более благоприятных условий для хозяйственной деятельности экономических операторов стран – участниц объединения, что прокладывает путь к непосредственному сближению хозяйственных структур стран-партнеров[47].

Такое разделение на «два направления интеграции», безусловно, не вполне корректно и в определенном смысле «близоруко»: практически невозможно говорить об успешной интеграции, сделав выбор в пользу лишь одного из этих направлений. Вместе с тем необходимо указать на конструктивность такого разграничения сфер интеграции, поскольку именно их двуединство и адекватное соотношение указывают на эффективность реальной интеграции (в смысле ее «результативности», а не принадлежности процессов интеграции к социально-экономической сфере).

Следовательно, объективно, в силу специфики мирохозяйственных связей, сегодня невозможно развивать реальную («результативную») интеграцию вне институциональной и правовой базы, ее обеспечивающей. При этом конгломерат высокого уровня – модель, в которой установлено адекватное соотношение «двух направлений интеграции», когда политико-правовая надстройка развивается оперативно вслед и адекватно развитию потребностей «реальной интеграции» в социально-экономической сфере. В конгломерате низкого уровня фактически отсутствует реальная интеграция (как в смысле ее результативности, так и в социально-экономическом плане) в силу социально-экономических условий и «среды», существующей у интегрирующихся государств, а политическая воля, выражающая желание, но не возможности интегрироваться, стимулирует зачастую хаотичное, форсируемое политическими средствами развитие политико-правовой надстройки – подобно возведению здания без фундамента.

Таковы и результаты: конгломераты низкого уровня характеризуются тенденцией к разрастанию политико-правовой надстройки с намерением компенсировать отсутствие базисных для реальной интеграции основ социально-экономического характера во взаимодействии интегрирующихся государств. Этот подход непродуктивен, как известно из практики, но можно и теоретически обосновать его несостоятельность, – следовало бы избегать его практической реализации, чего, к сожалению, не происходит.

Приведенные модели взаимодействия государств в ходе их интеграции, естественно, остаются лишь моделями, потому что абсолютно «чистых» форм на практике не существует. В любом интеграционном объединении происходит взаимодействие экономик государств, поддерживаемое как на уровне их правовых систем, так и опосредовано международно-правовыми нормами, как в формах взаимного дополнения, так и по модели колеса, либо по одной из моделей конгломерата. Тем не менее каждое конкретное интеграционное объединение в целом может быть охарактеризовано преобладанием («доминированием») определенной модели развития интеграции. При этом другие модели могут проявлять себя одновременно с «доминирующей» на той или иной стадии развития интеграционного объединения либо в той или иной отрасли экономик взаимодействующих государств.

Можно утверждать, применяя общие характеристики различных моделей интеграции к опыту развития процессов международной интеграции, что в системе ВТО развитие интеграции идет с доминированием модели колеса, ЕС в большей мере развивается по модели конгломерата высокого уровня. Россия, к сожалению, скорее склонна развивать свои межгосударственные отношения интеграционного характера по модели конгломерата низкого уровня.

Повторимся, что критерий экономической эффективности интеграции (а именно высокая доля торгово-экономических отношений государств интеграционного объединения между собой в их совокупном объеме) позволяет говорить о высокой (экономической) эффективности развития интеграционных процессов в системах ВТО и ЕС. Российская Федерация, в условиях признанной необходимости развития интеграционных процессов с ее участием, должна ориентироваться на развитие интеграции с доминированием модели колеса либо модели конгломерата высокого уровня, – если интерпретировать опыт интеграции ВТО и ЕС. Однако надо признать, для нашей страны чрезвычайно проблематично найти себе сопоставимых по уровню социально-экономического развития и потенциалу партнеров для международной интеграции, а следовательно, формирование системы по модели конгломерата высокого уровня изначально представляется достаточно затруднительным. Следовательно, концептуальный подход к формированию интеграционных объединений с участием Российской Федерации наиболее предпочтительно основывать на признании необходимости доминирования модели колеса для подобного образования.

Почему ВТО и ЕС?

Из множества известных в мировой практике интеграционных объединений с целью анализа эффективности правового регулирования торгово-экономической интеграции целесообразнее всего обратиться к опыту Всемирной торговой организации и Европейского союза, причем рассмотреть этот опыт в сравнительно-правовом ключе.

Применению этого подхода есть свое обоснование.

Во-первых, эти организации, по мнению специалистов – представителей самых различных отраслей общественных, экономических и юридических наук, являются лидерами, дальше всех остальных продвинувшимися на пути развития процессов международной торгово-экономической интеграции во всех ее проявлениях. Во-вторых, история, современное состояние и тенденции развития этих организаций и порождаемых ими правовых систем проявляют значительное сходство[48]. Кроме того, в силу сходства в развитии этих международных организаций тем более существенными и заслуживающими внимания представляются различия правовых систем ВТО и ЕС, поскольку анализ этих различий позволяет более адекватно и четко установить социально-правовые связи во взаимодействии социально-экономических и политико-правовых систем государств в рамках правового поля исследуемых международных организаций.

В свою очередь, установление закономерностей социально-правовых связей, возникающих во взаимодействии социально-экономических и политико-правовых систем государств в рамках интеграционного объединения, позволяет применить позитивный опыт торгово-экономической интеграции в развитии конкретных интеграционных объединений и процессов, а также с учетом конкретно-исторических социально-экономических обстоятельств, характерных для государства, в практике которого предполагается применить имеющийся опыт интеграции.

Итак, на основе сопоставлений международно-правовых целей ВТО и ЕС, принципов и предметов регулирования, других статических, а также динамических компонентов правовых систем ВТО и ЕС попытаемся выявить закономерности правового регулирования торгово-экономической интеграции и общие характеристики, обуславливающие эффективность интеграционных процессов в социально-экономическом и политико-правовом контексте. Однако прежде предпримем попытку установить природу «права интеграции» – одного из базовых явлений и его характеристик, лежащих в основе сравнительно-правового исследования интеграционных процессов и объединений.

Природа «права интеграции»

Правовое регулирование, осуществляющееся в ходе торгово-экономической интеграции, развивается как на уровне национальных правовых систем интегрирующихся государств, так и в системе международного публичного права. Предметы регулирования в рамках интеграционного объединения составляют две основные группы отношений:

1) непосредственные отношения государств-участников, их права и обязательства во взаимоотношениях, а также по отношению к международной организации, осуществляющей функции, связанные с организационно-правовым обеспечением интеграционных процессов;

2) отношения между государствами и международной организацией, возникающие по поводу внутригосударственных правовых режимов, установленных в национальных правовых системах, регулирование которых обусловлено обязательствами государства, принятыми на основании договора интеграции в соответствии с целями, принципами и правилами, определенными соответствующим международным договором. В данном случае имеет место «рамочное» регулирование вопросов развития национального законодательства на основании международного договора и/или в системе международной организации. Практическая реализация процессов интеграции требует, чтобы развитие национального законодательства государств осуществлялось в рамках, на основании и в соответствии с основополагающими целями и принципами, установленными международным договором либо в системе международной организации, выражающих потребности интеграционного объединения и процессов интеграции.

Таким образом, «право интеграции» по своей природе принадлежит международному публичному праву, несмотря на то, что содержит некоторые черты и характеристики, а также использует на практике методы, до определенной степени чуждые международному публичному праву на данной стадии его становления (чуждые скорее в силу неразвитости международного права, нежели противоречащие его природе). Специфика «права интеграции» заключается главным образом в том, что нормы «права интеграции» являются скорее общими (конвергентными) для интегрирующихся государств, нежели регулирующими отношения между государствами. Нормы «права интеграции» есть (обще)признанные в рамках интеграционного объединения и отношениях между государствами нормы международного права (включая отдельные правоположения норм международного права, необходимым образом имплементированные в национальные правовые системы государств – членов интеграционного объединения). Так, общность для национальных правовых систем группы государств комплекса норм и/или правоположений, вытекающих из международного права и/или носящих публично-правовой характер, является одним из характерных признаков, указывающих на то, что имеют место процессы интеграции.

Таким образом, «право ВТО» и «право ЕС» есть «право интеграции».

Доктрина «права интеграции»

Важнейшее значение в развитии «права интеграции», если речь идет о реальной торгово-экономической интеграции государств, на современном этапе приобретает доктрина экономического права и конкуренции (в представленном контексте – доктрина интеграции), лежащая в основе политико-правовой и социально-экономической практики интеграционного объединения.

Доктрины интеграции ВТО и ЕС в целом сходны и основываются на следующем.

В современной доктрине систем ВТО и ЕС экономическое право включает элементы публичного права и элементы частного права. Для экономического правопорядка, формирующегося в рамках ВТО и ЕС, характерным базисом служат:

– собственность;

– договорное право, отражающее принцип свободы заключения договора, не вступающего в противоречие с императивными принципами и нормами международного и национального права;

– поддержание справедливой и добросовестной конкуренции в мировой и национальных экономических системах (на мировых и национальных рынках).

Таким образом, доминирующая на практике доктрина может быть сформулирована следующим образом: развитие/рост экономики требует обеспечения правовыми средствами (в национальных правовых системах и международных отношениях) принципа свободы заключения договора, который будет действовать лишь постольку и до тех пор, пока и поскольку существует конкуренция (поддержание которой, в свою очередь, требует адекватного правового регулирования). Конкуренция имеет каузальное (причинное) значение для заключения договоров, равно как поддерживает условия и для свободного заключения договоров.

Именно эта доктрина объективно определяет существующий формат и тенденции развития таких интеграционных объединений, как ВТО и ЕС.

В свою очередь, существует некоторое разнообразие доктрин конкуренции, практиковавшихся в разное время различными субъектами международного права. Тем не менее доктрина конкуренции и в системе ВТО, и в ЕС в целом базируется на концепции потенциальной конкуренции[49], согласно которой в условиях либерального рынка активно действующая на рынке компания может добиться успехов и реализовать свои конкурентные преимущества даже в условиях наличия на этом рынке крупных компаний, имеющих доминирующее положение. То есть речь идет о функциональной – динамической конкуренции (а не об организационной – статической), когда презюмируется, что факт существования крупных компаний (монопольного характера) не является фактором, существование которого само по себе ограничивающим конкуренцию. Таким образом, нельзя говорить о нарушении условий конкуренции на рынках только в силу существования на этих рынках крупных компаний – нарушение условий конкуренции может иметь место лишь в силу действий, предпринимаемых субъектами права.

Государства в силу своей природы имеют возможность ограничивать иностранную конкуренцию на своих внутренних рынках. В рамках же интеграционных объединений, напротив, одной из центральных задач становится ограничение усмотрения государства, направленного на установление (прямых или косвенных) ограничений иностранной конкуренции – правил доступа на внутренние рынки товаров, лиц и т. п., поскольку применение методов и средств ограничения иностранной конкуренции в национальных правовых системах интегрирующихся государств имеет противоположную направленность процессам формирования общего рынка (а в перспективе, возможно, и единого экономического пространства – если ставится подобная цель) интеграционного объединения.

Для ЕС характерно существенное развитие на уровне Сообщества регулирования вопросов обеспечения добросовестной конкуренции. Акты Сообщества, принимаемые по вопросам обеспечения добросовестной конкуренции, относятся и к положению государств, действия которых могут признаваться как ограничивающие условия добросовестной конкуренции, так и к положению частных лиц, если их действия деформируют конкурентный порядок Сообщества.

В ВТО вопросы обеспечения условий добросовестной конкуренции формально урегулированы крайне незначительно, однако практика и тенденции развития отношений между государствами в системе ВТО свидетельствуют о том, что существующие инструменты системы в достаточной степени ограничивают возможности государств-членов препятствовать иностранной конкуренции на своих внутренних рынках. При этом тем не менее вне поля регулирования ВТО остаются вопросы контроля и обеспечения добросовестности в конкурентных отношениях частных лиц, принадлежащих юрисдикции государств – членов ВТО, что со временем может составить проблему, остро нуждающуюся в правовом регулировании, поскольку сохранение такого положения дел может привести к монополизации мировых рынков, последствия которой сегодня трудно предсказать.

Международно-правовые цели и принципы интеграции

Международное право традиционно опирается на комплекс целей и принципов, в рамках которых осуществляется развитие международных отношений, углубление их регулирования, а также дальнейшее развитие собственно международного права.

Международно-правовая цель есть модель желаемого состояния в будущем, которую субъекты согласились реализовывать совместными усилиями и придали ей юридическую силу.

Международно-правовой принцип есть обобщенная норма, обладающая высшей юридической силой, отражающая и содержащая коренные интересы государств в их международно-правовом сотрудничестве[50].

ВТО и ЕС, будучи по своей природе субъектами международного права, традиционно (как в рамках международного права, так и для международных организаций) опираются на комплекс международно-правовых целей и принципов, как общих для системы международного права, так и непосредственно установленных в учредительных и/или системообразующих для этих организаций международных договорах и соглашениях.

При сравнении целей и принципов ВТО и ЕС трудно говорить об их полной эквивалентности, однако можно указать на глубокое системное сходство, одинаковую направленность, опору на сходные методы и подходы к достижению обозначенных целей и реализации заложенных системных принципов.

Цели интеграции. Как правило, международные договоры и соглашения, лежащие в основе развития процессов интеграции, прямо включают цели, достижению которых они призваны служить. Кроме того, цели интеграции устанавливаются при учреждении международной организации, сопряженной с решением задач торгово-экономической интеграции.

Основной целью, достижению которой призвана служить ВТО, является содействие глобальному экономическому сотрудничеству, обеспечение справедливости и открытости многосторонней торговой системы, формирующейся под эгидой ВТО, на благо всех людей мира. Учреждением ВТО предполагается также упрочить мировую экономику, привести к росту торговли, инвестиций, занятости и доходов повсеместно в мире[51].

В более развернутом и конкретном виде эта цель получает следующее выражение: отношения между государствами-членами в сфере торговли и экономики должны осуществляться с намерением повысить уровень жизни, уровень занятости, обеспечить высокий и устойчивый рост реальных доходов, расширение производства и торговли товарами и услугами, в условиях оптимального использования мировых ресурсов и обеспечения охраны окружающей среды, а также с учетом различного уровня экономического развития государств-членов[52].

Предполагается, что на практике эта цель в системе ВТО может быть достигнута за счет и в ходе либерализации международной торговли путем отказа государств от практики дискриминации в торгово-экономических отношениях, а также снижения и устранения установленных государствами (прямо или косвенно) барьеров в международной торговле. Так, в системе ВТО предполагается, что государство имеет право защищать свой внутренний рынок и производителей, но только таможенным тарифом, установленным и взимаемым при импорте товаров. То есть нетарифные барьеры в международной торговле должны быть (со временем – полностью) устранены, а ставки таможенных тарифов – снижаться в переговорном процессе, т. е. сводиться к минимуму.

Цели ЕЭС/ЕС[53] заключаются в гармоничном и сбалансированном развитии экономической деятельности, устойчивом и безынфляционном росте с учетом потребностей защиты окружающей среды, высоком уровне согласованности экономической политики, росте уровня занятости и социальной защиты, росте уровня и качества жизни, экономической и социальной солидарности между государствами-членами.

Предполагается, что эта цель может быть достигнута главным образом за счет формирования общего рынка Сообщества. Формирование общего рынка ЕЭС базировалось на «трех китах», а именно: 1) устранении препятствий к свободному движению товаров, лиц, услуг и капитала; 2) поддержании конкуренции на внутреннем рынке субъектов Сообщества; 3) осуществлении государствами-членами сообщества общей торгово-экономической политики.

Вслед за формированием общего рынка для достижения целей интеграции предполагалось создать валютно-финансовый союз. Одновременно с процессами формирования общего рынка проводились работы по созданию механизмов регулирования государственной политики членов Сообщества – по сути, речь шла о регламентации в рамках Сообщества вопросов разграничения компетенции в различных сферах между государствами-членами и сообществом.

Таким образом, сходство целей и способов, направленных на практике на их достижение, в ВТО и ЕС не вызывает сомнений. Обобщая этот опыт, можно указать, что фундаментальное сходство целей интеграции, провозглашенных в рамках ВТО и ЕС, состоит в ключевой задаче интеграции – повышении уровня и качества жизни граждан интегрирующихся государств. Предполагается, что эта цель может и должна быть достигнута за счет снижения и/или полного устранения торгово-экономических барьеров в отношениях между государствами.

Принципы, провозглашенные в связи с учреждением интеграционного объединения, – чрезвычайно важный источник в массиве «права интеграции», практическое значение которого трудно переоценить, тем более что принципы, по общему правилу, в международном праве обладают высшей юридической силой. Действительно, коль скоро в ходе интеграции существенное значение приобретают обеспечиваемые в национальных правовых системах торгово-экономические режимы, именно принципы, сформулированные на международно-правовом уровне и отражающие потребности интеграции, задают основы и рамки для развития правового регулирования на национальном уровне вопросов, регламентация которых способна внести существенный вклад в обеспечение реальных возможностей развития процессов международной интеграции.

Так, в условиях принятия принципов на уровне интеграционного объединения, с одной стороны, создаются формальные рамки правотворчества государств-членов, с другой – стимулируется развитие фактических условий для правореализации. Поскольку государство связано обязательством соблюдения принципов, установленных в системе интеграционного объединения, оно должно необходимым образом регламентировать и обеспечить возможности реализации прав и законных интересов субъектов правового общения, возникающих в ходе осуществления ими хозяйственной деятельности в рамках интеграционного объединения.

Для достижения целей интеграции ВТО в своей деятельности руководствуется следующими принципами[54]:

– в международной торговле не должно быть места дискриминации: по общему правилу члены ВТО не должны дискриминировать своих торговых партнеров – на всех в равной мере должен распространяться режим наибольшего благоприятствования; члены ВТО не должны дискриминировать иностранные продукты, услуги или подданных (как субъектов отношений международной торговли) – им должен быть предоставлен национальный режим;

– в международной торговле должно уменьшаться число торговых барьеров, причем это должно происходить в переговорном процессе;

– правовое регулирование в сфере отношений международной торговли должно быть прозрачным и предсказуемым: все (как публичные, так и частные лица) должны быть уверены в том, что торговые барьеры не будут вводиться произвольно;

– в системе международной торговли должна развиваться и поддерживаться справедливая и добросовестная конкуренция;

– в отношениях международной торговли должны быть созданы более выгодные условия для развивающихся и наименее развитых стран.

Фундаментальными принципами ЕС являются[55]:

– принцип субсидиарности и пропорциональности;

– принцип соблюдения права Сообщества (или солидарности);

– запрет дискриминации по признаку подданства лица.

Как видно, на первый взгляд трудно провести прямые параллели между принципами ВТО и ЕС. Принципы ЕС в большей мере относятся к определению соотношения национального права и «права интеграции», тогда как принципы ВТО в большей мере относятся к определению общих направлений и ограничений в развитии «права интеграции» и национального права государств-членов. Между тем параллели в содержании международно-правовых принципов ВТО и ЕС становятся более очевидными, если, с одной стороны, соотнести принципы ВТО с формально установленными международно-правовыми целями ЕС и практикующимися в ЕС способами их достижения, и, с другой стороны, обратиться к комплексному анализу принципов и функций этих международных организаций в контексте стоящих перед ними целей.

Обратиться к последнему удобнее, взяв за основу принципы ЕС.

А. Принцип субсидиарности и пропорциональности ЕС vs. принципы и функции ВТО

Принцип субсидиарности – общий принцип, на основании которого разграничиваются компетенции между государствами-членами и Сообществом в вопросах, решение которых не входит исключительно в полномочия Сообщества. Устанавливается, что Сообщество должно действовать в рамках полномочий, переданных ему на основании Договора[56] и сообразно целям, поставленным при его учреждении. По вопросам, которые не отнесены к исключительной компетенции Сообщества, оно действует в соответствии с принципом субсидиарности постольку и настолько, поскольку и насколько цели, ради достижения которых действует Сообщество, не могут быть достигнуты усилиями государств-членов, но с большей эффективностью могут быть достигнуты усилиями Сообщества.

В системе ВТО прямо не предусмотрено принцип субсидиарности, вместе с тем к функциям ВТО учредители отнесли то, что ВТО должна способствовать введению в действие, исполнению и применению, а также осуществлению целей, достигнутых в ее формате торговых соглашений, что по сути формирует международно-правовые основы для практического появления и проявления характерных особенностей принципа субсидиарности.

На практике в системе ВТО осуществляется косвенное воздействие на развитие правовых систем государств-членов, тогда как в ЕС это воздействие более непосредственное. В перспективе особенно после принятия ТРИПС, в системе ВТО можно ожидать дальнейшего развития принципа субсидиарности, поскольку, например, ТРИПС воплощает новую для ВТО, однако характерную и широко применяющуюся в ЕС форму акта, называемую в системе ЕС Директивой. Факт принятия такого акта порождает для государств-членов обязательство необходимым образом имплементировать в национальном законодательстве в установленные сроки все материальные положения этого акта, принятого в рамках соответствующей международной организации.

Принцип пропорциональности, или разумности, ЕЭС/ЕС развился как общеправовой принцип ЕС из прецедентного права Суда ЕС и гласит следующее: любое действие Сообщества не должно простираться далее, того, что требуется для достижения целей Договора. Таким образом, принцип пропорциональности по сути ограничивает компетенцию Сообщества решением вопросов, отнесенных к кругу его целей и задач.

Аналогию принципа пропорциональности, с одной стороны, и принципа субсидиарности – с другой, свойственных системе ЕЭС/ЕС, в системе ВТО можно найти, обратившись к ее Уставу[57], утверждающему, что ВТО наделяется всеми своими членами правоспособностью, необходимой для осуществления ее функций.

Несмотря на то, что это – общее правило, характерное для множества международных организаций, на практике эти принципы активно воплощаются лишь в ЕС, а также, хотя и чуть менее активно, в ВТО.

Б. Принцип соблюдения права Сообщества ЕС vs. принципы и функции ВТО

Принцип соблюдения права ЕС содержит два позитивных обязательства государств – членов ЕС стороны и одно негативное и означает следующее:

– государства-члены должны предпринимать все необходимые меры с целью обеспечения исполнения обязательств, возникающих непосредственно из Договора или из действий, предпринимаемых органами Сообщества;

– способствовать и содействовать достижению целей сообщества;

– воздержаться от применения мер, которые могут подвергнуть риску возможность достижения целей Договора.

В правовой системе ВТО существует обязательство, согласно которому государства, подписавшие Устав ВТО, должным образом обеспечивают имплементацию в национальных правовых системах в установленные сроки правоположений и обязательств, вытекающих для них из принятых в качестве приложений к Уставу соглашений и других актов ВТО, в необходимой для адекватной право-реализации полноте[58].

Общее сходство, таким образом, очевидно.

По общему правилу большинством государств признается, что в случае возникновения коллизии между нормой национального права и международно-правовой нормой должна применяться норма международного права. Только подобный подход позволяет усилить роль международного права, а следовательно, сделать отношения между государствами более цивилизованными и предсказуемыми. Однако на практике свое наиболее полное и глубокое развитие этот принцип получает главным образом лишь в рамках интеграционных объединений в силу того, что практические социально-экономические потребности и интересы субъектов правового общения там тесно сплетены. Тем самым порождается практическая необходимость соблюдения «права интеграции». Следовательно, и на практике в национальных правовых системах интегрирующихся государств активно происходит развитие механизмов имплементации норм «права интеграции».

В. Принцип запрета дискриминации по признаку подданства лица ЕС vs. принцип недискриминации ВТО

В формулировке принципа запрета дискриминации ЕС не оговаривается ни круг лиц, на которые он распространяется, ни предметов регулирования, в отношении которых он должен применяться. По существу, как фундаментальный принцип ЕС он обращен к любому действию государств-членов, органов государств-членов, а также институтам и органам Сообщества. Формально этот принцип не связывает обязательствами частных лиц, принадлежащих юрисдикции государств Сообщества.

Судебная практика ЕС пока не сформировала четкой позиции по применению обязательств, вытекающих из этого принципа, к отношениям между частными лицами и не дала однозначного ответа. В силу того, что в национальных правовых системах для частного права государств – членов ЕС характерна и устанавливается необходимость поддержания и соблюдения разумного баланса свобод индивидуумов (частных лиц), по ряду вопросов Суд ЕС проявил склонность считать, что норма о запрете дискриминации ЕС должна применяться по определенному кругу вопросов и в отношениях между частными лицами. Это признается допустимым, в особенности если действия одних частных лиц в отношении других частных лиц (принадлежащих юрисдикции различных государств) можно рассматривать как ограничивающие права субъектов правового общения Сообщества, связанные и вытекающие из целей и принципов Сообщества. То есть если действия частных лиц приводят к фактической дискриминации других частных лиц (принадлежащих юрисдикции другого государства – члена ЕС), правомерность этих действий может быть поставлена под сомнение на уровне Сообщества – по сути на публично-правовом уровне. При этом решение Суда ЕС будет иметь обязательную силу и для частных лиц, принадлежащих юрисдикции государств – членов Сообщества, поскольку оно было принято в отношении них.

Принцип недискриминации ВТО – фундаментальный принцип этой организации. Характерным для ВТО является то, что принцип недискриминации в правовой системе ВТО распадается на два компонента. Во-первых, члены ВТО не должны дискриминировать других членов ВТО – государства-члены обязаны в равной мере предоставить режим наибольшего благоприятствования всем прочим членам ВТО на безусловной основе; во-вторых, члены ВТО обязуются предоставить национальный режим операторам/агентам международной торговли по вопросам, урегулированным в системе соглашений ВТО. Вместе с тем в системе ВТО, с одной стороны, допускается ряд исключений и оговорок в предоставлении режима наибольшего благоприятствования, с другой – не во всех сферах, охваченных соглашениями, достигнута договоренность о применении национального режима в отношении объектов регулирования.

Существующие ограничения применения принципа недискриминации в системе ВТО выражаются в таких формах как, например, разрешение применения «лучших»/преференциальных режимов в торговле с развивающимися странами, допустимость применения режимов наибольшего благоприятствования на расширенной правовой основе только в отношениях между географически соседствующими субъектами, а также право создания субъектами ВТО зон свободной торговли и таможенных союзов, режимы которых не будут применяться в отношениях с третьими странами. Ограничения принципа недискриминации в системе ВТО во многом обусловлены именно глобальностью интеграции в рамках ВТО, а именно такими ее признаками, как взаимодействие разнородных по своему социально-экономическом, политическому, культурному развитию государств, а также особенностями взаимодействия географически отдаленных субъектов (не принадлежащих одному географическому району или региону планеты). Тем более важно, что, даже несмотря на существующие различия государств – членов ВТО, в системе ВТО достигнута договоренность (в форме общего международно-правового принципа запрета дискриминации) на многосторонней основе по ограничению применения на публично-правовом уровне дискриминационных мер различного рода и в отношении различных лиц.

Характерно и даже парадоксально то, что в правовой системе ВТО ограничения принципа недискриминации, по сути своей, призваны способствовать развитию интеграционных процессов в мире, но не ограничивать их. Так, в силу более широких возможностей для торгового и социально-экономического взаимодействия, сотрудничества и роста на уровне региональной интеграции (уже в силу природы региональной интеграции), ВТО стремится использовать процессы региональной интеграции в достижении целей глобальной торгово-экономической интеграции, осуществляющейся в ее рамках. Кроме того допущение преференциальных режимов в торговле с развивающимися странами в системе ВТО призвано служить лишним фактором и основанием, способствующим стимулированию сокращения разрыва в уровнях экономического развития государств – членов ВТО, а по сути – государств мира.

Между тем в системе ВТО не предусматривается возможность применения принципа недискриминации в отношениях между частными лицами, принадлежащими юрисдикции различных государств-членов. Таким образом, этот принцип остается публично-правовым, и на него нельзя ссылаться, говоря о правомерности или неправомерности действий одного частного лица, которое совершает действия, имеющие результатом дискриминацию другого частного лица, если частные лица принадлежат юрисдикции различных государств – членов ВТО, а применяющиеся по соответствующему национальному законодательству нормы, правила и режимы не дают исчерпывающего ответа о правомерности такой дискриминации.

Общим для ВТО и ЕС является то, что принцип недискриминации должен применяться и соблюдаться по меньшей мере на публично-правовом уровне в рамках обеих рассматриваемых международных организаций. Важность этого принципа в развитии процессов интеграции состоит в том, что он призван обеспечить формальное равенство субъектов этих международных организаций. Кроме того, во многом благодаря этому принципу закладываются основы для обеспечения в национальных правовых системах режимов для частных лиц (в том числе принадлежащим юрисдикции различных государств-членов), адекватных потребностям международного торгово-экономического взаимодействия и развития экономических связей внутри интеграционного объединения.

Заключая характеристики комплексов международно-правовых принципов, свойственных ВТО и ЕС, можно указать следующее.

Международно-правовые принципы интеграционного объединения – важнейший источник «права интеграции». На основании и в рамках этих принципов развивается как нормативный, так и институциональный компоненты системы международной организации, связанной с интеграционным объединением, а также осуществляется имплементация положений актов международно-правового характера в национальных правовых системах интегрирующихся государств.

Особое место и значение в рамках интеграционного объединения приобретает принцип недискриминации, составляющий международно-правовое обязательство интегрирующихся государств.

Предметы регулирования

Предметы регулирования в рамках интеграционных объединений ВТО и ЕС сходны, поскольку в системах этих международных организаций регулируются общие для них вопросы – международных торгово-экономических отношений.

Очевидно, в существующей на сегодняшний день системе так называемого Европейского союза круг вопросов, по которым осуществляется взаимодействие интегрирующихся государств, постоянно расширяется и уже вышел за рамки спектра торгово-экономической интеграции. Тем не менее для данного исследования наибольший интерес представляет круг вопросов, связанных с регулированием отношений в сфере международной торговли и экономических связей в рамках ЕЭС/ЕС, что можно считать допустимым, в особенности принимая во внимание, что именно потребности развития торгово-экономических связей в рамках ЕЭС/ЕС привели к необходимости расширения и углубления правового регулирования процессов интеграции на международно-правовом уровне (в том числе и в системе Европейского союза).

ВТО на сегодняшний день ограничивается регулированием вопросов международной торговли и сопряженных с нею сфер на публично-правовом уровне. Ввиду ограниченности предметов регулирования в системе ВТО, по сравнению с ЕС, при рассмотрении для удобства, положим в основу предметы регулирования в этой системе: отношения в торговле товарами, отношения в торговле услугами, а также отношения по вопросам защиты прав интеллектуальной собственности.

Характерно для обеих организаций, что в рамках соответствующих интеграционных процессов первыми свое регулирование получили вопросы международной торговли товарами, и лишь затем, весьма постепенно, планомерно и «мягко» – вопросы международной торговли услугами.

В настоящее время наиболее полное и развитое регулирование и в системе ВТО, и в системе ЕС имеют вопросы международной торговли товарами. Это не удивительно уже потому, что исторически торговля товарами – наиболее ранняя и наиболее развитая форма международных экономических отношений. Таким образом, и в системе ВТО, и в системе ЕС достаточно глубоко проработаны вопросы преодоления тарифных и нетарифных барьеров в торговле товарами. При этом в ЕС по многим и многим позициям эти барьеры (внутри интеграционного объединения, но не в отношениях с третьими странами) фактически устранены. ВТО, естественно, отстает от ЕС в этом аспекте поскольку имеет в своем составе на порядок больше государств-членов, которых к тому же характеризует значительное разнообразие условий и уровней социально-экономического развития. Кроме того, процессы либерализации международной торговли товарами на глобальном уровне объективно протекают медленнее, нежели на региональном уровне (в силу природы глобальных процессов).

В то же время ЕС существенно дальше, нежели ВТО, продвинулся в отношении регулирования вопросов торговли услугами. Помимо того что, как уже было отмечено, скорость процессов интеграции объективно и естественно различна на глобальном и региональном уровнях, более развитое регулирование вопросов торговли услугами в системе ЕС объясняется воздействием такого существенного фактора, как «близость» государств – членов ЕС в социально-экономическом и в политико-правовом, а также культурном, географическом плане и т. п.

Действительно, либерализация международной торговли услугами на глобальном уровне встречает массу преград самого разнообразного характера – от глубокого историко-культурного различия государств – членов ВТО до разнонаправленных (в том числе и антагонистических) политических и экономических интересов государств – членов ВТО. Тем не менее в ВТО процесс либерализации на международно-правовом уровне вопросов торговли услугами и его правового регулирования продвинулся достаточно далеко. Так, по общему правилу ВТО в регулировании режимов международной торговли услугами в национальных правовых системах государства-члены должны применять принцип наибольшего благоприятствования на безусловной основе. То есть в существующем формате регулирования торговли услугами на международно-правовом уровне в ВТО установлен запрет дискриминации государств-членов при предоставлении их лицам доступа на рынки по секторам торговли услугами, в которых допущена иностранная конкуренция. Требования безусловного предоставления национального режима услугам и лицам, их предоставляющим, иностранного происхождения в системе ВТО пока не предусмотрено (и не планируется в ближайшей перспективе).

Вместе с тем необходимо отметить, что по ряду вопросов в развитии правового регулирования интеграционных процессов предметно ЕС существенно ушла вперед по сравнению с ВТО. Так, в ЕС достаточно глубоко и полно разработаны вопросы регулирования движения капиталов и лиц, в ВТО – лишь намечаются общие подходы к их решению. Это не удивительно уже потому, что государства – члены ВТО значительно отличаются своим социально-экономическим развитием от государств – членов ЕС и форсировать установление общего правового регулирования вопросов движения капиталов и лиц в системе ВТО в целом на сегодняшний день просто невыгодно ни развитым, ни развивающимся странам. При этом, естественно, развитые страны не стремятся открывать свои рынки труда, а развивающиеся страны не спешат либерализовать свои режимы на рынках инвестиций, в финансовой сфере и по другим вопросам, связанным с движением капитала. Между тем на практике это не означает, что в рамках ВТО не прикладывается усилий в направлении расширения предметов регулирования и преодоления противоречий интересов государств-членов. Так, в системе ВТО происходят планомерно и плавно текущие переговоры по указанным вопросам, но ни в коем случае нет стремления форсировать разрешение поставленных в переговорах вопросов в политико-правовом ключе государствами-членами. Сам факт того, что переговоры по разнообразным направлениям интеграции ведутся, характеризует процесс интеграции в рамках ВТО как весьма конструктивный, так как по многим позициям объективно можно говорить об антагонизме интересов развитых и развивающихся стран. В целом можно отметить, что ВТО демонстрирует своей историей успешное преодоление на практике, в переговорном процессе, проблем, возникающих на пути становления интеграции в ВТО, что лишь еще раз подтверждает эффективность механизмов интеграции ВТО.

В отношении защиты интеллектуальной собственности по многим позициям ВТО продвинулась в регулировании этого круга вопросов даже дальше (во всяком случае в качественном плане), нежели ЕС. Например, в системе ВТО существует единый акт – Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС), отражающий все наиболее существенные материально-правовые положения по защите интеллектуальной собственности, которые должны быть (с учетом допустимого усмотрения государств – членов ВТО) имплементированы в правовых системах государств-членов во всей полноте, необходимой для их правореализации. В ЕС между тем существует значительная разрозненность нормативного массива, посвященного регулированию этого круга вопросов, хотя для практики торгово-экономической интеграции было бы более предпочтительно развитие общего регулирования в этой сфере отношений. Эту проблему в ЕС пытаются урегулировать введением единых европейских институтов, осуществляющих функции, по сути связанные с компенсацией пробельности правового регулирования. Таким институтом, можно назвать Европейское патентное ведомство, по существу функционирующее в условиях отсутствия в ЕС такой правовой категории, как «Европейский патент».

Конец ознакомительного фрагмента.