Глава II. Государственная политика в сфере высшего образования: идеи, модели, политико-историческая обусловленность
§ 1. Концептуальные подходы к анализу взаимосвязей между высшим образованием и государством
Взаимоотношения между государством и системой высшего образования представляют собой сложную комплексную проблему. Сам принцип открытого, свободного интеллектуального поиска вступает в противоречие с императивами, налагаемыми на него теми, кто их поддерживает и финансирует. Не случайно, особенно в условиях авторитарных и тоталитарных политических режимов, автономия университетов урезается или вообще ликвидируется. Впрочем, и в демократических обществах периодически могут возникать достаточно острые ситуации со «слишком далеко зашедшей» профессурой, студентами, выходящими в своей активности за рамки общепринятого, научными исследованиями, объявляемыми вредными и опасными для общественного развития. Для того, чтобы предотвратить подобного рода развитие событий, и создаются попечительские или наблюдательные советы, куда входят представители государства и бизнеса, принимаются решения органов государственной власти в отношении отдельных университетов, усиливается отчётность перед министерствами образования и, соответственно, контроль над определёнными сферами и формами деятельности университетов. Тем не менее вряд ли государство способно реально контролировать всё, что происходит в библиотеках и лабораториях. Само стремление к контролю и ограничению вступает в противоречие с теми требованиями, которые общество предъявляет к университетам. От учёных требуют приращения научного знания, но, как известно, научный поиск имеет свою логику, которую нельзя нарушать, не рискуя разрушить весь процесс. Конечно, со стороны государства могут применяться различного рода дисциплинарные меры, вплоть до увольнения преподавателей и исключения студентов, однако либеральные общества, как правило, крайне негативно реагируют на подобные вещи, и властным структурам приходится искать более изощрённые способы ограничения академических свобод.
В большинстве стран государство по-прежнему определяет и распределяет бюджетные ресурсы в сфере высшего образования и исследований, осуществляемых публичными учреждениями, устанавливает правовые рамки функционирования последних, а также планирует развитие обеих сфер деятельности (образования и науки) на общегосударственном уровне, занимается аккредитацией дипломов, степеней и самих учреждений, оценивает качество их деятельности. В ряде стран – Германии, Испании и Франции – государство, как и два века назад, является работодателем штатных преподавателей и сотрудников, хотя в большинстве случаев эта функция передана самим учреждениям высшего образования.
Высшее образование во второй половине XX – начале XXI в. стало одной из наиболее реформируемых государством сфер общественной жизни. В 1950 г. почти все страны ОЭСР имели субсидируемую государством систему высшего образования, охватывавшую лишь сравнительно небольшую часть населения. Однако в последние десятилетия мы стали свидетелями трансформации элитистской модели в модель массового высшего образования, где число студентов может достигать 50 и более процентов от общего числа молодых людей. Этот переход к массовой системе по необходимости сопровождался реформами финансирования. Несколько стран, включая Австралию и Великобританию, радикальным образом изменили структуру финансирования своих систем высшего образования, резко сократив масштабы его субсидирования и введя частичную оплату обучения. Другие государства, такие как Швеция и Финляндия, наоборот, резко нарастили объём государственных инвестиций в эту сферу для того, чтобы справиться с массовым наплывом студентов. Однако дело не ограничилось институциональными изменениями. Некоторые страны, особенно в континентальной Европе, остались приверженными той же самой элитистской структуре системы высшего образования, что и в первые послевоенные годы. В связи с этим возникает естественный вопрос: в чём причина сохранения статус-кво в одних государствах и резких изменений в других, а если говорить только о последних, то чем был определён выбор в пользу конкретных путей реформирования?
Интересный ответ на этот вопрос даёт, по нашему мнению, американский исследователь Б. Анселл[75], выдвигающий и обосновывающий идею необходимости выбора в рамках «трилеммы» между степенью покрытия расходов на высшее образование, уровнем государственного субсидирования и общей стоимостью общественных затрат на вузовскую систему. Правительства могут достигнуть в лучшем случае только двух целей: массовое высшее образование, полностью субсидируемая государством система и система, на которую расходуется не более 1,5 % ВВП. Соответственно, приходится делать выбор между тремя возможными моделями. Первая модель – частично частная – является результатом политического выбора в пользу массового, частично частного и относительно недорогого высшего образования. Вторая модель – массовая государственная – формируется в результате предпочтения массовой, полностью государственной, но дорогостоящей системы высшего образования. Наконец, третья модель означает сохранение приверженности недорогой, финансируемой полностью государством, но элитистской по своей сути системы.
Продвижение по пути массового высшего образования требует преодоления потенциального вето со стороны тех, кто хочет заблокировать проведение соответствующих реформ. Так, в Германии, где контроль над высшим образованием осуществляют земли (т. е. субъекты федерации), попытки сохранения элитистской модели базируются на сопротивлении институциональным изменениям.
Там, где переход от элитистской модели к массовой возможен, его форма, как правило, зависит от партийной политики. Переход к частично частной системе чаще всего происходит в ситуации нахождения у власти левого правительства, поскольку оплата образования трактуется как более прогрессивный вариант использования государственных средств, чем в случае полного субсидирования высшего образования. Соответственно, выбор в пользу массовой государственной системы более вероятен в условиях правления правоцентристских партий, которые могут направить растущий поток финансирования на пользу высшему среднему классу.
Весьма показательными в этом отношении являются реформы в Великобритании и различие партийных позиций по их оценке. Придя к власти в 1997 г., правительство лейбористов столкнулось с достаточно сложной ситуацией, касавшейся социального аспекта функционирования высшей школы. С одной стороны, качество преподавания и исследовательской работы в университетах страны начало ощутимо снижаться, с другой – при том, что общая численность студентов увеличилась и перевалила за треть всех молодых людей, принадлежавших к соответствующей когорте, их социальный состав изменился незначительно. Достаточно сказать, что выпускники частных школ, т. е. лишь 7 % от общего числа получивших среднее образование, составляли почти 40 % студентов 13 ведущих университетов страны[76]. Соответственно, от увеличения государственного финансирования выиграли бы в первую очередь представители высших классов британского общества, т. е. потенциальные избиратели Консервативной партии. В результате лейбористами был сделан выбор в пользу частично частной модели, поскольку возвращение к элитистскому варианту было уже невозможно. В Законе об образовании 1998 г. был предусмотрен переход к частично платной высшей школе путём введения оплаты в £1,000 в год. К 2004 г. эта сумма возросла до £3,000. При этом, однако, предусматривались гранты для студентов из бедных семей и система образовательных кредитов. Кроме того, был создан специальный департамент (Office of Fair Access), который должен был обеспечить поддержку детям из рабочих семей, стремившимся получить высшее образование. Одновременно была задекларирована цель: добиться, чтобы к 2010 г. уже 50 % молодых людей получали высшее образование.
Следует отметить, что данные политико-правовые решения вызвали противоречивые оценки со стороны политических партий страны[77]. Лейбористы поддерживали переход от элитистской к частично частной модели, консерваторы выступали за сохранение бесплатного высшего образования при установлении ограничений на приём в университеты, а либеральные демократы говорили о необходимости ликвидировать оплату и обеспечить полное государственное финансирование высшего образования без сокращения достигнутого уровня приёма.
В большинстве сфер государственного управления правительству приходится делать при решении вопроса о том, каким категориям населения будет предоставляться определённая услуга и до какой степени она будет субсидироваться государственным бюджетом. Понятно, что в условиях фиксированного бюджета повышение расходов на один вид государственной услуги автоматически влечёт за собой сокращение финансирования другой.
Однако, когда речь идёт о высшем образовании, исследователи сталкиваются с рядом серьёзных противоречий. Во-первых, необходимо признать, что в первую очередь эта услуга в любом современном государстве предоставляется тем, кто находится на высших уровнях социальной иерархии, соответственно, государственные расходы в данном случае носят чаще всего по существу регрессивный характер. Следовательно, здесь не работает обычная оценка государственной политики как носящей в рамках современного социального государства перераспределительный характер. Во-вторых, в данном случае меняется само понимание институциональных изменений. Если обычно речь идёт о дихотомии (есть изменение/нет изменений), то применительно к высшему образованию сегодня гораздо целесообразнее говорить о том, какой именно вариант изменения происходит. Другими словами, идёт ли переход к модели, предусматривающей частичное частное финансирование, или к модели массового, полного государственного финансирования. В-третьих, необходимо учитывать, что выбор между этими моделями носит главным образом политический характер, являясь результатом агрегации политическими партиями индивидуальных предпочтений их избирателей. Наконец, следует признать, что в этой ситуации институциональные изменения не являются ни неизбежными, ни однонаправленными.
При этом проблема не сводится только к государственной политике в отношении высшего образования и науки. Она включает в себя и аспекты, связанные с определением характера взаимоотношений между образованием и наукой, а также места и роли обеих сфер в высокодифференцированном современном обществе. Социология образования представляет собой отдельную комплексную отрасль современных исследований, в рамках которой работали многие известные учёные XX столетия: Н. Луман, Т. Парсонс, Ю. Хабермас[78] и т. д. Венгерский исследователь Бела Покол в работе «Комплексное общество: одна из возможных трактовок социологии Лумана»[79] особо подчёркивал двойственность рациональности университетской сферы и её научной составляющей. Уже в XIX в. была создана модель германского университета, способного воспринимать результаты научных исследований и продвигать их, которая в дальнейшем нашла применение (в той или иной степени) в большинстве высокоразвитых стран. На продвинутом этапе этого развития формирование учебного материала всё больше превращается во включение «учебного процесса» в процесс исследовательской работы. Данный процесс может осуществляться в более структурированной форме в рамках бакалаврских программ или в более свободном варианте в процессе подготовки учёных после получения университетского диплома путём присвоения различного рода учёных степеней, званий и т. п. В ходе «постдипломного образования» оценка осуществляется по качественным параметрам, во всяком случае, к этому стремятся, т. к. таким образом создаётся определённая этика научно-исследовательской деятельности.
Исследуя вышеописанную проблему, Б. Покол ставит чрезвычайно важный для современных условий вопрос: Каким образом система оценки способна включать такой измеритель, как экономическая рентабельность научных исследований? Ответ на него учёный предпочитает искать в деятельности университетов США, хотя и признаёт взаимосвязь типичной для них модели с характеристиками германского исследовательского университета. Уже в прошлом столетии учёные подчёркивали, что американские университеты зависят в первую очередь от количества студентов, стремящихся в них учиться (от их платы за обучение, а также от субвенций государства, выделяемых в зависимости от количества обучаемых)[80].
Соответственно ректор университета (в данном контексте он становится менеджером) ориентируется прежде всего на экономическую рациональность, для повышения которой стремится привлечь в университет наиболее высоко оцениваемых с точки зрения научной рациональности (звания, степени, индексы цитирования и т. п.) профессоров, предоставляя им максимально благоприятные финансовые, материальные и иные условия. Последние в свою очередь привлекают в университет наиболее способных, подготовленных и заинтересованных студентов.
В германских университетах ситуация существенно отличается[81]: начиная с послевоенного периода государство практически полностью принимает на себя финансирование университетов, а студенты учатся за символическую плату. При этом конкуренция между университетами в Германии гораздо выше по ряду причин, среди которых следует выделить приверженность большого количества университетов историческим традициям. Данная ситуация возникла в связи с сорокалетним периодом разделения Германии на два государства. Такая децентрализованная модель радикально отличается от французской, жёстко централизованной (с центром в Париже), от британской модели, ориентированной практически на два центра – Оксфорд и Кембридж, не говоря уже о концентрированных в столичных городах моделях стран Восточной и Центральной Европы. Не избежала такой «центричности» и Россия: в многочисленных рейтингах можно встретить практически только Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова, и то не на первых позициях, и ещё реже – Санкт-Петербургский государственный университет[82].
Правда, государственное финансирование неизбежно ведёт к утрате рынка университетов как одного из механизмов самоорганизации университетского сообщества. При утрате экономического механизма в дело вступает политический регулятор, руководствующийся абсолютно иными критериями отбора. Хотя конкуренция не исчезает полностью и стимулирует руководство университетов к привлечению известных учёных для работы, личные, конъюнктурные и политические соображения играют всё большую роль при решении кадровых вопросов[83].
Исследователи[84] отмечают также, что анализ истории европейских университетов позволяет сделать достаточно парадоксальный вывод: именно в университетах коренилось до XIX столетия сопротивление изменению научной картины мира, а переломить эту тенденцию было возможно только извне. Просвещённые монархи фактически разрушали ставшие карикатурой на интеллектуальную жизнь учреждения, создавая образовательные организации на основе вновь возникавших отраслей знания, а также специальные организации и объединения, призванные проводить научные исследования вне университета[85].
Значительный интерес представляет эволюция американского университета, использовавшего германский опыт, однако переработавшего и существенно изменившего модель, сложившуюся в XIX столетии. По мнению Б. Покола[86], главными отличиями американских университетов, быстро развивавшихся на рубеже XIX и XX вв., стали две особенности. Во-первых, были ликвидированы кафедры, являвшиеся высшим иерархическим звеном университетской власти. Вместо них создавались «департаменты», обладавшие более широкими функциями и полномочиями: их руководители выполняли (и выполняют) административные функции. Внутри департаментов, являющихся основными организационными структурами университета, преподаватели работают как равноправные и самостоятельные специалисты. С помощью департаментов было разрушено господство заведующих кафедрами, и в университеты была встроена конкуренция, основанная на равноправии[87]. Вторым кардинальным отличием американского университета, тесно связанным с уже упомянутым, стала специфическая организация подготовки научных кадров путём усиления в этом процессе роли научных обществ и других организаций, а также научных изданий, редакционные коллегии которых проводят отбор статей и монографий для публикации, формируя определённые представления о необходимом уровне научной квалификации учёных, независимо от их возраста, имеющихся у них заслуг, что играет немалую роль в европейских университетах даже в настоящее время.
Нельзя также забывать об отличиях системы финансирования европейских и американских университетов. В первом случае средства поступают в вузы непосредственно из государственных бюджетов, во втором – субсидируются в основном студенты, а университеты получают деньги от них в виде платы за обучение. Не вызывает сомнений, что эти модели функционируют по-разному, создавая конкурентные преимущества тем университетам, которые максимально отражают потребности различных общественных подсистем и сдвиги границ между ними, а также появление новых направлений научных исследований и ранее не известных прикладных проблем. Во многом успех американской университетской модели базируется на невиданном ранее уникальном рынке интеллектуальных продуктов, который непосредственно транслирует университетам общественные интересы и потребности.
Подводя итог анализа принципиальных особенностей организации университетской и научной подсистем современного общества, имеет смысл привести четыре варианта организационных принципов, выделенных в работе Т. Парсонса и его коллег[88]:
1) иерархия, в которой во главе университета стоит ректор, ему подчиняются деканы и заведующие кафедрами, являющиеся руководителями преподавателей, в свою очередь осуществляющих управление деятельностью студентов;
2) рынок, в рамках которого студент рассматривает преподавателя в качестве продавца, предоставляющего ему за его деньги (плата за обучение) определённый объём знаний;
3) университет функционирует как демократическое объединение, в котором различные слои и группы студентов и избранные представители студентов и преподавателей обладают равными избирательными правами, а также имеют право активно включаться в решение вопросов, касающихся функционирования университета: выбор учебных дисциплин, назначение преподавателей и др.;
4) институциональный индивидуализм, в рамках которого отдельный преподаватель автономен по отношению к руководству университета и студентам, но с точки зрения направлений его исследований находится под контролем научного сообщества в составе отрасли науки, которую он представляет.
С точки зрения Парсонса, европейский университет скорее стремится к третьей демократической модели, а американский реализует четвёртую, хотя в ряде случаев студенты относятся к преподавателю как к продавцу. Не вызывает, однако, сомнения, что элементы иерархии сохраняются в европейских университетах, усиливаясь в связи с широким государственным финансированием. В то же время можно отметить, что конвергенция организационных моделей, выделенных Т. Парсонсом в прошлом столетии, также имеет место.
В научной литературе выделяют несколько идеально-типических моделей взаимоотношений между системой высшего образования и государством[89]. При этом авторы констатируют, что отнесение конкретного варианта к тому или иному инварианту является условным, т. к. любая система отношений включает в себя элементы различных моделей, кроме того, конкретные варианты постоянно эволюционируют. В последние десятилетия происходит конвергенция исторически сложившихся отношений, связанная с экономическими, политическими, социальными изменениями, происходящими в современном глобализирующемся мире. Одним из факторов, оказывающим сильное влияние на этот процесс, как мы уже отмечали, является подписание в 1999 г. Болонской декларации, среди целей которой – унификация основных принципов организации систем высшего образования во всех подписавших документ странах.
Прежде всего, как указывают многие исследователи[90], взаимоотношения между системой высшего образования и государством определяются степенью автономии, которой обладают университеты в своей постоянной деятельности: обучении, исследованиях, внешних связях и т. п. На этом уровне анализа выявляется континуум от централизованной модели «сверху – вниз», в которой ведущую роль играет государственное регулирование, до децентрализованной модели «снизу – вверх», где университет является главным субъектом принятия как стратегических, так и тактических решений.
В специальном исследовании европейских учёных[91] был проанализирован уровень централизации/децентрализации в восьми европейских странах, являющихся участниками Болонского соглашения: Франции, Испании, Финляндии, Германии, Венгрии, Швеции, Норвегии, Великобритании. В ходе анализа было выявлено, что наиболее централизованным является регулирование во Франции и Испании, интересы сторон максимально согласовываются в Германии, Финляндии, Венгрии и Швеции[92], и, наконец, в децентрализованном режиме регулирование происходит в Норвегии и Великобритании, где большинство решений принимается самими университетами.
При этом даже в первой модели, несмотря на ведущую роль государства, академическое сообщество не является полностью зависимым и подчинённым, а регулирование происходит путём определения состава преподаваемых дисциплин, которое осуществляется государственными структурами и отражает государственную политику в сфере высшего образования.
В процессе исторического развития системы высшего образования в разных странах эволюционировали в рамках трёх основных моделей, которые ранее были определены нами с точки зрения централизации/децентрализации, однако имеют в истории высшего образования привязку к определённым историческим периодам, конкретным системам и достаточно определённым характеристикам ряда параметров.
Первой из моделей является германская, а точнее – прусская модель, которую обычно относят к первым десятилетиям XIX столетия и связывают с именем выдающегося учёного, создателя Берлинского университета Вильгельма фон Гумбольдта. Вторая типическая модель, формировавшаяся в тот же период во Франции, именуется «наполеоновской». Третья модель, как и следовало ожидать, максимально автономная от государства, получила развитие в США, где республиканская форма правления, высокий уровень индивидуализма и коммерческой активности нашли отражение и в сфере высшего образования.
Идеи Гумбольдта включали академические свободы в определении содержания образования, методов осуществления образовательной деятельности, предмете исследования и выводах по его результатам, а также в соединении в рамках одного университета научных исследований и обучения по всем существовавшим тогда дисциплинам, т. е. создание междисциплинарных «исследовательских» университетов. При этом предполагалось полное государственное финансирование всех видов университетской деятельности – как в сфере образовательной, так и исследовательской. Академические свободы должны были быть гарантированы государством (финансово и законодательно), что повлекло за собой включение данных гарантий в Основной закон ФРГ в 1949 году[93].
В определённом смысле противоположностью прусской модели является так называемая «наполеоновская модель», полностью изменившая после 1808 г. режим функционирования французских университетов, обладавших широкой автономией на протяжении столетий, получивших ещё большую свободу в интеллектуальной сфере после Великой французской буржуазной революции и утративших её вследствие реформ, проведённых Наполеоном[94]. Государство поставило высшее образование под жёсткий контроль «Имперского университета», специально созданной для этого организации, превратив университеты в чисто академические структуры и передав все функции по подготовке политической и административной элиты специальным образовательным учреждениям (одним из наиболее известных является Ecole Nationale de l'Administration, где осуществляется подготовка государственных чиновников высокого уровня). В данной модели жёсткий контроль государства осуществляется как над функционированием университетов, так и над набором дисциплин и их распределением между отдельными учреждениями, т. е. централизация носит двойной характер. Кроме того, университеты не имеют монополии в сфере высшего образования и исследований, т. к. параллельно с ними существуют другие учреждения, так же, как и университеты, получающие финансирование из публичных бюджетов.
Максимальными отличиями от «прусской» и «наполеоновской» моделей обладает «англо-американская» модель, в которой университеты рассматриваются как интегрированные центры образования и исследований, призванные отвечать на потребности экономики и общества, в то время как в «прусской модели» их деятельность ориентирована в большей степени на интеллектуальные потребности самого академического сообщества, а в «наполеоновской» – на требования и политические цели государства.
В XXI в. влияние классических моделей в значительной степени сохраняется, однако одновременно можно выделить целый ряд процессов, свидетельствующих о постепенном отходе систем высшего образования от того или иного инварианта. Так, в Германии прослеживаются признаки постепенной утраты университетами их самостоятельности в вопросах определения содержания образования и набора учебных дисциплин. Данная компетенция всё в бо́льшей степени переходит к землям (субъектам федерации), которые несут основную ответственность за функционирование и развитие системы высшего образования на своей территории. Один из авторов «Белой книги образования. За динамичную Германию» К. Ларсен подчёркивал уже в 2004 г., что германская система высшего образования уступает по многим параметрам системам других стран, в частности США[95]. Однако прямое заимствование иностранных подходов вряд ли сможет быстро улучшить ситуацию. Он также обращал внимание на необходимость не только развития крупных элитных университетов, но и поддержки относительно небольших учреждений, главным преимуществом которых является возможность более индивидуализированного подхода к каждому студенту, что особенно важно на первом (бакалаврском) этапе получения высшего образования[96]. Как следствие ведущейся в германском обществе дискуссии, многие параметры деятельности германских университетов были изменены в 2007 г. в результате принятия «Закона о высшем образовании», который относится к категории рамочных[97].
При всём значении опыта взаимодействия университетов с государством в исторической ретроспективе, прежде всего в странах с давними традициями и высокими достижениями в сфере высшего образования и подготовки специалистов высшего уровня квалификации, в том числе научных кадров, не менее важным является опыт становления университетов, которые всё чаще называют исследовательскими (предполагается, что они также проводят интенсивные актуальные научные исследования), в государствах, находящихся на начальных этапах развития с этой точки зрения. Их путь к «совершенству» даёт богатый материал для анализа основных факторов, влияющих на развитие систем высшего образования в разных регионах планеты. Подробнее на проблемах, уроках и факторах успеха мы остановимся в разделе, посвящённом реформированию систем высшего образования в странах БРИКС.
В специальном исследовании[98] процесса развития университетов в странах с переходной экономикой, а также проходящих политическую трансформацию сформулировано понятие «экосистемы» высшего образования, включающее в себя спектр различных факторов, определяющих в основном успешность продвижения данных систем к «совершенству».
К наиболее существенным факторам авторы исследования относят модель управления образовательными учреждениями и объём выделяемых им финансовых ресурсов, т. к. именно эти параметры определяют степень автономии университетов, позволяют им привлекать в качестве преподавателей и исследователей наиболее известных учёных и обеспечивать им необходимую инфраструктуру для учебной и исследовательской работы.
Естественно, существенными являются такие факторы, как сочетание политической и экономической стабильности, развитие правового государства, а также наличие в стране всех свобод, обеспечивающих самореализацию личности и развитие творческой инициативы. Важную роль играют также местоположение университета, наличие в стране общего видения будущего системы высшего образования, развитие инфраструктуры, в том числе информационно-коммуникационной среды. Однако окончательно не удаётся сделать вывод о том, способны ли вузы развиваться без поддерживающей роли этих факторов или их отсутствие может играть отрицательную роль в среднесрочной перспективе. Например, бурный рост китайских университетов за счёт интенсивного финансирования и предоставления им большей автономии в управлении внутренними процессами может затормозиться за счёт жёсткого централизованного государственного контроля и имеющихся политических ограничений[99].
Таким образом, не вызывает сомнения тот факт, что государственная политика в отношении высшего образования определяется уникальным сочетанием таких характеристик, как управленческие структуры, правовые рамки, социальная организация общества, философия и ценности, которые лежат в их основе. Эти специфические особенности, присущие конкретной стране, различным образом взаимодействуют с ключевыми политическими детерминантами: людьми (их властью и положением), внутренними и внешними факторами окружающей среды, общественным мнением. Следует также учитывать роль, которую играют в процессе принятия политических решений результаты научных исследований, временная привязка и лоббирование – каждый из этих факторов может оказывать большее или меньшее влияние на окончательный результат. Отсюда необходимость расширенного, в определённой степени эклектичного и адекватно реагирующего на изменение контекста и отрицающего жёсткое, формальное теоретизирование процесса выработки государственной политики.
В связи с этим представляется необходимым рассмотреть базовые концептуальные подходы, используемые для анализа государственной политики в высшем образовании. В самом общем виде можно выделить два основных подхода: позитивистский и постпозитивистский. Они отличаются друг от друга представлениями о самой природе знания и отсюда – различными определениями того, какие вопросы должны находиться в центре внимания политики в этой сфере, её возможностями влияния на вузы, пониманием самого процесса принятия решений.
В рамках позитивистского подхода процесс принятия решений трактуется в качестве рационального и линейного. Он чётко контролируется и носит последовательный характер – от концепции до реализации на практике[100]. Сторонники этого подхода обычно сочетают в используемом языке и анализе научную эмпирику и объективизм, черпая идеи из экономики и опираясь на количественные показатели или «свидетельства» для подкрепления своих утверждений. Как правило, эти исследования ограничиваются вопросами выбора, который определяется правительством и его действиями. Исходная посылка заключается в том, что правящие элиты преследуют рациональные цели и делают это системно и логично. Соответственно, круг акторов и решаемых вопросов носит достаточно ограниченный характер.
Постпозитивистский подход бросает вызов утверждениям позитивистов о рациональности, объективности и определённости в процессе принятия политических решений. Постпозитивисты[101] выражают свою неудовлетворённость механистичной и технократичной направленностью политического анализа позитивистов. Эпистемологически они начинают с предположения о том, что не существует какой-либо одной абсолютной истины в вопросе о выработке государственной политики, и не претендуют на нейтральность и объективность в своём анализе. Скорее они признают влияние собственной страновой принадлежности, ценностей, норм и перспектив. Постпозитивисты рассматривают политику как динамичный процесс, который формируется под воздействием различных сил, акторов, событий, катализаторов процесса, ограничений, оперирующих внутри определённых структур, систем, и культурных контекстов. Другими словами, они утверждают, что не существует единых моделей принятия решений, поскольку в каждом отдельном случае присутствует свой социально-политический контекст. Реализация государственной политики в обязательном порядке включает переговоры и «торговлю» в условиях конфликтной по своей природе внешней среды, характеризующиеся разнообразием и ограничениями[102].
Постпозитивисты утверждают, что в политике редко ставятся однозначные, не вступающие друг с другом в определённое противоречие цели, а те, кто принимает решения, далеко не всегда выбирают рациональные, наиболее эффективные инструменты их реализации. В отличие от рациональных моделей позитивизма, постпозитивистские модели интерпретируют процесс принятия решений как результат политической деятельности людей, в который вторгаются партийные интересы и субъективные ощущения индивидуальных акторов, могущие вступать друг с другом в конфликт на всех его стадиях. В постпозитивистских исследованиях явственно ощущается озабоченность проблемами демократии, политического равенства, партисипаторного процесса определения политики и политического дискурса. Отсюда стремление найти такие инструменты интерпретации для анализа государственной политики, которые включали бы в себя широкий спектр разнообразных методов и источников информации. Таким образом, постпозитивизм расширяет исследовательское поле и само понятие «государственная политика». Однако постпозитивистский подход подвергается критике за его очевидный релятивизм и предположение о том, что не существует объективных критериев оценки фактов и конкурирующих между собой утверждений. Соответственно, каждая точка зрения может оцениваться как имеющая равный вес. Это – в сочетании с сопротивлением «упрощённым рецептам» – в постпозитивистском анализе политики затрудняет чёткое определение методологии[103].
Анализ литературы, касающейся государственной политики в сфере высшего образования, опубликованной в последние 30 лет, приводит к выводу о различном, междисциплинарном и нередко причудливом сочетании различных исследовательских подходов. Выделим лишь основные из современных теорий, которые наиболее часто используются для объяснения оснований принятия политических решений в этой сфере.
Теория рационального выбора применяет экономический анализ для объяснения человеческого поведения и в общем виде предполагает, что люди, принимающие политические решения, действуют в своих интересах таким образом, чтобы максимизировать собственную выгоду и минимизировать свои затраты. Однако существует множество вариаций этой теории, которые фокусируются на различных уровнях и единицах анализа (т. е. индивидуумах, группах или институтах/структурах). Так, например, институциональная теория рационального выбора или теория общественного выбора, широко используемая в политической науке и государственном управлении[104], используется в исследовании государственной политики в высшем образовании достаточно широко. Например, Ч. Хси (Тайвань) и Дж. Хуисман (Бельгия)[105] концентрируют своё внимание на уровне системы в целом и паттернах конвергенции и дивергенции процессов обеспечения качества обучения в системах высшего образования трёх европейских стран для того, чтобы объяснить изменения в государственной политике по данному вопросу. Утверждая, что «политика является многомерной, а политическое изменение представляет собой динамичный, комплексный, многоуровневый, иерархический феномен»[106], они исследуют взаимоотношения между политическими акторами и политическими изменениями.
Теории рационального выбора и общественного выбора стремятся объяснить логику процесса определения политики путём выявления структур, процедур и политических практик, в которых задействованы политические акторы внутри правительства и вне его. Исследователи пытаются выявить и систематизировать то, каким образом правила, условия и характеристики среды, в которой происходит процесс определения политики, могут оказать влияние на принимаемые решения путём структурирования действия и обеспечения инициативы индивидуумов[107]. Критики данного теоретико-методологического подхода убеждены в том, что человеческая мотивация гораздо сложнее, чем утверждается его сторонниками. Как отмечают оксфордские исследователи М. Хаулетт, М. Рамеш и Э. Перл, «множество политических действий… предпринимается по символическим и ритуальным причинам: рассматривать их как целевое поведение, ориентированное на максимизацию пользы, было бы недооценкой сложности политического окружения процесса определения политики»[108].
Инкременталистский подход Ч. Линдблома[109], частично связанный с теорией плюрализма, базируется на утверждении, что процесс определения политики включает в себя переговоры, торг и уступки и, соответственно, компромиссы между различными ценностями и групповыми интересами. В рамках этой модели процесс выработки политики представляется сложным, нередко противоречивым, поскольку принимающие решения вынуждены действовать в неустойчивой, быстро меняющейся, разнородной внешней среде[110]. Инкрементализм утверждает, что политические решения представляют собой небольшие, осторожные шаги, постепенно меняющие ситуацию. Такая постепенность диктуется ограниченностью ресурсов и информации, а также необходимостью преодоления стереотипов общественного сознания, затрудняющих принятие кардинально меняющих привычный порядок вещей фундаментальных решений. Инкременталистский подход достаточно широко используется для анализа государственной политики в сфере высшего образования. Так, например, канадский исследователь Д. Смит именно с этих позиций анализирует изменения в политике по отношению к высшему образованию в канадской провинции Манитоба на протяжении 40 лет, начиная с 1967 года[111]. В то же время, несмотря на свою внешнюю реалистичность, инкрементализм не даёт полного объяснения целого ряда важных моментов: каким образом формируется повестка дня, какие принципы или идеи сталкиваются между собой, какие именно структуры оказывают влияние на процесс определения политики.
Поскольку политические процессы в мире под влиянием целого ряда факторов, включая глобализацию, всё в бо́льшей степени усложняются, то естественно появление новых концепций, призванных объяснить происходящие изменения, а именно: кто и каким образом определяет политику, какие идеи и силы, помимо правительства, влияют на принимаемые решения. Отсюда – расширительное (по сравнению с предшествующими теориями) представление о круге политических акторов, агентов и агентств, оказывающихся частью процесса определения государственной политики. Всё большее распространение получают теории, базирующиеся на идеях сетевого подхода. К такого рода концепциям публичной политики, объясняющим действия индивидуумов и групп, можно, например, отнести теорию множественных потоков[112], теорию прерывистого эквилибрума[113], теорию политических сетей[114], инновационные и диффузные модели[115] и теорию лоббирующей коалиции[116]. Каждая из этих теорий имеет собственные характеристики, однако все они разделяют точку зрения, в соответствии с которой важное значение для определения государственной политики имеет вовлечение в этот процесс экспертов, образующих так называемое «эпистемологическое сообщество»[117], коалиций или сетей и облегчение транслирования и диссеминации информации среди тех, кто принимает соответствующие решения.
В рамках теории множественных потоков[118] политика формируется в результате сложного процесса, соединяющего в себе проблемный поток (кризис или вопрос, требующий разрешения), идеологический поток (идеи и предложения) и политические потоки (политические процессы, действия, события, влияние на которые оказывают правительство, общественное мнение и интересы организованных групп). На пересечении этих потоков и открывается окно возможностей для определения конкретной государственной политики. Сторонники данного подхода показывают, каким образом ключевые акторы распространяют своё влияние на выбор альтернатив и определение главных составляющих политического решения. Они умело выбирают подходящий момент и благодаря устойчивым связям друг с другом эффективно отстаивают выгодные для себя решения. Их успех напрямую зависит от знания того, как работает система и каков расклад социально-политических сил в конкретной ситуации. Дж. Кингдон сравнивает этих людей с «серфингистами, ожидающими большой волны», и утверждает, что «почти всегда можно указать конкретного человека или по крайней мере нескольких людей, которые сыграли центральную роль во включении соответствующего вопроса в политическую повестку дня и в стимулировании определённых действий»[119]. В качестве примера использования данного подхода применительно к высшему образованию можно назвать диссертацию А. Чарльза[120], посвящённую изменениям правовых основ функционирования университетских колледжей.
Теория прерывистого эквилибрума[121] предлагает объяснение резких, драматических изменений в государственной политике после периодов относительной стабильности. Центральной является идея о том, что политический конфликт выступает в качестве катализатора изменений и что группы интересов конкурируют друг с другом посредством отстаивания различных стратегий, включая переформулирование политических проблем, или опротестования монополии на принятие решений определённым органом с тем, чтобы перенести решение на другой уровень управленческой иерархии или в другое структурное подразделение. Методологически этот подход требует ретроспективного, лонгитюдного анализа одного и того же объекта во временно́м срезе и часто используется в сочетании с другими подходами. Так, например, Т. Шанахан и Г. Джоунс[122], рассматривая изменения, происходившие в высшем образовании на североамериканском континенте в период с 1995 по 2006 г., комбинируют теорию прерывистого эквилибрума с идеями инкрементализма в контексте политико-экономических факторов для того, чтобы зафиксировать периоды стабильности и глубоких перемен в государственной политике регулирования системы высшего образования.
Сетевой подход охватывает широкий круг философских ориентации, начиная с марксизма и плюрализма и заканчивая структурализмом, и рассматривает политическую систему как арену взаимодействия государственных и негосударственных акторов, включённых в процесс определения и реализации политики. Применительно к высшему образованию данный подход используется, например, такими авторами, как У. Коулмен и Г. Скогстад, Д. Марш и М. Смит, Л. Падуре и Г. Джоунс, Р. Веллен, и рядом других[123]. Однако в работах, написанных в рамках сетевого подхода, ведутся дискуссии по поводу роли, значения и влияния негосударственных акторов и групп давления на процесс определения политики. Очевидны и различия по вопросу о том, что играет более существенную роль – структуры или процессы. При применении к высшему образованию сетевой подход позволяет выявить сложность взаимосвязей и взаимоотношений между всеми заинтересованными сторонами, подчёркивая необходимость учёта давления на принятие соответствующих решений со стороны бизнеса и структур гражданского общества[124].
Теория лоббирующей коалиции[125] может рассматриваться в качестве близкой к сетевому подходу, поскольку в ней также используется идея политических подсистем, в которые входит множество разнообразных акторов и решения в которых принимаются в результате процесса переговоров между экспертами в различных точках политической сети. В этом случае процесс определения политики трактуется как применение ценностей или приоритетов политических акторов для достижения целей. Разделяемые убеждения и ценности заставляют политических акторов внутри системы государственной власти и вне её формировать лоббирующие коалиции и «действовать в рамках концерта»[126]. Коалиции конкурируют между собой, продвигая и отстаивая отражение своих идей и ценностей в государственной политике и стремятся или заменить, или подстроить под своё понимание идеи, высказываемые их оппонентами из других коалиций[127].
Инновационные и диффузные модели государственной политики объясняют, как и при каких обстоятельствах определённое политическое решение формируется или переходит из одной юрисдикции в другую. Ф. и У. Берри считают, что в основе этих моделей лежит предположение о том, что, например, в рамках федеративного государства субъекты федерации либо учатся друг у друга, либо конкурируют между собой. При этом они действуют под давлением со стороны общественности и центрального правительства[128]. В рамках этих теорий также подчёркивается роль конкретных людей, которые инициируют перемены, находясь внутри правительства или вне его, выступая в роли драйверов политических инноваций[129].
Неоинституционализм, исходя из организационной теории, сетевого подхода и теории рационального выбора, фокусирует своё внимание на взаимодействии между институтами (организациями, бюрократиями, рынком, правовыми институтами, культурными нормами и правилами и т. п.), идентифицируя те их характеристики, которые оказывают влияние на политическое поведение[130]. Исследователи, работающие в данной парадигме, разделяют точку зрения сторонников теории общественного выбора по поводу человеческого поведения, ориентирующегося на собственную выгоду однако одновременно они задействуют понятие «актороцентричного институционализма», подчёркивая автономию институтов от общества. В рамках данного подхода индивидуумы играют свою роль, однако утверждается, что «большее влияние на человеческое поведение оказывает социально-политическая внешняя среда людей и организаций, чем внутреннее взаимодействие между индивидуумами или группами»[131]. Отсюда следует вывод, что структурные условия функционирования определённых вузов могут затруднять для некоторых групп или лиц, принимающих решение, принятие или защиту определённого политического курса. Вот почему институционализм может быть полезен для сравнительного анализа государственной политики в сфере высшего образования и объяснения того, почему наличие одного и того же набора идей, проблем и интересов может привести к совершенно разным политическим выборам.
В последние годы особую популярность приобретают различного рода новые варианты социологического, культурного, политэкономического и исторического анализа для понимания процесса определения государственной политики[132]. Новая социологическая литература по этой проблеме предлагает критический анализ структурной составляющей процесса выработки политики, помещая его в более широкий социально-политический контекст и опираясь на современные и классические социологические теории, начиная с К. Маркса и кончая П. Бурдье. Примерами применения этого подхода к высшему образованию могут служить работы Дж. Джеральда[133], Д. Фишер и К. Рубенсона[134], Т. Шанахан[135] и других авторов. Г. Нив, например, в ряде своих работ для оценки государственной политики в отношении высшего образования использует термин «оценивающее государство», помещая его в исторический контекст[136]. В свою очередь Д. Фишер, использующий социологический и политико-экономический подходы, выдвигает идею множественных «ключевых ориентирующих концептов»[137], в рамках которых либерально-демократическое государство, академический капитализм и маркетизация используются для более глубокого проникновения в сущность происходящих в сфере высшего образования политических изменений. На основе аналогичного анализа Э. Меткальф[138] выделяет неолиберализм, глобализацию и новый публичный менеджмент в качестве причин изменения системы финансирования высшего образования и стимулирования его маркетизации.
Конец ознакомительного фрагмента.