Война иными средствами. Глава третья. Основные геоэкономические инструменты наших дней (Роберт Блэквилл)

Уже не в первый раз геоэкономика начинает оказывать влияние на мировую геополитику, но обстоятельства кардинально изменились. По сравнению с предыдущими эпохами расцвета геоэкономики – многие аналитики относят к ним первые послевоенные годы, период плана Маршалла и начальные этапы холодной войны – нынешний мир выглядит совершенно иначе[159]. Ряда современных геоэкономических инструментов (скажем, кибератак) во времена Маршалла попросту не существовало. Другие, например, энергетическая политика, применялись и тогда, но сегодняшний мировой ландшафт принципиально отличается от тогдашнего, а потому и эти инструменты приобрели новые качества. Третьи инструменты, та же помощь в развитии, функционируют во многом так же, как это было в более ранние эпохи. При этом они привлекают новых важных игроков и демонстрируют новые измерения.

Сегодня – по крайней мере, в теории – геополитическое применение имеют семь экономических инструментов: торговая политика, инвестиционная политика, экономические и финансовые санкции, кибератаки, экономическая помощь в развитии, финансовая и денежно-кредитная политика, энергетика и сырье. Мы рассмотрим ниже каждый из этих инструментов по отдельности, снова оценивая сугубо геополитические, а не чисто экономические характеристики.

Они могут сильно разниться между собой, но все-таки логично рассматривать их в совокупности. При этом каждый инструмент обладает собственным набором стран-«практикантов» и соответствующих институтов, специфическими рычагами государственного контроля и факторами успеха, а также особым набором внешних «признаков» – и последствий для национальных интересов США.

Торговая политика

Торговля как геоэкономический инструмент традиционно реализовывалась и продолжает реализовываться через позитивные стимулы. Возьмем в качестве примера Особые промышленные зоны (ОПЗ) в Иордании и Египте. Созданные в рамках реализации кэмп-дэвидских мирных соглашений (этого знакового достижения американской геополитики), ОПЗ учреждались для того, чтобы соблазнить Иорданию – безуспешно, как выяснилось, – и привлечь ее к публичной поддержке кэмп-дэвидских соглашений и последующего мирного процесса[160].

При этом торговля как геоэкономический инструмент легко способна принимать более принудительные формы. Присмотримся, скажем, к наиболее показательным торговым шагам России с момента вступления этой страны во Всемирную торговую организацию (ВТО) в 2012 году. Как писал журнал «Экономист», «продуктовые эмбарго сделались распространенной формой политического давления России»[161]. В недавнем прошлом грузинские вина, украинские конфеты, таджикские орехи, литовские и даже американские молочные продукты и деятельность ресторанов «Макдоналдс» – все становилось жертвой внезапных запретов.

В годы накануне грузинской войны 2008 года главный санитарный инспектор России закрывал российский рынок для всей грузинской сельхозпродукции, включая вина и минеральную воду[162]. Торговая блокада стала жестче, когда Москва прекратила воздушное, железнодорожное, морское и автомобильное сообщение с Тбилиси, а также прервала почтовую связь[163]. Российское винное эмбарго было снято лишь летом 2013 года, и этот шаг ознаменовал готовность к двусторонней встрече в Праге. Президент Грузии Георгий Маргвелашвили озвучил желание его страны наладить более тесные связи с Европой[164]. Но маловероятно, что Грузия сумеет полноценно переориентироваться на западные рынки, поскольку Москва сохраняет все возможности в одностороннем порядке фактически разрушить грузинскую экономику своим вмешательством.

Россия далее применила ту же тактику в Молдове и на Украине в попытке помешать обеим странам подписать соглашения об ассоциации с Европейским союзом[165]. В июле 2012 года Россия остановила импорт ведущего украинского производителя кондитерских изделий – якобы в связи с выявлением канцерогенов в образцах продукции – и усилила таможенные проверки украинских товаров на границе, что, как сообщалось, обернулось потерей для Украины приблизительно 500 миллионов долларов[166]. Весной и летом 2014 года правительство Российской Федерации закрыло границу для основного потока автопоездов с Украины, тем самым вынудив прекратить работу ряда украинских предприятий в России. Еще, как и ожидалось, она повысила цену на природный газ в стремлении «пригасить» прозападный энтузиазм Киева, мечтавшего присоединиться к ЕС[167]. Кроме того, российские официальные лица открыто заявляли, что подписание соглашения с ЕС будет помехой для дальнейшей интеграции Украины с Евразийским таможенным союзом и заставит Россию ужесточить торговые ограничения[168].

В дополнение к применению агрессивных геоэкономических действий против Украины Россия также использовала этот конфликт для экономического давления на те страны ЕС, которые не одобряли ее политику в украинском вопросе. Спустя год после августовского (2014) эмбарго России на молочную продукцию ЕС европейские производители отчитались о 25-процентном снижении цен в результате сокращения спроса на их продукцию[169]. Расследование Нидерландами катастрофы рейса 17 авиакомпании «Малайзия эйрлайнс» над Украиной (комиссия пришла к выводу, что вина, как минимум, частично лежит на России) побудило Россию уничтожить огромное количество голландских цветов и сыров по распоряжению Кремля в августе 2015 года. Российские власти не скрывают политических мотивов своих экономических действий. «Принцип „Око за око“ очевиден, – объясняет Эндрю Крамер, московский корреспондент „Нью-Йорк таймс“. – Даже прокремлевские комментаторы перестали искать благовидные предлоги и стали открыто говорить, что сжигание цветов должно послужить предупреждением Нидерландам относительно торговых рисков в случае, если расследование продолжится в прежнем ключе, неблагоприятном для России»[170].

Помимо нанесения ощутимого удара по экономике Украины, геоэкономические меры Москвы прежде всего напомнили Украине (и другим странам региона) о последствиях отдаления от России и сближения с Евросоюзом; кроме того, эти меры укрепили положение России как регионального экономического гегемона; и они обозначили недовольство приближением Североатлантического альянса к границам России[171]. Столкнувшись с таким обилием российских угроз, Украина отказалась от планов подписать соглашение с Европейским союзом на саммите «Восточного партнерства» в ноябре 2013 года в Вильнюсе[172].

Этот отказ, как сообщило правительство Януковича, диктовался «интересами национальной безопасности Украины»[173]. Встреченное подавляющим большинством украинского населения как «разочарование… для ЕС и для украинского народа», это решение было воспринято политиками как временная победа президента Путина[174]. Москва же вынесла из событий уверенность в том, что умелое экономическое маневрирование способно принести серьезные геополитические результаты. Даже там, где результаты оказываются далеки от желаемого (реинтеграции Украины в обновленную международную сферу влияния президента Путина), последствия подобных мер могут оказаться дестабилизирующими и дорогостоящими – для США, для Европы и для всего мира.

Есть основания полагать, что с другими странами региона Москве будет договориться намного легче, чем с Украиной; а Киев по-прежнему рассчитывает на укрепление отношений с ЕС[175]. Президент Кыргызстана, чья страна признается следующим в списке президента Путина кандидатом в члены Евразийского экономического партнерства, ясно сформулировал свое затруднительное положение в декабре 2013 года: «У Украины выбор есть, а у нас, к сожалению, его нет»[176].

Российский повторный запрет 2013 года на импорт молдавских вин стал очередной попыткой через эмбарго на продукцию молдавских виноградников выкрутить руки руководству Молдовы в преддверии декларируемого подписания соглашения с ЕС[177]. В преддверии Вильнюсского саммита 2013 года Кремль также сделал ряд грозных заявлений о намерении прекратить поставки газа в Молдову и подвергнуть молдаван, работающих в России, дополнительным проверкам на право пребывания[178].

В конечном счете тактика Москвы не сработала; Республика Молдова подписала важное соглашение по укреплению связей с ЕС на саммите в Вильнюсе в 2013 году. При этом, несмотря на промежуточный успех Молдовы в Вильнюсе, кажется весьма сомнительным, что Украина, ее гигантский сосед, добьется того же самого. Без сотрудничества с Украиной молдаванам будет тяжело противостоять российскому давлению и попыткам воспрепятствовать евроинтеграции страны. Хотя прозападные политики заняли 55 из 101 места в молдавском парламенте на выборах в декабре 2014 года, они потеряли поддержку избирателей[179]. Страна по-прежнему не определилась в своем отношении к европейской интеграции, а премьер-министр Молдовы Юрие Лянкэ дал понять, что «мы не хотим быть заложниками Украины»[180].

Тот факт, что Россия столь дерзко и решительно использует принудительные торговые меры, причем почти сразу после собственного вступления в ВТО в 2012 году, говорит о некотором преувеличении Западом ценности и значимости своих институтов; как минимум, этот факт отражает недооценку расширяющегося применения и эффективности методов геоэкономического давления, даже на фоне западных альтернатив и институциональных ограничений. «Жесткая сила одолела мягкую на саммите в Вильнюсе», – пошутил один комментатор, имея в виду способ, каким Москва своей агрессивной тактикой обозначила пределы панъевропейского влияния ЕС[181]. Программа «Восточное партнерство» может считаться олицетворением усугубляющейся аллергии Брюсселя на традиционные методы безопасности и геополитики и знаменует движение в сторону экономической интеграции как инструмента укрепления стабильности и мира[182]. В политическом хаосе после саммита в Вильнюсе широко распространялось убеждение, что «Восточное партнерство», ключевая программа ЕС, фактически затерялась в «соперничестве геополитики и экономической модернизации»[183]. Налицо явное непонимание сути происходящего, которое представляло собой схватку двух проявлений геоэкономики – экономической притягательности ЕС и экономического диктата Москвы. При этом абсолютно унылая, если позволительно так выразиться, геоэкономика ЕС может трактоваться – и на самом деле воспринимается – как лишенная какого бы то ни было геополитического измерения; отсюда следует очевидный вывод: нынешняя геоэкономическая политика Евросоюза бессодержательна – во всяком случае, применительно к восточным соседям ЕС.

Возвращаясь к вопросу, поставленному в главе 1 – как возрождение геоэкономики изменило способы, которыми государства применяют военную силу? – можно сказать, что реакция России и ЕС на «Восточное партнерство» предлагает здесь любопытный фактический материал.

Инвестиционная политика

Тридцать лет назад 90 % всех трансграничных потоков обеспечивала торговля; в 2014 году 90 % потоков составили финансы[184]. Причем большая часть этих финансов имеет форму инвестиций – краткосрочных, гибких «портфельных», или долгосрочных, «прямых» инвестиций. С геоэкономической точки зрения инвестиции сегодня значат куда больше, чем в предыдущие эпохи, поскольку в наше время намного больше финансов курсирует между государствами – как в относительном, так и в абсолютном выражении.

Если отвлечься от вопроса о масштабах, модели инвестирования (так сказать, образцы капитализации капитала) тоже сильно отличаются. Двадцать лет назад Соединенные Штаты пользовались своим доминирующим положением в мире (некоторые даже рассуждали об «однозначном доминировании»): отсюда капитал происходил, сюда он перетекал и тут аккумулировался[185]. Но указанное доминирование ослабло по всем трем пунктам. Согласно глобальному индексу финансовых центров, продолжается финансовое возвышение Ближнего Востока, с Катаром во главе; Токио, Сеул и Шэньчжэнь демонстрируют куда более позитивную динамику, нежели соседние азиатские финансовые хабы[186]. Валовой приток капитала на развивающиеся рынки увеличился впятеро с начала 2000-х годов, по данным МВФ, и портфельные инвестиции составляют все большую и все более важную часть этого потока[187]. Финансирование по линии «Юг – Юг» тоже стремительно растет, его объем составляет приблизительно 1,9 триллиона долларов иностранных инвестиций в странах с развивающейся экономикой[188].

Вдобавок, если сравнивать с прошлым, государства сегодня напрямую владеют или контролируют значительную долю этих трансграничных инвестиций. Очевидно, что для стран-экспортеров сырья, будь то Россия, Бразилия или многие страны Персидского залива, данные активы издавна являлись источниками доходов и власти, слишком привлекательными, чтобы передавать их в частные руки. Но лишь благодаря резкому росту цен на сырьевые товары в последние годы эти потоки ресурсов обеспечили ту маржу (и то пополнение государственной казны), которая наблюдается сегодня.

Концентрация исходящих прямых иностранных инвестиций в руках государства ныне выходит далеко за пределы энергетического сектора. Государственные компании и государственные инвестиции во всех сферах деятельности прорываются за рубеж, и в некоторых случаях такой результат обеспечивается государственным финансированием[189]. Причем государствам принадлежат не только поставщики, но и множество потребителей этих потоков. Ярким примером может служить нарастающая потребность Китая в поставках энергоносителей. Подавляющее большинство сделок в области энергетики заключается Китаем с правительствами других стран. В итоге налицо увеличение числа сделок, которые подразумевают участие государственных контрагентов с обеих сторон, будь то соглашение между «Газпромом» и Китайской национальной нефтегазовой корпорацией на 400 миллиардов долларов или контракт между «Бритиш петролеум» и Китайской национальной корпорацией морской нефтедобычи на поставки сжиженного природного газа[190]. Сложно допустить, что геополитика никак не фигурирует в данных соглашениях.

Наконец, помимо новых объемов, новых игроков и новых моделей инвестирования, сегодня используются сравнительно новые инвестиционные инструменты – новые по сути, по способу применения или по обоим параметрам. По состоянию на середину 2015 года объемы мировых финансовых резервов превысили 11 триллионов долларов, тогда как в предыдущем десятилетии они составляли всего 2 триллиона[191]. Только развивающиеся страны увеличили свои резервы с показателя чуть более 700 миллиардов долларов в 2000 году до 7,5 триллиона долларов в 2015 году. Подобные показатели (многократно превосходящие потребности в покрытии импорта) означают, что государства, располагающие такими резервами, имеют широкие возможности по вложению средств в разнообразные активы[192]. Если Китай имеет 4 триллиона долларов в резерве и нуждается примерно в 125 миллиардах долларов ежемесячно на покрытие импорта, например, отсюда вытекает, что эти запасы дают Пекину «подушку безопасности» минимум на два года. (Тем, кто полагает, что эти резервы не столько покрывают импорт, сколько служат страховкой на случай кризиса на рынке капитала – вроде памятного азиатского финансового кризиса 1997 года, – напомним, что в ходе того кризиса объем китайских валютных свопов достиг 30 миллиардов долларов, а эта цифра намного меньше нынешних запасов Китая[193].) Подобная широта инвестиционных возможностей обеспечивает простор для дипломатии и позволяет, применительно хотя бы к некоторым типам активов, предъявлять соперникам геополитические козыри.

Двадцать лет назад государственные предприятия (ГП) были фактически этакими «отстойниками» для трудоустройства работников внутреннего рынка. Десять лет назад многие открыто выражали сомнение в том, что эти компании, обремененные плохими долгами и неопытным руководством, смогут преуспеть за пределами внутренних рынков. Сегодня к числу ГП принадлежат некоторые из крупнейших мировых компаний, их деятельность обеспечена рядом крупнейших резервов капитала, и они причастны к половине из десяти крупнейших мировых сделок по IPO за последние шесть лет. Мало напоминая госпредприятия вчерашнего дня, сегодня компании с поддержкой государства все чаще осуществляют прямые иностранные инвестиции в мировом масштабе (на их долю приходится свыше трети всех подобных инвестиций на развивающихся рынках), а также занимают лидирующие позиции в большинстве листингов на ведущих фондовых рынках[194]. Это не означает, разумеется, что сегодняшние ГП лишены недостатков – в массе своей они значительно уступают в эффективности своим частным аналогам[195]. Но экономическая эффективность в данном случае не важна. Куда важнее то, что ГП гораздо гибче политически в сравнении с большинством частных фирм[196].

Точно так же стали стремительно развиваться мировые суверенные фонды благосостояния (СФБ, или ФНБ). К моменту возникновения самого термина «суверенный фонд благосостояния» в 2005 году эти фонды уже начали бросать вызов господству западных частных потоков капитала. Оценка середины 2013 года свидетельствует, что СФБ владели активами на сумму от 3 до 5,9 триллиона долларов (цифра варьируется в зависимости от того, учитываются ли внутренние вложения наряду с иностранными инвестициями, и от того, включаются ли в калькуляции средства фондов управления резервами)[197]. Для сравнения, общая стоимость всех активов под управлением хедж-фондов по всему миру составляла рекордные 2,4 триллиона долларов по состоянию на середину 2013 года[198]. Согласно данным за июнь 2013 года, на земном шаре имелось примерно семьдесят три СФБ, и тридцать семь из них управляли средствами в объеме более 1 миллиарда долларов[199]. Как отдельная категория, СФБ демонстрируют высокую концентрацию – ведущие десять фондов контролируют приблизительно 85 процентов от общего объема активов СФБ, или 3,5 триллиона долларов в денежном выражении. Выше отмечалось, что Норвегия – единственная демократия в этой десятке[200].

Дополнением к этим источникам прямого финансирования государств являются крупные государственные банки. Четыре крупнейших банка Китая имеют совокупный баланс свыше 9 триллионов долларов, а также «стабильно исполняют обязанности по сопоставлению коммерческих решений с более широкими экономическими и социальными задачами правительства», если цитировать недавний отчет агентства «Стэндард & Пур»; «правительство оказывает значительное влияние на принятие банками решений благодаря своему статусу основного акционера»[201].

Если оценивать стратегические перспективы этих инструментов обеспечения государственного благосостояния, следует, вероятно, ориентироваться на СФБ, поскольку данные фонды часто характеризуются как наиболее профессионально управляемые и вызывающие наименьшие опасения «склады» государственного богатства с геополитической точки зрения[202]. Это не означает, что проблем вообще не существует. Многое из того, что было написано о деятельности СФБ за последнее десятилетие, заставляет тревожиться участников рынка и сами правительства[203]. Причем эти опасения ни в коей мере не являются напрасными, что доказала Россия, включив шестую часть своего СФБ (при том, что эти фонды гипотетически сугубо аполитичны) в ноябрьский пакет 2013 года, который Москва предложила Киеву, чтобы удержать Украину рядом с Россией.

Если оставить в стороне историю взаимоотношений России и Украины, мы найдем ряд исследований, где утверждается, что геополитические мотивации влияют на модели инвестирования из СФБ. Эти исследования показали, что политические отношения между странами «происхождения» СФБ и странами-получателями целевых инвестиций являются значимым фактором инвестирования, а геополитические мотивы порой отлично объясняют вариации в моделях инвестирования СФБ[204]. Сама суверенная природа СФБ, по мнению ряда аналитиков, наделяет их уникальными геополитическими рычагами, многие из которых даже не приходится применять для достижения желаемого эффекта. СФБ являются частью того, что профессор права из Джорджтаунского университета Анна Гелперн описывает как «новое поколение государственной коммерции, где различные экономические, политические и правовые системы находятся в постоянном и тесном контакте»[205]. Правовые и нормативные системы большинства западных стран мало приспособлены к этому новому поколению инвесторов и инвестиций, и Гелперн объясняет, что задача адаптации долгосрочных целей «открытости» к деятельности СФБ может оказаться непростой:

СФБ – одновременно государственные и частные фонды; как таковые, они не вписываются в строгие правовые и нормативные системы. Даже когда они действуют на коммерческой основе, то остаются суверенными – прибыль руководит их поведением лишь до определенной степени. Государства могут реагировать на нормативные стимулы не так, как реагируют частные компании; при этом они часто подчиняются тем же законам. СФБ имеют собственные информационные каналы с регуляторами, что позволяет вести инсайдерскую торговлю и даже подкупать регуляторов. Их решения могут приниматься изолированно от политических и рыночных условий – или учитывать то и другое. И не будем забывать, что государства непохожи друг на друга: Бразилия, Китай, Норвегия, Катар и США сочетают государственное и частное разными способами. Когда такие гибриды выходят на мировую арену, они оказывают немалое воздействие на законодательство и структуру глобальных финансов[206].

С точки зрения того, какое влияние обеспечивают подобные инвестиции, нужно признать, что иногда налицо явные геополитические моменты. Норвегия запретила своему СФБ с капиталом 810 миллиардов долларов (крупнейшему в мире) вкладывать средства в израильские компании, имеющие отношение к спорным территориям западного берега реки Иордан[207]. До своего свержения ливийский лидер Муаммар Каддафи предлагал использовать средства из СФБ Ливии, чтобы ослабить влияние греческого долгового кризиса и помочь африканским странам освободиться от «давления» Запада[208]. Ведущий китайский фонд открыто инвестирует в усилия по дезавуированию Тайваня; широкую известность получил случай, когда Коста-Рика разорвала дипломатические отношения с Тайванем в обмен на 300 миллионов долларов облигациями[209]. Китайские инвестиции в Африке также увязываются Пекином с признанием «единого Китая»[210]. Эта тактика доказала свою эффективность. За пять лет с первых китайских инвестиций в Африку число африканских государств, признающих Тайвань, сократилось с тринадцати (почти половина всех государств мира, признающих Тайбэй) до всего четырех[211].

Какими бы условиями эти сделки ни обставлялись изначально, данные суверенные инвестиции вполне способны «пропихнуть» требуемое влияние. Возьмем в качестве примера голосование членов Африканского союза о поддержке авиаударов коалиции по войскам Каддафи; результаты голосования хорошо увязываются с картой ливийских инвестиций на континенте[212]. Как следует из ливийской истории, имеется риск того, что геополитически мотивированные инвестиции в определенных обстоятельствах могут породить новый, не менее актуальный комплекс проблем внешней политики. Филипп де Понте, глава «Африканской практики» при Евразийской группе[213], говорит, что «многие ливийцы обвиняют Каддафи в растрате ливийских денег на Африку… и вследствие этих обвинений налицо сильные антиафриканские настроения в районах, контролируемых повстанцами»[214].

Имеется склонность, особенно среди наблюдателей за рынками, трактовать тот факт, что СФБ используют конкретные экономические показатели возврата средств как доказательство чисто коммерческой природы деятельности фондов. (Бывший экономист МВФ пишет, что инвестиции СФБ стран Персидского залива «опираются на сугубо экономические критерии и не мотивированы политически. Например, АДИА, один из крупнейших суверенных фондов мира, установил стандартную ежегодную ставку доходности в размере 8 % для своего портфеля и добивался соответствия этому показателю на протяжении нескольких лет»[215].) Но ведь ничто не исключает возможности делать привлекательные геоэкономические инвестиции, которые тоже обеспечивают 8 % доходности или даже больше. Компания «GeoEconomica», следящая за рынком СФБ, недавно показала, что СФБ Катара единственный не соответствует «принципам Сантьяго»[216], призванным гарантировать прозрачность деятельности фондов и защитить их от политических инвестиций. «Внешнеполитические интересы Катара оказывают немалое влияние на катарский фонд национального благосостояния», – отмечается в докладе «GeoEconomica»[217]. Очевидно, что любые геополитические авантюры катарского СФБ также преследуют коммерческие цели, поскольку годовая доходность фонда, как сообщается, близка к 17 %[218].

Даже когда государства вкладывают средства исключительно по экономическим соображениям, неизбежно возникает вопрос, не изменяют ли эти инвестиции, так или иначе, стратегическую расстановку сил. Эшли Томас Ленихан, научный сотрудник Лондонской школы экономики, пишет, что СФБ «может использоваться как инструмент укрепления относительной экономической силы государства, пускай отдельные инвестиции производятся на основе экономической, рыночной логики»[219]. Государства, будучи суверенными акторами, обладают преимуществом заблаговременного узнавания о геополитических событиях, а потому имеют уникальную возможность перемещать свои средства соответствующим образом; отсюда опасения по поводу инсайдерской торговли, страхи, что тот или иной суверен может изменить политическую обстановку внутри страны или за рубежом, дабы обеспечить своим инвестициям выгодные условия. Отсюда же представление, что по сравнению с частными инвесторами СФБ намного меньше ограничены ответственностью акционеров, и такая свобода может принести суверенным фондам значительные рыночные преимущества[220].

Наконец в ситуациях, где влияние внутреннего рынка страны достаточно сильное, принятие или неприятие «входящих» инвестиций может служить эффективным геоэкономическим инструментом регулирования исходящих инвестиционных потоков[221]. Некоторые страны целиком закрывают весь свой гражданский сектор, другие же «просеивают» все привлеченные иностранные инвестиции, одобряя или отвергая каждую конкретно способами, которые заставляют усматривать геополитику в мотивировке решений. Инвестиционная фильтрация в США, проводимая Комиссией по иностранным инвестициям в Соединенные Штаты Америки (CFIUS), получила свою долю критики в последние годы, но при всех ее недостатках комиссия гораздо менее свободна в своих действиях, чем аналогичные органы других стран: она выполнила всего 193 проверки иностранных инвестиций с 2009 по 2013 год (или изучила примерно 40 процентов «охватываемых инвестиций», подлежавших потенциальной проверке на протяжении этих лет)[222].

Опять-таки, даже учитывая, что значительная часть сегодняшних государственных инвестиций не является геополитически мотивированной, эти инвестиции, тем не менее, могут иметь реальные геополитические последствия. Данные последствия могут быть малозаметными, ощутимыми лишь в совокупности, порой даже непреднамеренными. В главе 4 показывается, что китайские инвестиции уже начали опровергать давние допущения о деятельности тех или иных рынков. Эти финансовые потоки изменили внешнюю политику ряда государств, расширили возможности для одних и сузили для других. А в отдельных случаях они предоставили новые доводы сторонникам наращивания военной мощи Китая.

Экономические и финансовые санкции

Применение санкций в качестве рычагов торгового и экономического давления «началось едва ли не одновременно с возникновением дипломатии»[223]. Санкции, подобно торговле и инвестициям, традиционно зависели в своей эффективности от масштабов. Большинство стран так или иначе прибегало и прибегает к санкциям в той или иной форме, однако эффективность этого инструмента опирается на две базовые переменные: размеры внутреннего рынка (сравните утрату Америки в качестве потенциального рынка экспорта с утратой, скажем, Лихтенштейна) и долю мирового рынка (некоторые страны обладают фактической монополией на производство ряда товаров). Но существуют исключения, особенно когда какие-либо нишевые структуры приобретают системообразующее значение. Практически все электронные банковские платежи осуществляются через сообщество всемирных межбанковских финансовых телекоммуникаций (SWIFT), и тот факт, что штаб-квартира SWIFT находится в Бельгии (а не в стране, менее дружественной по отношению к геополитическим интересам США и Евросоюза), обеспечил немалое преимущество в использовании этой сети в контексте санкций против Ирана. Точно так же тот факт, что страхование морских перевозок почти целиком производится в Соединенном Королевстве, наделяет западные страны важным геоэкономическим рычагом для сдерживания ядерных амбиций Ирана. Морской страховщик «Ллойдс» объявил в июле 2010 года, что прекращает страховать риски по доставке бензина в Иран; этот шаг был предпринят в соответствии с введенными США санкциями и привел к дальнейшему падению стоимости иранского риала и сокращению валютных резервов Тегерана[224]. Всего через шесть месяцев, в январе 2011 года, «Ллойдс» в своем бюллетене изложил принципы последующего соблюдения санкций США и ЕС против Ирана: никаких новых контрактов, никакого продления или расширения страховок для Ирана, его правительства, граждан, юридических лиц или посредников, действующих от имени Ирана[225]. С учетом отсутствия страховки нефтяных танкеров покупателям иранской нефти пришлось действовать, принимая во внимание санкционный режим; так, Индия была вынуждена отменить поставки, а японские перерабатывающие предприятия попросили дополнить контракты пунктом о возможности компенсации издержек в случае, если необходимое страхование транспортировки сырья не удастся восстановить[226].

В главе 6 более подробно рассказывается о том, почему наиболее весомым фактором успеха подобных действий остается «повсеместность» использования доллара США при расчетах. Благодаря текущему статусу доллара как мировой валюты и ведущей роли Америки на финансовых рынках, казначейство США может выдвигать убедительные ультиматумы международным банкам: либо бизнес в долларах США, либо дела с какой угодно целевой страной или банком[227].

Несмотря на подобные меры принуждения, экономические санкции с 1970-х годов демонстрируют неоднозначные результаты с точки зрения изменения геополитического и внутреннего поведения конкретных стран. Если изучить историю применения санкций, становятся очевидными следующие выводы. Во-первых, применение санкций в отношении противника случается куда чаще (и обходится дороже тому, кто их вводит), чем в отношении дружественного государства, но санкции в отношении противников редко приносят геополитические выгоды. Противники зачастую предпочитают краткосрочные экономические издержки долгосрочным геополитическим преимуществам. В эту схему вполне укладывается провал экономических санкций США в отношении Ирака, Кубы, Китая и Северной Кореи[228].

Во-вторых, санкции наиболее эффективны, когда их цель «достаточно скромная и четко определена». Намного проще изменить рамки поведения, чем обрушить сам недружественный режим, как замечает эксперт по санкциям Гэри Хуфбауэр: «Современные санкции следует направлять на конкретную деятельность противника… или на находящиеся в швейцарских банках счета вражеской элиты, наподобие иранских Стражей революции»[229].

В-третьих, санкциям нужна поддержка друзей и союзников. Вашингтон осознал это обстоятельство на собственном опыте, когда в начале 1980-х годов ввел эмбарго на поставки зерна СССР вследствие советского вторжения в Афганистан. Это эмбарго не получило международной поддержки, к нему не присоединились даже верные союзники США, такие как Канада и Австралия[230].

В-четвертых, санкции также обнажают те зависимости и напряженности, которые сопровождают использование различных геоэкономических инструментов. Например, отдельные финансовые санкции – типа введенных против Центрального банка Ирана – эффективны лишь потому, что расчеты ведутся в долларах США. Потому всякий раз, когда США применяют санкции, Вашингтон тем самым усиливает стремление других стран найти альтернативу доллару, а это чревато ослаблением эффективности санкций в перспективе. Например, российская государственная энергетическая компания «Газпром» начала проводить платежи в рублях и юанях, а не только в евро и долларах, на фоне углубления санкций в отношении Москвы из-за украинского кризиса[231].

Кибератаки

Об истинной природе и реальных масштабах кибератак остается только догадываться, но есть веские основания трактовать эти действия как один из новейших и наиболее эффективных геоэкономических инструментов[232]. Некоторые аспекты данной проблемы очевидны: подавляющее большинство атак можно проследить до IP-адресов в России и Китае[233]. Согласно недавнему частному исследованию, кибератаки занимают примерно 15 % ежедневного мирового интернет-трафика. Этот показатель «сократился до приблизительно 6,5 %» 1 октября 2011 года, в день национального праздника Китая, когда «многие работники отдыхают»[234].

Конечно, не все кибератаки являются геоэкономическими. Примером здесь могут служить российские кибератаки в июле 2008 года на интернет-инфраструктуру Грузии накануне военного столкновения двух стран в Южной Осетии; также можно вспомнить вирус «Стакснет», в 2009 году атаковавший иранские ядерные объекты и запущенный, как предполагают, Израилем и США в попытке сорвать иранскую ядерную программу; третий пример – иранская атака 2012 года на Пентагон: как считается, это был «удар возмездия» за усиление санкций, о котором объявили несколькими неделями ранее. Все эти примеры нельзя отнести к геоэкономическим, поскольку все они были направлены в первую очередь на достижение военного преимущества над государством-противником. То же самое верно применительно к постоянным нападениям китайских хакеров на частные фирмы (как правило, государственных подрядчиков) ради добывания информации о военных системах США. По данным прессы, эти хакерские атаки на американских военных и оборонных подрядчиков позволили похитить информацию по двум десяткам военных программ, в том числе по ракетному комплексу «Пэтриот», истребителю-бомбардировщику «F-35» и по новейшим надводным боевым кораблям; по нашему определению, все это не относится к сфере геоэкономики[235].

Чтобы попасть в категорию геоэкономических, кибератака должна отвечать двум основным критериям. Поскольку геоэкономика по определению связана с поведением государства, геоэкономическая кибератака должна иметь государственное финансирование (или, как минимум, материально поощряться правительством конкретной страны). Также она должна предусматривать попытку оказать экономическое давление. Кибератаки на крупных интернет-провайдеров с единственной целью прочитать электронные письма не носят геоэкономического характера, но вот атаки на тех же провайдеров с целью ослабить сами компании или нанести экономический урон стране посредством глобального прерывания доступа в Интернете следует считать геоэкономическими.

В целом геоэкономическими признаются те кибератаки, которые используют экономические и финансовые механизмы рынка и стремятся увязать экономические издержки со значимыми геополитическими результатами. На практике это означает, что кибератаки должны быть нацелены на ослабление и компрометацию критической экономической и финансовой инфраструктуры другой страны или ее крупных экономических и коммерческих структур (не важно, находится ли такая инфраструктура в частной или государственной собственности), причем способами, которые, опять-таки, сулят реальные или потенциальные геополитические выгоды нападающим. Помимо массового воровства коммерческой интеллектуальной собственности, геоэкономические кибератаки предоставляют правительствам возможность «посчитаться» с конкретными компаниями, ослабить секторы национальной экономики противника или нанести урон его базовой инфраструктуре, от электросетей до банковских систем. С течением времени эти действия могут сделать ослабленное вражеское государство более уязвимым к геополитическим манипуляциям извне, в том числе в периоды кризисов[236].

Разумеется, на практике провести указанное различие бывает непросто. Некоторые кибератаки очевидно комбинируют геоэкономические и прочие элементы. В 2007 году, когда состоялись первые, насколько известно, проспонсированные государством кибератаки против другой страны, Россия провела массированную трехнедельную атаку по методу отказа в обслуживании (DDoS) на Эстонию. Нападение случилось на фоне жарких дебатов между политиками двух стран по поводу переноса правительством Эстонии памятника советским воинам из центра Таллина на военное кладбище. Эстонские сайты внезапно испытали нашествие посетителей (десятки тысяч посещений) и перестали работать. Из отчетов следует, что главными жертвами этих атак стали геополитические и геоэкономические цели: сайты эстонского президента и парламента Эстонии, министерств, политических партий, трех из шести крупнейших информационных агентств, двух национальных банков и коммуникационной компании[237].

После нападения большинство материалов в прессе было посвящено атакам на правительственные объекты; частные цели почти не удостоились внимания. Но эстонские официальные лица именно в атаках на частный сектор усмотрели гораздо больше причин для беспокойства. «Все крупные коммерческие банки, телекоммуникационные компании, СМИ и именные серверы – телефонные книги в Сети – ощутили негативное воздействие», – заявил министр обороны Эстонии Яак Аавиксоо[238]. Он не преминул подчеркнуть, что средства воздействия были экономическими, однако масштабы и последствия атак – однозначно геополитические: «Впервые в истории интернет-боты угрожают национальной безопасности целой нации»[239]. Во многом подобно применению прочих геоэкономических инструментов российским правительством, кибератаки Москвы напомнили Эстонии (и другим странам Балтии) о статусе России как доминирующего регионального актора и геополитического арбитра.

Подобно большинству геоэкономических инструментов, кибератаки больше подходят для целей одних странах, чем для целей других[240]. Страны наподобие России, Ирана, Северной Кореи и Китая сталкиваются с меньшим количеством юридических и общественных ограничений на проведение кибератак против частных фирм, а также вполне освоили технологии превращения похищенных данных в достижения национальной безопасности, не выходя за рамки контролируемых государством каналов.

Очень часто приводится в пример китайский «Проект 863», начатый предположительно минимум двадцать пять лет назад, финансируемый, как сообщается, из государственного бюджета и нацеленный на тайное приобретение американских технологий и конфиденциальной экономической информации[241]. Ясно, что эти атаки чреваты угрозой жизненно важным национальным интересам США; чего стоит хотя бы кража в 2015 году конфиденциальных личных сведений о миллионах сотрудников американского правительства. Ведущие новостные агентства и частные компании из сферы безопасности (та же «Мандиант») пришли к выводу, что китайские военные могли «получить возможность управлять важнейшей американской инфраструктурой, электросетями и другими коммунальными службами»[242]. Сторонние эксперты указывают, что новые нападения могут привести к хищению иных важных данных, пусть даже эти данные окажутся слишком сложными для китайцев на текущем этапе для непосредственного практического использования[243].

Аналогично большинству других геоэкономических форм государственного управления, мотивы и характер геоэкономических кибератак различаются. Хотя многие ориентированы на промышленный шпионаж в стратегически значимых отраслях и нацелены на похищение данных, другие являются откровенно, так сказать, карательными[244]. Так, аналитики расценили атаки 2010 года на «Гугл» и атаки 2013 года на «Нью-Йорк таймс» (после критического материала Дэвида Барбозы о личном богатстве китайского премьера Вэня Цзябао) как в первую очередь запугивание[245]. Компания «Телвент», которая контролирует более половины нефте- и газопроводов Северной Америки, установила в сентябре 2012 года, что китайцы взломали ее компьютерные системы. Опасения по поводу того, что китайские военные засылают вирусы, пытаются прервать подачу энергии и отключить энергосистемы в преддверии будущего американо-китайского кризиса, заставили «Телвент» немедленно отключить удаленный доступ к своим клиентским системам[246]. Некоторые эксперты считают, что этот случай является показательным и сигнализирует о том, что, как выразился один эксперт, «США не следует думать, будто региональный конфликт [в Южно-Китайском море и Тайваньском проливе] не затрагивает территорию Америки»[247].

Атаки могут оставаться незамеченными на протяжении многих лет и в некоторых случаях оборачиваются хищением терабайт данных. Даже после выявления атаки определить их источник крайне сложно (особенно когда атаки ведутся при поддержке государства, поскольку государства очень ловко заметают следы). И даже когда определить источник удается, раскрытие этой информации чревато политическим конфликтом. Весной 2013 года чиновники США публично обвинили китайское правительство в постоянных кибератаках на частные американские фирмы и критически важную инфраструктуру, но только после того, как расследование, проведенное частными компаниями, предоставило убедительные доказательства «китайского следа» (точнее, следа китайской армии) в кибератаках[248]. Обвиняя пятерых китайских военнослужащих в кибератаках в 2014 году, министерство юстиции США заявило, что китайские военные на протяжении восьми лет (с 2006 по начало 2014 года) атаковали ряд ведущих производителей Америки, в том числе компанию по производству ядерных реакторов «Вестингауз электрик», базирующийся в США филиал компании «Соларуорлд АГ», «Юнайтед стил», «Аллегейни текнолоджиз» и «Алкоа». По данным прессы, источники утверждали, будто правительство США собирало информацию много лет, причем большая часть времени потребовалась на то, чтобы убедить пострадавшие компании признать факт атак[249].

Секторы, которые чаще всего становятся жертвами атак – финансы, энергетика, информационные технологии, авиационно-космическая и автомобильная промышленность, – также, по чистому «совпадению», являются теми секторами, которые китайское правительство обозначило как приоритетные или как «новые стратегические отрасли»[250]. Нападения на «Дюпон», «Джонсон энд Джонсон», «Дженерал электрик», «Ар-эс-эй», «Эпсилон», НАСДАК и на сотни прочих – атаки, поддерживаемые правительством Китая, столь распространились в последние годы, что большинство крупных и средних компаний США и западного мира вынуждены были признать: стоит выразить заинтересованность в выходе на китайский рынок (или вступить в конкуренцию с китайскими фирмами), нужно ожидать кибератак[251].

Вот эпизод 2010 года: вскоре после того как китайский государственный концерн «Чайналко» предложил выкупить контрольный пакет акций австралийской горнодобывающей компании «Рио Тинто», на эту компанию и на две другие ведущие австралийские горнодобывающие корпорации обрушились массированные кибератаки. Австралийские власти насчитали более двухсот попыток взлома сетей «Рио Тинто». Эти атаки (продолжавшиеся весь период переговоров «Рио Тинто» с «Чайналко») позволили добыть конфиденциальную информацию относительно переговоров по контракту. В итоге переговоры провалились. Интереснее, чем сам результат, тот факт, что кибератаки против «Рио Тинто» использовались наряду с прочими «суверенными» инструментами, которые китайские чиновники публично применяли в погоне за сделкой в секторе, обозначенном Пекином как «стратегический». Австралийская пресса, освещая кибератаки, напоминала читателям, что «группа „Рио Тинто“ столкнулась с кибератаками из Китая почти одновременно с задержанием четырех руководителей компании, а „Би-эйч-пи Биллитон“ и „Фортескью металс групп“ тоже пострадали от нападений… хакеров в ходе обсуждения поглощения „Рио Тинто“»[252].

Даже в тех секторах, которые не имеют стратегической значимости, размер сделки может быть сочтен угрозой для интересов китайского правительства, особенно когда дело касается прямых иностранных инвестиций и попыток выйти на внутренний рынок Китая. «Кока-кола» пострадала от китайских хакеров в 2009 году в ходе неудачной попытки поглотить за 2,4 миллиарда долларов компанию «Чайна Хуэйюань джус групп». Если бы сделка состоялась, она стала бы крупнейшим зарубежным поглощением китайской компании; тем самым сделка существенно ослабила бы возможности китайского правительства по контролю рынка и теоретически открыла бы новые возможности для расширения политического влияния некитайских фирм внутри Китая. Для Коммунистической партии Китая, чье политическое выживание напрямую связано со степенью экономического контроля за внутренним рынком и производством, размеры ряда сделок подразумевают учет соображений национальной безопасности. Неудивительно, что в подобных случаях предпринимаются геоэкономические хакерские атаки, которые с точки зрения правительства призваны устранить угрозы национальной безопасности.

Не важно, является ли хакерство, так сказать, наступательным или оборонительным; масштаб проблемы попросту невозможно преувеличить. Общий объем атак и ущерба (в подавляющем большинстве страдают американские и европейские компании) настолько велик, что даже там, где мотивы конкретного нападения сложно установить или где они очевидно коммерческие, а не геополитические, подобные атаки имеют выраженные геоэкономические последствия и чреваты серьезными потерями. Только в 2013 году ФБР в частном порядке известило 3000 американских компаний о том, что их взломали, как сообщает Джеймс Льюис, известный эксперт по кибербезопасности из вашингтонского «мозгового центра»[253]. Даже если не принимать во внимание стремление компаний скрыть факты проникновения, более 20 процентов компаний из списка «Форчун 500» и примерно треть компаний из списка «Форчун 501-1000» сообщили о вынужденном временном прекращении деятельности в результате кибератак (более 20 процентов компаний из списка «Форчун 500» также сообщили о длительных перерывах в работе вследствие действий хакеров).

Ущерб подсчитать сложно. Систематическое сокрытие компаниями фактов взлома и проблемы с выявлением государственной поддержки кибератак превращают подсчет ущерба из бухгалтерской операции в этакое творение импрессионистского шедевра. Одна британская компания сообщила, что потеряла 1,3 миллиарда долларов в ходе единственной проспонсированной государством атаки[254]. Другое нападение, будто бы организованное Северной Кореей (кибервойска КНДР проходят обучение и пользуются тайной поддержкой Китая), привело к отключению десятков тысяч компьютеров и посеяло хаос в крупнейших банках, СМИ и государственных структурах Южной Кореи, чьи чиновники оценили ущерб в 800 миллионов долларов[255]. В совокупности, по оценкам частных исследователей, ежегодные потери мировой экономики от киберпреступлений (не разделяя спонсируемые государствами и обыкновенные, индивидуальные и групповые) превышают 400 миллиардов долларов, а потери США составляют четверть этой суммы[256]. Если оценка корректна, из нее следует, что киберпреступность приносит от 15 до 20 процентов всех интернет-доходов[257]. Вдобавок киберпреступность воздействует на рабочие места, создающие наибольшую стоимость. Даже небольшие изменения в ВВП оказывают влияние на занятость. Только в Соединенных Штатах, как показали исследования распределения занятости в зависимости от роста экспорта, убытки от киберпреступности могут обернуться утратой 200 000 рабочих мест, что эквивалентно снижению занятости примерно на 0,3 % (другими словами, осенью 2014 года уровень безработицы в США составлял около 6 процентов; с учетом потерь от киберпреступности этот показатель мог бы равняться 5,7 %)[258].

Энергетика является одной из наиболее привлекательных целей для хакеров. Энергетический сектор, включая сюда добычу нефти и газа и операторов инфраструктуры, пострадал от целенаправленных атак за шесть месяцев 2012 года сильнее любой другой отрасли, по данным одного исследования[259]. Энергетические компании становились жертвами 41 % атак вредоносного программного обеспечения в 2012 году, по сообщению министерства внутренней безопасности США[260]. Эти атаки успешно взломали защиту нескольких ведущих добытчиков нефти и газа, в том числе компании «Сауди Арамко» (иначе нефтяной компании Саудовской Аравии) и катарской «Расгаз»[261].

Пожалуй, наиболее разрушительную атаку против американских объектов энергетики провел «Ночной дракон». Компания в сфере кибербезопасности «Макафи», которая первой обнаружила эту атаку, охарактеризовала «Дракона» как «скоординированную, тайную и целенаправленную» кампанию китайских хакеров, стремившихся получить конфиденциальные данные пяти крупных западных энергетических корпораций, причем кампания велась «примерно с 2008 по начало 2011 года»[262]. В результате были похищены гигабайты конфиденциальных данных – от сведений о финансовых операциях и итогах торгов до информации о запасах и добыче нефти и газа[263]. Старший сотрудник американской нефтяной компании признал, что по крайней мере в одном случае внутренний конкурент, очевидно, выяснил ценовую стратегию его компании заранее, и это привело к поражению на аукционе[264].

В 2012 году иранские хакеры атаковали «Сауди Арамко», национальную нефтяную компанию Саудовской Аравии (крупнейшую в мире). Вредоносные программы иранского происхождения поразили сети компании «Арамко», уничтожили массивы данных и в конечном счете отключили около 30 000 компьютеров и частично остановили работу компании на две недели, если верить сообщениям разведки[265]. Леон Панетта, тогда министр обороны США, назвал это нападение «вероятно, наиболее разрушительным… какое частный сектор видел до сегодняшнего дня»[266]. Саудовские официальные лица заявили, что нападение ставило целью сорвать добычу нефти; по счастью, деятельность «Арамко» в целом не пострадала, однако некоторые эксперты по безопасности считают, что вирус добился бы своего, проникни он глубже в сети компании[267].

Несколько месяцев спустя иранская киберармия нацелилась на американские энергетические компании. Согласно «Своду нормативных документов» по энергетике за 2013 год, сначала, в феврале, «вредоносные программы, непреднамеренно загруженные работниками, вывели из строя сети на некоторых буровых установках и платформах. Через два месяца чиновники обнаружили, что волна атак на американские компании, в частности, на энергетические, длится уже несколько месяцев. Атаки, которые не увенчались успехом и не смогли скомпрометировать свои цели, исходили, по-видимому, из Ирана»[268]. Очевидная цель нападения состояла не только в уничтожении данных, но и во взятии под контроль критических систем внутреннего управления[269].

Эти нападения вызывали обеспокоенность чиновников из сферы безопасности, но ситуация продолжала ухудшаться. В том же 2013 году исследователи ряда американских компаний по кибербезопасности выявили признаки российского кибершпионажа: российские хакеры систематически взламывали компьютеры более тысячи западных нефтяных и газовых компаний и инвестиционных фондов. Учитывая зависимость России от собственной нефтегазовой отрасли, мотивом нападений отчасти служил, разумеется, промышленный шпионаж. Но хакеры выбирали свои цели таким образом, который, похоже, предусматривал возможность дистанционного управления промышленными системами, а это сугубо геоэкономическая задача[270].

Асимметричный характер геоэкономических кибератак (государство-актор нападает на частную фирму) затрудняет для сотрудников правительства США и других западных стран адекватно отреагировать на угрозу. Весной 2012 года компьютерные сети ряда крупнейших банков Соединенных Штатов оказались под атакой. Сайты не работали на протяжении многих часов. Клиенты были лишены доступа к своим счетам. Эти атаки, исходившие, как предполагается, из Ирана, ознаменовали собой первое масштабное «цифровое» нападение такого рода на банки США со стороны иностранного противника. Предпринятые вскоре после расширения санкций против Ирана, атаки продемонстрировали изрядное мастерство хакеров и длились несколько месяцев. К сентябрю «Уэллс Фарго», «Бэнк оф Америка», «Джей Пи Морган Чейз» и прочие финансовые организации США изнемогали от волн электронного трафика, который колебался от типовых 20 гигабит в секунду до 40, 80 и даже до 120 гигабит в секунду (это более чем втрое превышало объем трафика, на который были рассчитаны сайты большинства крупных банков). Банки тратили десятки миллионов долларов на борьбу с этими атаками.

Между тем в Вашингтоне эксперты различных ведомств обсуждали варианты противодействия. Среди сценариев нашлось несколько хороших, учитывая риск конфронтации и стремление к эффективности[271]. Осенью, поскольку нападения продолжались, Белый дом выбрал своего рода средний путь и предпринял шаг, отчасти дипломатический и отчасти технический: чиновники обратились за помощью к 120 странам мира, попросив отслеживать целевой трафик и удалять вредоносный код с локальных серверов, служивших «плацдармами» для атак[272]. Мера оказалась эффективной, но все-таки не до конца. Атаки замедлились, однако продолжались еще несколько недель; когда они наконец прекратились, это произошло в большей степени благодаря началу дипломатического процесса по смягчению санкций в отношении Ирана. Многие аналитики говорили о неэффективности борьбы с киберугрозами и отсутствии реальной ценности в сдерживании. «Что такое санкции? – спрашивал бывший сотрудник министерства обороны, выступавший за более агрессивный ответ. – Они нисколько не смутили нашего противника»[273].

Сравнение данного эпизода с оперативной реакцией правительства США на атаки 2008 года на компьютерные сети Пентагона демонстрирует, насколько затруднительным может быть положение американского правового и политического режима в случае, когда государства нападают на частных коммерческих игроков, преследуя геополитические цели. Вашингтон столкнулся с аналогичной проблемой в декабре 2014 года, когда политики пытались сформулировать адекватные ответные меры в отношении Северной Кореи после атак на американскую компанию «Сони пикчерз», дочернее предприятие японской транснациональной корпорации[274].

Похожие дебаты велись и в начале 2014 года, когда финансовые компании США стали жертвами волны изощренных кибератак, на сей раз после решения администрации Обамы ужесточить санкции против крупной страны. Теперь атаки исходили из России, и расследование выявило, как сообщалось, «неявные связи» между хакерами и российским правительством (на момент написания этой книги расследование еще продолжалось). Да, налицо косвенные доказательства, прежде всего сроки нападения. В апреле Кремль раскритиковал банк «Морган Чейз», когда тот, в соответствии с введенными США санкциями против России, заблокировал перевод от посольства России в банк, подпадавший под американские санкции. МИД России назвал этот шаг «Морган Чейз» незаконным и абсурдным[275].

Атаки на электронные системы «Морган Чейз» и девяти других крупнейших американских банков последовали через несколько дней после критики Кремля. К тому времени, когда их обнаружили в августе, эти атаки уже представляли собой самое масштабное нападение на американскую компанию – только взлом систем «Морган Чейз» затронул 76 миллионов американских домохозяйств и 7 миллионов малых предприятий[276]. Хакеры сумели вскрыть около 90 процентов сетей «Морган Чейз» и выкрасть конфиденциальную информацию о руководителях компании, а также список всех приложений и программ, установленных на компьютерах корпора-ции[277].

Когда размах и тяжесть преступления сделались очевидными для американских чиновников, был предложен ряд ответов на вопрос, который Белый дом посчитал наиболее существенным: что послужило мотивом нападения? «Постоянно возникает один и тот же вопрос – это обычная кража или месть Путина? – заметил высокопоставленный представитель администрации, подразумевая санкции в отношении России. – Увы, наверняка мы не знаем»[278].

Спустя много месяцев после выявления признаков нападения его источник так и не удалось установить, и нет никаких доказательств похищения средств из указанных финансовых организаций (что ставит под серьезное сомнение гипотезу об обыкновенном преступлении). Те, кто ищет мотив атаки, полагают, что нападение, возможно, ставило целью вынудить американских политиков задуматься над принимаемыми международными и экономическими решениями. «Если вы можете украсть данные, если вы способны забраться настолько глубоко и украсть эту информацию, значит, вы свободны творить все, что заблагорассудится, – объясняет бывший директор АНБ Кит Александер. – Стоит обрушить один банк, и рухнет вся наша финансовая структура… Если вы хотите оставить послание, как, по-вашему, услышит ли его правительство США, когда узнает, что один из лучших банков с точки зрения кибербезопасности оказался взломан?»[279]

Все это заставляет задаться вопросом, что именно должно быть сделано в данной связи. Аналитики считают, что государства будут терпеть киберпреступность, пока та остается на «приемлемом уровне» – меньше 2 % ВВП (по текущим оценкам, киберпреступность в Соединенных Штатах составляет от 0,64 до 1 % ВВП)[280]. Что касается терпения применительно к спонсируемым другими государствами кибератакам, геоэкономическим и прочим, тут ясности еще меньше. Большинство аналитиков полагают, что для США «красная линия» пролегает по человеческим жертвам или крупному экономическому ущербу. Но чиновники, явно сознательно, избегают уточнять размеры этой «крупности», не желая предоставлять четких стандартов и тем самым устанавливать для стран-агрессоров некий порог, который не следует пересту-пать.

На сегодняшний день американские чиновники пытаются проводить различие между шпионажем, к которому прибегают сами Соединенные Штаты «в целях национальной безопасности», и шпионажем в коммерческих целях, в котором обычно обвиняют Китай. Репортер «Нью-Йорк таймс» Дэвид Сэнгер пишет, что Соединенные Штаты «сами не крадут торговые секреты так, как поступают, судя по обвинениям, китайцы, чтобы затем передать эти коммерческие секреты американским компаниям»[281]. Но в таких странах, как Китай, где экономика и устойчивость режима столь тесно связаны между собой и где геоэкономические инструменты столь часто становятся основными, попытка подобного различения обречена на провал. Потому, когда председатель КНР в ходе своего визита в США в сентябре 2015 года пообещал, что «китайское правительство никоим образом не намерено участвовать в хищении коммерческих секретов», многие в Вашингтоне восприняли это обещание скептически[282]. И действительно, всего через три недели после заявления председателя Си компания в сфере кибербезопасности «Краудстрайк» сообщила, что выявила новые попытки кибератак со стороны Китая: хакеры, «явно связанные с китайским правительством», пытались «проникнуть в корпоративные сети США – а ведь именно подобного обещал не допускать впредь мистер Си»[283].

«Это типично американский образ мышления, – пишет Сэнгер. – Он слегка озадачивает китайцев и многие другие народы, для которых собственные государственные предприятия являются частью системы национальной безопасности. Они смотрят и не очень понимают, чего Соединенные Штаты хотят добиться, проводя такое различие»[284].

Экономическая помощь

Практика направления помощи – будь то военная помощь, двусторонняя помощь в целях развития или гуманитарная помощь – для получения стратегического влияния представляет собой один из очевиднейших образцов применения геоэкономических инструментов и существует столько же, сколько существует дипломатия. Разумеется, в большинстве своем военная и гуманитарная помощь является геоэкономической исключительно в широком смысле, поскольку эти средства не индивидуализированы (то есть те «военные» или «гуманитарные» доллары, которые получает правительство, можно перенаправить – или пополнить резервы, каковые иначе были бы израсходованы). Уже только поэтому стоит включить военную и гуманитарную помощь (возможно, не в первую очередь) в концептуальные рамки геоэкономики. Но есть и другие причины для подобного включения. Во-первых, существуют исключения из общего правила – случаи, когда военная или гуманитарная помощь предоставляется по геоэкономическим соображениям, выходящим за пределы обычного перераспределения финансовой помощи. Во-вторых, даже когда в ситуациях выделения военной и гуманитарной помощи нет и намека на геоэкономику, эти средства могут использоваться в иных, явно более геоэкономических аспектах государственного управления.

Ряд наиболее показательных и, так сказать, долгосрочных примеров предлагают Соединенные Штаты, которые ежегодно тратят свыше 5,5 миллиарда долларов по программе зарубежной военной помощи. Суммы этой помощи часто вписываются в дипломатические соглашения – например, в соглашения с Израилем и Египтом по итогам кэмп-дэвидских соглашений[285].

Но помимо «сколько» есть не менее важный вопрос «как» – как ведется военное финансирование и каковы мотивы, лежащие в его основе. Россия и Саудовская Аравия недавно доказали, что военная помощь, правильно организованная и доставленная, может обеспечить немалое геополитическое воздействие на другие страны.

Решение Саудовской Аравии в декабре 2013 года выделить Ливану 3 миллиарда долларов опиралось на стремление Эр-Рияда помочь ливанскому правительству в противостоянии с шиитской группировкой «Хезболла». Как писали в прессе, «если богатый покровитель – это все, что требовалось ливанской армии для победы над шиитской военизированной группировкой, то получение 3 миллиардов долларов от Саудовской Аравии может сыграть решающую роль в упрощении сложного местного политического ландшафта»[286]. Что удивительно, этот дар (почти вдвое превосходящий ливанский годовой оборонный бюджет – 1,7 миллиарда долларов) был потрачен на закупку французского оружия и потому «вряд ли принес армии то, в чем она сильнее всего нуждалась», как говорили сторонники и противники «Хезболлы» в Ливане[287]. В любом случае, на достижение результата ушли бы, вероятно, годы[288].

С какой стати саудовцам было соглашаться на далеко не максимальную стратегическую отдачу от своих инвестиций? С той, что ослабление «Хезболлы» не являлось единственной их геополитической целью. Они «явно обеспокоены сохранением влияния „Хезболлы“ и ее вмешательством в гражданскую войну в Сирии», но декабрьский пакет помощи Ливану «также был призван показать США, как смещается военный баланс региона»[289]. Саудовцы, иными словами, совершили, цитируя аналитиков, «тактический развод» с Вашингтоном в знак своего недовольства политикой США в отношении Сирии и Ирана[290].

Армения принадлежала к числу тех стран бывшего Советского Союза, которые, выказав намерение крепить связи с Европейским союзом, подверглись сильному давлению Москвы с 2013 года. Желая сохранить Армению на своей орбите и исчерпав иные средства убеждения, Россия активизировала военную помощь Азербайджану, поставив в том же году почти на 1 миллиард долларов танки, артиллерию и бронетранспортеры; это, естественно, усугубило напряженность, оставшуюся «в наследство» от войны в Нагорном Карабахе в 1988–1991 годах[291]. Вскоре после этого Армения заявила, что не будет подписывать соглашение об ассоциации с ЕС и вступит в Евразийский таможенный союз, который на тот момент объединял Россию, Беларусь и Казахстан[292]. С точки зрения Азербайджана этот эпизод однозначно воспринимался как обыкновенная военная помощь. Не учитывая того обстоятельства, что эта военная помощь потенциально позволяла Азербайджану перенаправить хотя бы часть запланированных военных расходов на другие цели, в сделке обнаруживалось мало геоэкономической логики. Однако с точки зрения Москвы военные расходы на миллиард долларов были экономически эффективным способом дать понять Армении, что ее могут ожидать катастрофические геополитические последствия из-за отказа присоединиться к Таможенному союзу. Потому данный эпизод не только олицетворяет взаимодействие традиционной военно-политической и геоэкономической тактики, но и показывает, каким образом конкретные государства ставят военные действия на службу геоэкономическим интересам.

Гуманитарная помощь, будучи, пожалуй, еще менее интересной формой геоэкономики, чем помощь военная, тоже может принести определенные геополитические дивиденды. Гуманитарная помощь, как правило, оказывается с этакой кризисной скидкой: для принимающих стран, которые оправляются от того или иного бедствия, собственная уязвимость увеличивает геополитическую значимость помощи (или отсутствие оной в некоторых случаях). Это выглядит вполне очевидным. Но изучение ряда наиболее резонансных геоэкономических случаев оказания гуманитарной помощи свидетельствует, что геополитическая «чувствительность» возрастает вовсе не из-за кризиса или стихийного бедствия; наоборот, геополитические ставки повышаются задолго до предоставления гуманитарной помощи. В результате государства не стесняются трактовать гуманитарную помощь как геоэкономический инструмент. В 2013 году на Филиппины обрушился тайфун Хайянь, и усилия по оказанию помощи сотням тысяч лишившихся крова филиппинцев быстро продемонстрировали свой геоэкономический характер[293]. Соединенные Штаты и их союзники не жалели сил, чтобы снова поставить Филиппины – важного игрока в планах США по «развороту к Азии» – на ноги посредством помощи и другой поддержки. Китай, со своей стороны, не забывал о морских спорах с Манилой относительно рифа Скарборо и потому оказывал помощь, как писали, на «пренебрежимом уровне»[294]. Реакция администрации Обамы была геополитически правильной, поскольку позволила укрепить признательность правительства Акино Соединенным Штатам.

Если военная и гуманитарная помощь могут порой различаться в своем геоэкономическом измерении, двусторонняя экономическая помощь (в развитии) лишена подобной двусмысленности. Она не только зачастую является чисто геоэкономической, но и – благодаря новым странам-донорам, приходящим сюда с собственными правилами, – оказывается наиболее интересным типом помощи с позиций геоэкономики. Государственная помощь в развитии (ГПР) достигла рекордного уровня в 2013 году, чему способствовало увеличение расходов на ГПР до 20–30 % в таких странах, как Россия и Япония[295]. С появлением новых доноров профиль государств-получателей помощи тоже изменился. Даже при общем движении объемов помощи к рекордным высотам в 2013 году, совокупная помощь Африке сократилась на 5,6 % за тот же период[296]. Финансовые потоки в ряд государств со средним уровнем доходов между тем усилились – в наибольшей степени это верно для стран наподобие Пакистана, Египта и Индии, которые вдобавок приобрели дополнительную геополитическую значимость. Неизбежно встает вопрос о том, не переориентируются ли потоки двусторонней помощи в целом на стратегические цели, игнорируя развитие как таковое.

Никакая группа стран не олицетворяет собою этот новый класс доноров нагляднее, чем Совет сотрудничества стран Персидского залива (СССПЗ), и не найти лучшего примера геоэкономически мотивированной помощи СССПЗ, чем помощь Египту, где гарантии Совета составили в общей сложности около 40 миллиардов долларов только за последние три года. В промежутке между свержением президента Мубарака в феврале 2011 года и отстранением от власти президента Мурси в июле 2013 года Катар выделил Египту 8 миллиардов долларов, в том числе 4 миллиарда долларов в депозитах Центробанка и 1 миллиард в форме грантов[297]. Катар также обещал выделить дополнительно 18 миллиардов долларов в 2012 году на поддержку туристических и промышленных проектов на средиземноморском побережье Египта в течение пяти лет, однако египетские военные сместили президента Мурси прежде, чем Доха выполнила это обещание[298]. Другие члены Совета не остались в стороне от определения политического будущего Египта. Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты и Саудовская Аравия ответили на 8 миллиардов долларов из Дохи в правление Мурси повышением ставки и предложили Египту около 12 миллиардов долларов сразу после свержения президента. (По сообщениям, Кувейт, ОАЭ и Саудовская Аравия предоставили Египту даже более крупный заем: по состоянию на осень 2014 года сумма достигала 20 миллиардов долларов.) Применительно к ОАЭ бюджет на развитие вырос на 375 % в 2013 году.

По крайней мере, для некоторых стран Персидского залива эта стратегия поддержки преемников Мурси принесла геополитические дивиденды. После двух лет помощи нынешнему режиму Эль-Сисси в преодолении экономических неурядиц и кризисов Саудовская Аравия и Египет отметили годовщину соглашения, подписав в июле 2015 года Каирскую декларацию, которая предусматривает создание совместных арабских военных сил и расширение экономических связей между двумя странами. Египет не замедлил сделать первый вклад в партнерство: в сентябре 2015 года египтяне отправили 800 военнослужащих в Йемен, на возглавляемую Саудовской Аравией войну с повстанцами-хуситами, и тем самым придали кампании черты мультинациональной коалиции[299].

При соседях, столь явно борющихся за влияние под предлогом оказания помощи, неудивительно, что 10 % ВВП Египта составляет именно иностранная помощь. Аналогичная, пусть слегка «урезанная» ситуация наблюдается в Ливане, где правительство получило 12 миллиардов долларов от СССПЗ за последнее десятилетие, и эти деньги приобрели такое значение для бюджета, что «Ливан попросту не выживет без стран Персидского залива», по признанию Мохаммада Шукера, главы ливанского министерства торговли, промышленности и сельского хозяйства[300]. Доноры Персидского залива выделяются среди прочих масштабами помощи – 8 миллиардов долларов от Катара правительству Мурси в Египте в 2012–2013 годах составляют около 40 процентов всей двусторонней экономической помощи, запланированной конгрессом США на 2013 год.

Государства-доноры СССПЗ также не скрывают собственных геоэкономических мотивов. Поддержка ливийских повстанцев со стороны Катара (экономическая, военная и гуманитарная) была столь значительна, что после захвата дворцового комплекса Каддафи в августе 2012 года повстанцы подняли в знак благодарности катарский флаг[301]. Можно вспомнить и 1,5 миллиарда долларов, выделенных Саудовской Аравией Пакистану в марте 2014 года ради «поддержания валютных резервов Исламабада, исполнения Пакистаном своих долговых обязательств и реализации крупных энергетических и инфраструктурных проектов», по объяснению пакистанских чиновников в интервью агентству «Рейтер»[302]. По сообщениям в прессе, «это предложение поступило в обмен на пакистанское содействие в укреплении внутренней безопасности Саудовской Аравии»[303]. Однако представители пакистанской оппозиции утверждают, что саудовская помощь была оказана «за независимую позицию Пакистана по Сирии»[304].

Не подлежит сомнению, что практически все миллиарды долларов двусторонней помощи, выделенные странами Персидского залива, остаются на Ближнем Востоке и в Северной Африке. Но отсюда не стоит делать вывод, будто лидеры стран Залива не смотрят на государства за пределами региона в качестве объектов «приложения» средств. На самом деле страны Персидского залива прекрасно понимают, что они фактически заперты в этом уголке мира, а потому регулярно соперничают и расходуют средства на региональном уровне таким образом, чтобы заслужить благосклонность США – или оказать влияние на политику Вашингтона[305]. «Катар – это такой мелкий типчик с огромными ресурсами, который решил использовать свои ресурсы во внешней политике, – пояснил эксперт по Ближнему Востоку Пол Салем в интервью „Нью-Йорк таймс“, когда Катар объявил о продолжении финансовой поддержки ХАМАС в конце 2012 года. – У них нет никаких ограничений. Они могут занимать любую позицию, в любое время в любом месте»[306]. Эта гибкость работает в обе стороны: Вашингтон не колеблется, приглашая Доху использовать свои связи при необходимости. Катар вел переговоры с сирийским отделением «Аль-Каиды» по освобождению американского писателя Питера Тео Кертиса в августе 2014 года, он же организовал обмен пленными, когда американского солдата Боуи Бергдала обменяли на пятерых талибов из Гуантанамо.

Помимо государств Персидского залива в число геоэкономических доноров входят такие страны, как Южная Корея, «старые новые доноры» наподобие России и давние доноры вроде Японии, которые пересматривают состав своих традиционно больших портфелей, определяя направления с максимальной стратегической отдачей[307]. Единственный член комитета содействия развитию ОЭСР, который сам когда-то получал такую помощь, Южная Корея рассматривает свою иностранную помощь как важнейший элемент декларированного возвышения до статуса «средней мировой державы»[308]. Примерно две трети объема корейской помощи остаются в Азии, направляются преимущественно в Юго-Восточную Азию, где региональная пресса сразу заговорила о том, что «официальная помощь в целях развития со стороны Южной Кореи будет важным и полезным инструментом формирования новых конструктивных отношений АСЕАН с другими государствами»[309].

Японская стратегия национальной безопасности, опубликованная в декабре 2013 года, предусматривает наращивание помощи в развитии со стороны Японии во имя «увеличения вклада страны в сохранение мира в регионе», в том числе в рамках «стратегического использования такой помощи»[310]. В июне 2014 года группа экспертов под руководством министра иностранных дел Японии Фумио Кисиды подготовила документ, где рекомендовалось превратить иностранную помощь в стратегически важный дипломатический инструмент; мгновенно оценив потенциал этих выводов, премьер-министр Японии Синдзо Абэ распорядился в течение полугода реформировать внешнюю политику страны. Данный шаг ознаменовал окончательный отказ от свойственного Японии ранее неприятия помощи в качестве геополитического инструмента[311].

В своих крайних вариантах эти очевидно геоэкономические подходы могут подразумевать полное отсутствие конкуренции, что ощутила на собственном примере Беларусь, вызвав раздражение Москвы переговорами о кредитах с Китаем[312]. Также подобная помощь может быть использована для усиления негативного давления: вспомним предложение Москвы Киеву о финансовой помощи в ноябре 2013 года[313]. Вообще пакеты помощи, увязанные с угрозой торговых санкций, были способом, которым Москва ясно обозначала свои возможности вознаграждать или наказывать Киев за те или иные внешнеполитические решения[314].

Среди новейших, наиболее эффективных каналов превращения долларов финансовой помощи в целях развития в средство геополитического влияния особняком стоит когорта государственных банков развития, которые расширяют финансирование развивающихся стран по ставкам ниже рыночных и готовы выделять рекордные суммы. В апреле 2014 года бразильский BNDES имел в четыре раза больше кредитных ресурсов, чем Всемирный банк, а Банк развития Китая, с общими активами свыше 980 миллиардов долларов, располагал списком заемщиков длиннее, чем «Морган Чейз»[315]. Эти государственные банки имеют гораздо более глубокие закрома, чем большинство проводников правительственной политики; в некоторых случаях, например, с ЦКБ Китая, эти банки также действуют в рамках распоряжения набрать клиентскую базу за пределами национальных границ. На сегодняшний день эта база включает не только частных клиентов, но и иностранные государственные структуры, которых привлекают значительные объемы кредитования по ставкам ниже рыночных (Венесуэла получила, к примеру, 40 миллиардов долларов от ЦКБ – примерно по 1400 долларов за каждого мужчину, женщину и ребенка в стране)[316].

Учреждение банка БРИКС – который позиционируется вполне открыто как альтернатива Всемирному банку – является одним из наиболее четких сигналов того, что впредь помощь вовсе не обязательно будет оказываться сугубо на западных условиях. Имея начальный капитал в 100 миллиардов долларов и почти наверняка ориентированный на Африку, этот банк обеспечивает Китаю дополнительные средства для финансирования своей экспансии на континент. Но за созданием банка может скрываться иная цель. Учитывая обилие существующих способов финансирования ресурсных инвестиций в развивающихся странах, учреждение многостороннего банка развития, где не представлена ни одна западная страна, ясно сигнализирует об уверенности в жизнеспособности альтернативной модели и о желании создать собственную базу знаний и, как считают некоторые, переосмыслить основные организационные принципы международной финансовой системы[317]. Банку еще далеко до зрелости, но лидеры стран БРИКС уже приступили к очерчиванию ряда структурных элементов: например, соглашение о новом банке предполагает, что участники сохранят роль множества государственных предприятий (аналитики ожидают, что и в проектах созданного по инициативе Китая нового Азиатского банка инфраструктурных инвестиций будут преобладать китайские компании)[318]. Саму идею предложил Пекин, но ее одобрили остальные участники – все страны БРИКС, как сообщается, хотят удостовериться в том, что их ведущие компании не окажутся отрезанными от финансирования по линии банка БРИКС[319].

Финансовая и денежно-кредитная политика

Майдан на Украине, восстание после гибели торговца овощами в Тунисе – это лишь два примера превращения массовых возмущений и индивидуальных действий в основные силы революций и возвышения империй; эти силы сегодня, кажется, не менее могущественны, чем во времена Бисмарка или Наполеона. Однако некоторые историки утверждают, что «незаметные глазу преобразования в управлении финансами оказывают гораздо большее влияние на национальную мощь и ее глобальные проявления»[320]. Джереми Сури изучил несколько могучих империй – Великобританию, цинский Китай и Советский Союз, – дабы продемонстрировать, что «амбициозные идеологические проекты и грандиозные территориальные приобретения уступают в долговечности с точки зрения государственных интересов мобилизации капиталов и управления этими капиталами… Национальная сила опирается на финансы»[321].

Утверждение Сури побуждает вспомнить аналогичные доводы Пола Кеннеди, Чарльза Тилли, Джареда Даймонда, Майкла Мазарра и Дэвида Ландеса, каждый из которых указывает на доступность дешевого капитала для инвестиций и расходов в качестве «необходимого основания для всякого проявления государственной власти»[322]. Воспользуемся примером Британской империи. Если выделять единственную важнейшую причину торжества британского империализма в мировом противостоянии с неопределенными шансами, это окажется возникновение в конце семнадцатого столетия новой системы управления доходами и кредитами. В обмен на выгодные условия заимствования британская корона при Вильгельме III предоставляла правовое обеспечение деятельности лондонского кредитного рынка и гарантировала авторитетом суда исполнение контрактных обязательств, в том числе обременительных для короны. Подчинив саму корону кредитным обязательствам, британские правители преуспели: им сделались доступными новые, значительно более дешевые в обслуживании финансовые потоки и гибкость управления, которая, в свою очередь, «существенно усиливалась в ходе войн и иных форм международной конкуренции», – объясняет Сури[323].

Главный урок, усвоенный Вильгельмом III и его преемниками, вполне актуален и для наших дней. Сегодня не наблюдается дефицита в комментариях относительно взаимосвязи финансового здоровья той или иной страны и проецирования ею собственной силы извне, но лишь очень и очень немногие пытаются выявить конкретные каналы такой взаимосвязи или оценить эволюцию этих каналов в контексте радикальных изменений, что перекроили мировую финансовую и денежно-кредитную арену за последнее десятилетие[324].

Возможно, это объясняется сугубо структурными причинами. Данные сферы обычно не рассматриваются как взаимодействующие, особенно в западных политических кругах. Финансовая и денежно-кредитная политика, пожалуй, меньше всего среди множества факторов и инструментов геоэкономики привлекает внимание американских официальных лиц, озабоченных решением геополитических вопросов – а финансовые и монетарные чиновники отрицают геополитический аспект своей деятельности, возможно, жарче, нежели все остальные творцы международной экономической политики США. Обе стороны руководствуются своими соображениями, и данная четкая бифуркация достаточно хорошо обеспечивала стабильность Pax Americana более шести десятилетий.

Но имеется ряд оснований полагать, что в ближайшей перспективе геополитика кредитов и финансов может возродиться в новой, конкретизированной форме: это укрепление юаня, образование группы стран, ратующих за ослабление роли доллара, зрелость евро (несмотря на все сопровождающие ее проблемы) и ведущиеся в глобальном масштабе дебаты о количественном смягчении. Если такая конкретизированная форма финансовой и денежно-кредитной геополитики и вправду сформируется, видится маловероятным, что текущие нормы – неписаные правила, которые гарантируют работу западных министерств иностранных дел на комфортном удалении от работы министерств финансов и центральных банков – сохранят прежнюю обоснованность.

Помимо общей взаимосвязи разумной денежно-кредитной политики, здоровой экономики и геополитического влияния, имеются три основных канала, посредством которых государства способны трансформировать инструменты денежно-кредитной политики в средства геополитического влияния: это глобальная роль национальной валюты, способность привлекать средства по низким ставкам и возможность влиять на кредитные ставки других стран. Хотя сами по себе эти каналы отнюдь не новы, они сегодня используются в претерпевшем радикальные изменения ландшафте и потому мало схожи со своими аналогами в прошлом.

Начнем с первого: как глобальная роль национальной валюты позволяет проецировать власть?

Чарльз Киндлбергер однажды заметил, что «обменный курс страны – не просто цифра. Это олицетворение ее значимости в мире, своего рода международный символ статуса»[325]. Возьмем в качестве примера введение евро. Когда Европейский союз ввел свою единую валюту в 2001 году, евро широко трактовался как наиболее яркое новшество на мировых валютных рынках после Бреттон-Вудской конференции 1944 года[326]. Не важно, в самом деле, означало ли введение евро «зарю новой эры для Европы», знаменовало ли наступление периода, когда европейские страны «сомкнутся в единое, более эффективное и продуктивное целое»; все эти выгоды были второстепенными для «изобретателей» евро[327]. Более предметная точка зрения начала формироваться в 1970-х годах в Германии – в частности, ее озвучил канцлер ФРГ Гельмут Шмидт в выступлении перед правлением немецкого Бундесбанка в 1978 году, накануне заседания Европейского совета, где одобрили саму идею европейской валютной системы. Из стенограммы, которая заслуживает длинной цитаты, следует, что Шмидт призывал немецких банкиров поддержать европейский финансовый (и валютный) союз, причем ясно дал понять, что это, прежде всего, вопрос геополитики:

Что касается немецкой политики, скажу так: это кажется очевидным, но не утрачивает насущности – без эффективного функционирования общего рынка, без экономически и политически влиятельного европейского сообщества немецкую внешнюю политику невозможно проводить успешно. Немецкая внешняя политика зиждется на двух великих принципах: это европейское сообщество и Североатлантический альянс… Игра, в которую мы играли в последние десять лет с Советским Союзом и странами Восточной Европы, ставкой в которой был Берлин, в которой мы стремились закрепить положение этого судьбоносного города, никогда бы не началась без этих двух опор нашей политики…

Скрупулезно исполняя свои обязанности, мы стали еще сильнее по сравнению с нашими западными союзниками. Еще мы приобрели солидный политический вес в их глазах. Потому тем более важно для нас облечься в общеевропейскую мантию. Нам нужна эта мантия не только для того, чтобы скрыть наготу нашей внешней политики в отношении Берлина или Аушвица, но и чтобы спрятать неуклонное нарастание относительных преимуществ в экономике, политике и военной силе ФРГ в рамках Запада. Чем чаще данные преимущества попадают в поле зрения, тем сложнее становится обеспечивать пространство для маневров. И потому крайне желательно и впредь опираться на те два столпа, которые одновременно служат нам накидкой, скрывающей наши истинные возможности…

С другой стороны, я сказал, что европейская валютная система подразумевает риски. Повторю: она также сулит важные перспективы, особенно если ее внедрение увенчается успехом, перспективы того, что европейское сообщество не распадется. Это действительно ключевая предпосылка немецкой внешней политики и ее своеобразия. Она предлагает вдобавок экономические шансы, которые я не поместил в приоритеты своего выступления, но которые я не собираюсь отрицать…

Здесь есть пределы даже для нас, дамы и господа. Мы не можем бесконечно действовать на благо доллара, который пинают, точно футбольный мяч, правительство США, их казначейство и Федеральная резервная система. Мы не можем так поступать. Но если мы когда-нибудь решим, что с нас довольно, нам нужны союзники в Европе. Ведь подобное не так-то просто сделать в отношении военного лидера Североатлантического альянса. Да, нам понадобятся товарищи, которые встанут с нами плечом к плечу и скажут: верно, немцы правы, не в наших французских, допустим, интересах, что европейскими валютами постоянно жертвуют ради доллара, которым пренебрегают в его собственной стране… Для меня лично вся ситуация была понятна с самого начала и остается составной частью внешней политики[328].

Почти четыре десятилетия спустя ряд государств-членов ЕС продолжает воспринимать евро как преимущественно геополитический проект. В январе 2014 года, когда еврокризис еще был далек от улаживания, Латвия восемнадцатой среди членов ЕС приняла единую валюту. Заголовки СМИ освещали это событие в прямолинейном геоэкономическом ключе: «Латвия считает введение евро дополнительной защитой от России». Латвийский министр финансов Андрис Вилкс заявил, что события на Украине ускорили переход Латвии на евро. «Россия вряд ли когда-либо изменится, – сказал Вилкс прессе. – Мы хорошо знаем своего соседа. Так было раньше, так будет дальше, возможны самые непредсказуемые шаги. Потому для нашей страны очень важно держаться заодно с ЕС»[329]. Литва вступила в еврозону в начале 2015 года, и министры в Вильнюсе объяснили свое решение аналогичными соображениями. «Здесь присутствует символический подтекст: мы видим себя максимально интегрированными в Европу», – сообщил Роландас Кришчюнас, заместитель министра иностранных дел[330].

Когда пристально анализируешь случаи сильного глобального присутствия национальной валюты и связанных с этим геополитических выгод, вспоминается, помимо евро, всего один другой пример по-настоящему глобальной валюты. Разумеется, Соединенные Штаты Америки извлекают ряд стратегических преимуществ из глобальной роли доллара[331]. Последний выступает в качестве «страховки от стихийных бедствий» – в периоды международных финансовых и геополитических кризисов средства переводят в доллары, увеличивая покупательную способность США и тем самым укрепляя возможность страны реагировать эффективно[332]. Это обеспечивает Америке уникальный шанс располагать масштабным дефицитом бюджета, одновременно кредитуясь в собственной валюте[333]. Также это позволяет вводить финансовые санкции, которые (на уровне конкретных банков и компаний или на уровне стран целиком – вспомним Иран) видятся сегодня важным элементом внешней политики США. За шесть десятков лет эти геоэкономические «привилегии» сделались настолько привычными для американского мышления, что они как бы предполагаются имплицитно.

Но все чаще появляются сомнения относительно сохранения статуса доллара как мировой валюты вне конкуренции[334]. Владельцы долларовых резервов диверсифицируют свои активы – доля малых сумм в мировых резервах выросла в три раза за последние шесть лет[335]. Призывы ликвидировать глобальный статус доллара, подкрепленные финансовым кризисом 2008–2009 годов, а также, недавно, растущим дефицитом бюджета и потолком госдолга (и внутренними дебатами по этому поводу) Вашингтона, в настоящее время являются этаким стандартом ежегодных саммитов БРИКС; похожее мнение можно услышать и в других столицах, включая Париж и Брюссель[336]. «Среди китайских чиновников и экспертов, – объясняет журналист „Файненшл таймс“ Джефф Дайер, – существует широко распространенное мнение о том, что США злоупотребляют своим положением регулятора основной резервной валюты и проводят безответственную экономическую политику. Также эти люди не скрывают глубинных геополитических целей валютного передела и стремления ограничить роль доллара в международной валютной системе»[337]. Комментируя в октябре 2013 года дискуссии о потолке госдолга США, государственное китайское информационное агентство «Синьхуа» тоже призвало создать новую резервную валюту, обосновав этот призыв «уменьшением влияния США на мировой арене», рекомендовало «деамериканизировать мир» и раскритиковало США по ряду вопросов (политика, права человека, безопасность и пр.), выйдя далеко за пределы денежно-кредитной или экономической политики[338].

Если нынешние тенденции сохранятся, в ближайшие десятилетия может произойти наиболее значимый «сдвиг» в архитектуре мировых финансов с 1945 года и (пожалуй, это даже более важно для Китая) с начала реформ Дэн Сяопина[339]. В главе 4 долгосрочная стратегия Китая по юаню описывается более подробно; здесь же вполне достаточно отметить два следующих обстоятельства. Во-первых, интернационализация юаня сопровождается рядом экономических и геополитических факторов, причем некоторые конфликтуют между собой – по крайней мере, с точки зрения интересов США. Применять санкции стало сложнее, поскольку отдельные экономические интересы США (рыночный обменный курс юаня, например) получают преимущество. Поскольку примирение этих напряженностей требует компромисса с национальными интересами США, данные вопросы как будто лишают Вашингтон возможности оценивать их комплексно.

Во-вторых, мало известно о способности мировой финансовой системы принимать в себя дополнительную резервную валюту[340]. В мире уже имеются две резервные валюты, доллар и евро, а вариант с третьей, помимо общих рассуждений, почти не рассматривается и не моделируется[341]. По мнению таких исследователей, как Бенн Стейл, которые не находят прецедентов успешного взаимодействия нескольких резервных валют, остается открытым вопрос о том, смогут ли Соединенные Штаты сохранить достаточно экономические преимущества от статуса доллара с принятием юаня в «клуб» мировых резервных валют[342]. Кроме того, отсутствует современный прецедент мировой резервной валюты, эмитируемой недемократической страной[343].

Даже если Соединенные Штаты смогут сохранить достаточное количество своих экономических преимуществ, имеются геополитические соображения, которые следует учитывать, в том числе ослабление эффективности американских экономических санкций и падение регионального влияния США в Азии и за ее пределами. В современном финансовом мире сложно определить, насколько эти американские «привилегии» зависят от двусторонних отношений. Однако ясно, что утрата данных преимуществ заставит Соединенные Штаты искать новые компромиссы между целями внешней политики и внутренними экономическими издержками для обеспечения этих целей.

Подобная неопределенность сложилась в интересное время. Вопросы статуса резервной валюты сегодня намного важнее, чем в предыдущие эпохи, поскольку нынешние резервы достигли гораздо больших объемов (они в десять раз превосходят резервы пятнадцатилетней давности), причем большая часть этих накоплений приходится на развивающиеся страны Азии[344]. Некоторые аналитики утверждают, что такая стратегия Азии гарантирует ее безопасность[345]. Вдобавок эти резервы намного «мутнее», так сказать, чем в предыдущие десятилетия, что порождает нестабильность и чревато геополитическими потрясениями. В марте 2014 года, например, Федеральный резерв США зафиксировал наиболее значительное за всю историю еженедельное падение размера государственного долга США во владении иностранных государств – 105 миллиардов долларов всего за неделю. На официальном уровне не сообщалось, какая именно страна причастна к этому падению, но все были уверены, что это Россия избавилась от части своих американских вкладов в ответ на угрозу санкций вследствие ситуации на Украине[346].

Эти проблемы меркнут рядом с теми, которые порождаются объемом и непрозрачностью резервов Пекина. Поскольку Китай использует посредников, как правило, базирующихся в Европе, чтобы замаскировать большую часть своих приобретений, ни мировые рынки, ни американские чиновники не представляют четко, какими объемами долгов США владеет Китай[347]. К февралю 2014 года, например, Бельгия опередила признанные мировые финансовые центры и крупнейших экспортеров нефти и стала третьим по величине иностранным держателем американского государственного долга после Китая и Японии, с активами в размере 341,2 миллиарда долларов (по сравнению с 166,8 млрд долларов полугодом ранее, в августе 2013 года); удивительно для страны с населением 11 миллионов человек и годовым валовым внутренним продуктом в размере 484 миллиарда долларов[348].

Этот поразительный рост интереса Бельгии к американским казначейским обязательствам просто-напросто маскирует тайную скупку суверенных долгов из топа рейтингов другими странами через посредников. «Мы знаем, что действует не Бельгия, для нее объемы слишком велики. Нужно присмотреться к депозитам этой страны», – замечает Марк Чендлер, главный валютный аналитик компании «Браун бразерс Гарриман»[349]. Прочие финансовые блогеры высказываются менее завуалированно: «Если коротко, кто-то – не ясно, кто, – действуя через Бельгию и, скорее всего, через сервис Евроклир (твердых доказательств не имеется), пополнил резервы облигаций на рекордные 141 миллиард с декабря, то есть с месяца, когда Бернанке объявил о начале кризиса, доведя госдолг Штатов до беспрецедентных 341 миллиарда!»[350] Наиболее пытливые прослеживают действия таинственного бельгийского покупателя до Пекина[351].

После значимости национальной валюты на мировых рынках вторым каналом, посредством которого денежно-кредитная политика может оказывать геоэкономическое влияние, является степень, в какой конкретная страна способна привлекать средства по низким ставкам. По сути, речь о том, каким образом внутренние экономические показатели страны определяют ее способность привлекать финансы и обеспечивать финансирование войн и прочих, менее экстремальных форм конкуренции. Конечно, этот канал соотносится с первым, поскольку возможность заимствовать дешево в собственной валюте, особенно в период политической или экономической неопределенности, выступает одним из главных преимуществ статуса резервной валюты. Но следует взглянуть на ситуацию шире. Например, страны, где большая часть госдолга котируется на внутреннем рынке, в целом лучше защищены от кризисов – тут показателен пример Японии после землетрясения 2011 года и катастрофы в Фукусиме[352].

Имеется множество примеров, подтверждающих способность одного государства оказывать воздействие на ставки кредитов для другого в геополитических целях, причем зачастую тогда, когда страна-заемщик наиболее уязвима. «Слабые валюты – удел робких государств», – говорит Джонатан Киршнер из Корнельского университета, подразумевая геополитическую головную боль, которую порождает нестабильное положение заемщика[353]. Вспомним хрестоматийный пример: Суэцкий кризис 1956 года. Использование США кредитных гарантий, чтобы заставить Израиль сесть за стол переговоров с палестинцами в 1991 году, не менее поучительно[354]. Когда Израиль попросил гарантий на 10 миллиардов долларов от Вашингтона на переселение советских евреев в конце 1990 года, президент Джордж Буш-старший обратился к конгрессу с просьбой отложить принятие решения по кредитным гарантиям до прояснения вопроса с проведением арабо-израильской мирной конференции. Только когда премьер-министр Израиля Ицхак Рабин объявил мораторий на строительство поселений, программа выделения кредитов была утверждена[355].

Совсем недавно, в ответ на апрельский (2013) пакет помощи ЕС Кипру (суливший убытки российским инвесторам), Кремль пригрозил пересмотреть долю евро в золотовалютных резервах России (общий объем 537 миллиардов долларов), а российский министр финансов озвучил некие неявные предупреждения о возмездии. Мало кто воспринял угрозы Кремля всерьез. Но, поскольку они прозвучали на фоне усугубления кризиса еврозоны, шаги подобного рода вовсе не обязательно предпринимать на деле, чтобы произвести требуемое впечатление. Нервы инвесторов и без того были на пределе, а потому даже незначительные, казалось бы, угрозы могли спровоцировать печальные последствия самым непредсказуемым образом.

Наряду с подобными случаями, когда государство угрожает, но реально не воздействует на ставки заимствований другого государства, имеются и обратные примеры: государство действительно использует геоэкономические по сути инструменты в отношении другой страны, без какого-либо официального уведомления о своих намерениях. Катар утроил свои резервы в египетских казначейских обязательствах в третьем квартале 2013 года – сразу после отстранения президента Мурси от власти и после того, как новые военные правители Египта стали возмещать миллиарды катарских средств, вложенных Дохой в поддержку администрации президента Мурси. Учитывая нынешнюю ограниченность Дохи в возможностях влияния на Египет после свержения Мурси, египетские государственные облигации представляют собой не просто более экономичную альтернативу, но, пожалуй, единственный доступный для Катара вариант.

Последнее: отдельные геоэкономические попытки получить выгоду на кредитных ставках другого государства в моменты кризиса занимают промежуточное положение – это не угрозы, не отказы, а просто попытки. Пример – российский пакет помощи Украине в ноябре 2013 года. В своем первоначальном варианте этот пакет виделся образцом того, как Россия, удовлетворяя насущные финансовые потребности Украины по ставкам, которые та могла себе позволить (намного ниже рыночных и без условия провести те комплексные реформы, которых требовал МВФ), может изменить украинскую внешнюю политику в сторону сближения с Москвой. Но за несколько месяцев этот пакет (точнее, 3 миллиарда долларов в еврооблигации, которые Москва фактически выделила до разрыва договоренности) сделался рычагом давления суверенного кредитора на суверенного заемщика[356]. «Перед Украиной стоят две долговые проблемы, – отметил один комментатор. – Первая – это сокращение доходов, рост цен и рост выплат по внешнему долгу в ближайшие два года. Это расхожая проблема, которую легко решить с помощью привычных инструментов рынка и международных институтов. Другая проблема Украины специфична и нерешаема: главный кредитор аннексировал часть ее территории и поддерживает воинствующих сепаратистов в стране»[357].

В совокупности долговые проблемы Украины вносят сумятицу в стройную картину мировой финансовой архитектуры. «Система устроена так, что рынок финансов и политическое покровительство несовместимы, – объясняет Анна Гелперн. – Когда правительства становятся должниками или кредиторами на глобальных рынках капитала, от них ожидают применения технологий частных сделок и соблюдения правил и стимулов этих рынков. Когда же правительства начинают бряцать своим политическим могуществом, от них ожидают политических шагов, далеких от рынков. Но, будучи суверенными, государства не обязаны поступать именно так»[358].

Можно считать, что Россия в своей геоэкономике действует грубо чаще, чем деликатно. Но во многих отношениях более показательные примеры таких действий являются более утонченными. Решение Китая не девальвировать свою валюту в ходе азиатского финансового кризиса 1998 года принесло Пекину признательность региона, которая сохраняется по сей день и обеспечила Пекину возможность подкупать соседей, особенно недавно возвращенный Гонконг[359]. Действия США в ходе кризиса мексиканского песо в 1994 году также обернулись значительными геополитическими прибылями. Не сумев убедить конгресс принять стабилизационный пакет, президент Билл Клинтон применил запасной вариант и одобрил выделение финансовой помощи Мексике через фонд экономической стабилизации министерства финансов (ФЭС). Этот фонд позволил выделить денежные средства Мексике без согласия законодателей; выделение в одностороннем порядке 20 миллиардов долларов для спасения южного соседа Америки стало, цитируя министра финансов Роберта Рубина, «крупнейшим невоенным международным шагом правительства США со времен плана Маршалла»[360]. Во многом благодаря помощи США мексиканская экономика избежала катастрофы[361]. Конечно, стабильная Мексика имеет принципиальное значение для глобального проецирования американского могущества.

Наглядным примером наших дней служит Германия и ее отношение к еврозоне[362]. Используя возможности рынка облигаций, как и предлагал Гельмут Шмидт в 1978 году, Германия за последние четыре года сделала больше по переделке Европы в свое подобие, чем за все прошлое столетие[363]. Формируя еврозону, Германия также реализует свою давнюю мечту о «податливом» европейском рынке для немецкой промышленности[364]. Обеих целей она пыталась ранее (и не смогла) добиться силой. Что еще сильнее подчеркивает степень, в которой рыночные реалии формируют геополитические результаты, Германия фактически диктует условия проникновения иностранного капитала в еврозону[365]. Нередко это подразумевает использование американского кредитного «плеча»[366].

Очевидно, что степень, в которой государство зависит от внешних кредиторов, определяет и степень его уязвимости. Япония на протяжении более чем десяти лет живет с долгом, который, по прогнозам, должен был достичь 230 % ВВП к концу 2014 года – для большинства других стран подобный уровень трактовался бы как чреватый риском внешнего поглощения[367]. В значительной мере долг Японии обращается на внутреннем рынке. А вот у других стран гораздо более высокий процент долга находится во внешнем владении. В частности, это касается США: единственному кредитору (Китаю) принадлежит свыше половины всех просроченных долгов по ряду сроков[368]. Оставляя конкретику этих китайско-американских отношений для главы 4, отметим, что имеются три фактора, о которых стоит помнить при обсуждении потенциального геополитического влияния, проистекающего из возможности влияния на ставки кредитования другой суверенной страны.

Первый: с геополитической точки зрения имеет значение, находятся ли внешние долги страны преимущественно в частных или в государственных руках. Возвращаясь к Британской империи, скажем, что преемники Вильгельма III не сумели усвоить следующий урок: инвесторы Банка Англии также являлись сторонниками революционных движений, и эти финансовые интересы часто пересекались. Но если король Георг недооценил влияние инвестиционных портфелей кредиторов на внешнюю политику страны, то отцы-основатели Америки не допустили такой ошибки. Именно об этом явно размышлял Александр Гамильтон, когда рассуждал о банке Соединенных Штатов Америки и допустимости государственного долга. Учреждение банка означало, что кредиторы Соединенных Штатов, состоятельная элита всех тринадцати колоний, кровно заинтересованы в успехе Союза.

Второй фактор: налицо существенное предпочтение внутренних ресурсов на большинстве суверенных долговых рынков, из чего вытекает, что значительная часть суверенного долга конкретной страны по-прежнему распределяется внутри; США и Европа здесь не исключение. Но с нынешним резким ростом государственных резервов и соответствующим ему предпочтением «безопасных» активов менеджеры этих резервов получают в свое распоряжение немалую долю ряда рынков (иностранные государства-инвесторы владеют около 55 % бумаг в сегменте обязательств США на срок от одного года до пяти лет, а на Китай, вероятно, приходится более 20 процентов колоссального 10-триллионного товарного государственного долга США)[369]. Это, в свою очередь, порождает риск крупных и дестабилизирующих изменений портфеля. Перспектива подобного внезапного изменения маловероятна – разумеется, Федеральная резервная система США доказала свою способность выступать покупателем активов, – но не является нулевой.

Третий фактор: существует по крайней мере потенциальная (опять-таки, маловероятная) возможность того, что иностранные государства-покупатели способны использовать эти активы для достижения геополитических целей. Доказательств такой возможности немного, и они, как правило, не признаются публично. После своей отставки бывший министр финансов США Хэнк Полсон заявил, что Москва обращалась к Китаю в 2008 году, призывая провести согласованный сброс активов, спонсируемых правительством США предприятий, в том числе финансовых конгломератов «Фэнни Мэй» и «Фредди Мак», в очевидной попытке оказать финансовое давление на правительство Соединенных Штатов[370]. Как отмечалось выше, Москва в последнее время сигнализировала о своем недовольстве решением ЕС о предоставлении финансовой помощи Кипру и пригрозила сократить долю евро в золотовалютных резервах России (громадный банковский сектор Кипра служит офшорным центром для многих российских сделок)[371]. По мере роста напряженности между Западом и Россией вследствие кризиса на Украине Москва также пригрозила избавиться от своих активов в госдолге США (этот шаг выходил бы далеко за рамки простого перемещения этих активов с целью их выведения из-под санкций), а еще открыто изъяла более 100 миллиардов долларов из вложений в обязательства ФРС США[372].

Конец ознакомительного фрагмента.