Водное право России и зарубежных государств. Глава I. ОСНОВЫ ВОДНОГО ПРАВА (Д. О. Сиваков, 2010)

§ 1. Понятие и краткая история развития водного права

Водное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов.

Правовому регулированию подлежат различные виды использования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, судоходство, орошение и т. д.) как естественных (реки, озера, моря), так и искусственных водных объектов (каналы, водохранилища, пруды).

Нормы водного права содержатся в международных договорах, законах, подзаконных актах, в судебных прецедентах, в обычаях – таковы источники водного права.

Водное право следует такому же методу регулирования, как административное, гражданское и некоторые другие отрасли права. Оно регулирует соответствующие общественные отношения, как путем властных предписаний, так и путем предоставления субъектам этих отношений права самим определять свои права и обязанности путем заключения договоров. Первый способ применяется, например, при определении общего пользования водоемом или водотоком, второй – при заключении договоров водопользования. Поэтому водное право имеет черты как публичного, так и частного права.

В юридической литературе звучат разные оценки водного права как правового массива (отрасль, подотрасль, институт права). В настоящее время в России водное право обладает признаками подотрасли экологического права, если, конечно, признать последнее отраслью (а не суперотраслью). Если же не признавать экологическое право как отрасль права (такая точка зрения тоже есть), то водное право можно будет назвать самостоятельной отраслью.

В условиях правовой системы России можно с уверенностью считать водное законодательство отраслью, созданной как на федеральном, так и на региональном уровнях. «Сердцевиной» этой отрасли является Водный кодекс Российской Федерации.

Правовое регулирование водных отношений имеет долгую историю. В разные исторические периоды применялись и даже господствовали то один, то второй способ регулирования.

В государствах с искусственным орошением писаное и даже обычное водное право уже в древности получало достаточно разработанные формы (Двуречье, Египет). Кодекс Юстиниана знал классификацию водотоков. Согласно этому кодексу существовал порядок использования рек на основе исключительного права береговых владельцев; в то же время кодекс допускал водные сервитуты. В Древнем Риме права земельных собственников распространялись на подземные воды и несудоходные водотоки, но судоходные реки были изъяты из гражданского оборота. В римском праве в качестве земельных и водных сервитутов предусматривались право забора воды с соседнего участка, право прогонять скот к водопою, добывать песок и глину на чужом участке, в том числе на прибрежном[3].

Регулирование водопользования в средневековой Европе прослеживается по актам королевской власти и сводам законов (например, в «Саксонском Зерцале»). Существовали особые водные права и привилегии территориальных сеньоров, а также исключительные права влиятельных городов на судоходство по определенным рекам. В отношении крупных рек и озер предусматривались королевские регалии. В Европе уже в средние века заключались договоры о свободном плавании по рекам, тем не менее взимание пошлин с проплывающих торговых судов было общим правилом. В пользу короля и сеньоров взимались пошлины за судоходство, за переправу на паромах, рыбную ловлю, проезд на заставах. Было распространено «береговое право» сеньора обращать в свою собственность имущество, выброшенное на берег при кораблекрушении.

Во Франции предусматривалось разделение вод между королевским доменом и владениями крупных сеньоров. Согласно Муленскому эдикту 1669 г. все реки и водотоки, судоходные в своем естественном состоянии, оказались под властью короны. Тем самым возобновилось разделение водных объектов на публичные и частные, известное по римскому праву.

На средневековом Востоке правовое регулирование водных отношений имело свою специфику. Религиозный писаный закон (шариат) предоставлял правителям исключительное право на водотоки и водоемы, включая их содержимое. Поэтому они могли отказать простолюдинам в их просьбе оросить земельные участки. Нормы неписаного обычного права (адата) в противоположность шариату утверждали патриархальную по своему характеру общинную собственность на водные объекты и общий доступ к водам в целях орошения. Однако путаность, противоречивость, разнотрактуемость данных правовых систем играла на руку привилегированным слоям населения. Последние, как правители или же как патриархальные главы кланов, общин, племен, имели преимущества перед зависящими от них простолюдинами[4].

Например, по законам шариата ханы из рода Чингизидов считались верховными обладателями природных богатств, перепоручая часть из них своим вассалам. Знать стремилась присвоить себе земли у водотоков и водоемов, орошаемые угодья. Приводные пастбища, сенокосы, пашни и сады были «лакомым куском» также для духовенства. До нас дошел ярлык знаменитого эмира Тамерлана, данный мечети на орошаемые земли вместе с арыками и садами. Однако дарованные права на орошаемую землю далеко не всегда письменно оформлялись.

В Европе в мануфактурный период ее развития тогдашняя «образцовая страна» Европы Голландия отвоевывала сушу у моря. При этом польдерное хозяйство регламентировалось жестким «дамбовым» правом и обслуживалось дамбовым налогообложением. Даже непреднамеренное повреждение водозащитных сооружений могло повлечь смертный приговор[5].

С конца XVIII – начала XIX в. на европейском континенте начинается промышленный переворот и интенсивная урбанизация. В обществе, основанном на вольном найме, ключевую роль играла уже не земельная собственность, а капитал, собственность на предприятия[6]. Но это не означало принижения ценности природных ресурсов. С утверждением частной собственности на землю европейское законодательство при всех своих различиях пришло к четкому разграничению водных объектов на частные и публичные как по форме собственности, так и по характеру использования. Французский Гражданский кодекс начала XIX в. закреплял в собственности государства все судоходные и сплавные реки вместе с землею под ними. Итальянский Гражданский кодекс 1865 г. признавал государственными все реки (частными оставались искусственные каналы). По испанскому законодательству (с 1876 г.) речные воды принадлежали государству; родники, пруды и дождевые воды – частному собственнику, а месторождения подземных вод – лицам, их выявившим. В Австро-Венгрии речные акватории признавались государственными только в судоходном и сплавном их течении[7].

Тогда же, в XIX в., по мере формирования общеевропейского рынка утверждается свобода судоходства по ряду речных и озерных систем, охватывающих несколько государств. Прежние, средневековые препоны при регулировании судоходства во многом были преодолены.

Законодательство о землях и других природных ресурсах вначале отличалось безграничностью формул о частной собственности (Гражданский кодекс Наполеона 1804 г.). Частная собственность на землю распространялась на почвы, лес, недра, воды, воздушный столб. Такая концепция очень скоро стала противоречить интересам государства и набирающей силу промышленности. Это повлекло за собой некоторое ограничение в праве природопользования собственника. Германское Гражданское уложение 1896 г. и особенно Швейцарский Гражданский кодекс 1907 г. ограничили права собственника рамками его интересов. Швейцарский собственник, в частности, должен был разрешать прокладку водопровода на своей земле. При всем преклонении перед священным принципом частной собственности государство закрепляло за собой обширные земельные площади. В общественных интересах земли морского побережья, путей сообщения, навигационных сооружений (маяков, причалов), «публичных» гаваней и каналов закреплялись за государством. В частности, такая ситуация сложилась в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г.[8].

В XIX в. водные отношения регулировались в основном в рамках гражданского законодательства, предусматривавшего широкие права прибрежных землевладельцев на воды прилегающих водных объектов. Однако это мешало экономическому развитию, поэтому в ряде европейских государств уже в XIX в. были приняты специальные водные законы, в том числе ограничивающие абсолютные права прибрежных собственников. Развивалось также экологическое право. В Великобритании в 1876 г. был принят Закон о предотвращении загрязнения рек. Однако этот запрет оказался неэффективным; реки Королевства оставались в викторианскую эпоху зловонными. С середины XIX в. во Франции и Испании также стали приниматься специальные законы в области использования и охраны вод.

В XX в. технический прогресс заставил наращивать массив правовых норм, регулирующих водное хозяйство. В течение XX в. в государствах Европы и Северной Америки принимаются и действуют комплексные и специальные законы по отдельным видам водных ресурсов и объектов, основным видам водопользования (водоснабжение, транспорт), масштабным гидроэнергетическим и мелиоративным работам, по борьбе с различными видами загрязнений водных объектов, по охране береговых зон. Интенсивно и успешно развиваются бассейновые принципы и подходы к управлению водным хозяйством; действует общеевропейский принцип «Вода платит за воду». Названный принцип заключается в том, что денежные поступления от платы за воду идут на финансирование водохозяйственных мероприятий.

С конца XX – начала XXI веков наблюдаются сокращение гидротехнического строительства и попытки ограничения хозяйственного использования рек и озер в целях поддержания естественного состояния водоемов и водотоков. В конце XX в. становление европейского экологического права позволило развивать водное право посредством директив и рекомендаций ЕС.

В XX в. в странах социалистической системы (СССР и др.) также развивалось водное законодательство. В законодательстве закреплялась исключительно государственная форма собственности на водные объекты. Провозглашались такие принципы, как планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) водопользование. В некоторых странах (Венгрия, Польша, Чехословакия) предусматривались случаи взимания платы за забор воды. Для нужд планового хозяйства в СССР, странах Восточной Европы разрабатывались меры по ведению государственного водного кадастра, составлялись водные балансы и схемы охраны и комплексного использования вод по бассейнам рек[9]. В СССР в отдельные периоды водное регулирование было подчинено масштабной мелиорации сельскохозяйственных земель, созданию единой глубоководной транспортной системы, основы которой были заложены еще в XVIII столетии.

Принимались амбициозные программы проведения каналов, создания водохранилищ, устройства ГЭС. Однако масштабные гидроэнергетические и мелиоративные работы были не всегда продуманы с точки зрения охраны природы; нередко они вызывали непредусмотренные отрицательные последствия.

§ 2. Опыт правового регулирования водных отношений в Российской империи, СССР, Российской Федерации

Первоначально Российское государство ограничивалось регулированием доступа к воде тех, кто желал воспользоваться ее полезными свойствами: отловить рыбу, сплавиться на судне и т. п. Издавна устраивались переправы (паромы), владельцы которых откупали у государства право монопольного обслуживания проезжающих; за это паромщики вносили в казну определенный платеж. Проводились работы, способствовавшие водопользованию. Так, в зимнее время на реках устраивались и поддерживались проруби; за право забирать воду из проруби и поить лошадей взимался определенный платеж; в Московском государстве он назывался «прорубным». Зимой же по рекам расчищались и обустраивались ледовые дороги (эта традиция распространена во многих регионах Сибири и в наше время).

Большое внимание государство уделяло промысловому рыболовству и постройке водяных мельниц. И то и другое в основном выполнялось в порядке частных предприятий. Государственное же участие выражалось в распределении по претендентам богатых рыбных угодий и в обложении езов (перегораживающих сооружений, с помощью которых осуществлялся лов рыбы), а равно водяных мельниц. В XVII в. появились законы, запрещавшие при устройстве мельничных плотин затоплять чужие луга и (в какой-то мере) броды, располагавшиеся выше по течению. Со времен Петра I известны указы, запрещавшие использовать реки как свалки, вывозить на речной лед мусор и падаль.

С этого же времени государство приступает к активной политике по налаживанию судоходных путей; в частности, строилась система каналов, соединявших Петербург с бассейном Волги; были попытки соединения Волги с Доном, а также Оки с Доном. Создание и поддержание судоходных путей считается заботой государства и в наши дни.

В последней четверти XVIII в. для снабжения Москвы питьевой водой были предприняты государственные работы по сооружению водопровода, базировавшегося на Мытищинских источниках; этот водопровод исправно обслуживал Москву вплоть до XX в. На государственный же счет были предприняты работы по сооружению в черте Москвы Водоотводного канала; этот канал разгрузил русло Москвы-реки от паводковых вод и ослабил силу наводнений, от которых страдало Замоскворечье.

С развитием мануфактур, а затем заводов и фабрик сила падающей воды использовалась для приведения в движение машин, обслуживавших производство. Для этого на реках устраивались запруды и создавались заводские пруды. В этих работах принимали участие государственные инженеры, но со временем инженерным делом овладели и частные заводчики.

В то же время в Российской империи правовое регулирование водных отношений оставалось разобщенным и неполным. Согласно разъяснениям Правительствующего Сената, естественные водные объекты (реки и озера) не считались предметом права частной собственности. По общему правилу государству принадлежали как судоходные, так и несудоходные реки.

Как видно из правил Порядка генерального межевания Законов межевых (Свод Законов Российской империи. – Т. 10. – Ч. II. – СПб., 1893. – С. 59), предусматривалось межевание рек и озер, которые никому постороннему не отданы, за владельцами близлежащих дач. Межевание имело значение для вновь образующихся (намытых) участков суши. В случае проведения межи по рекам и озерам лежащие и вновь открывающиеся на них острова предписывалось разделять пополам. Каждому береговому владельцу из общей дачи отводили земли к воде, выделяя береговое пространство соразмерно с числом десятин в его участке. Если положение мест этого не позволяло, то требовалось назначить к рекам дороги.

Законодательство защищало интересы прибрежных землевладельцев, от которых зависело проведение каналов, строительство гидротехнических сооружений и проведение мелиоративных работ. Чересполосица, узкоземелье, дальноземелье, мучившие крестьянскую общину, имели значение и для водопользования. После 1861 г. оттесненным на «песочек» крестьянам не хватало водопоев, сочных заливных лугов, пастбищ – иными словами, приводных участков. Их приходилось брать у помещиков в пользование на тяжелых условиях.

Уже в конце XIX в. научная общественность России забила тревогу о судьбе поверхностных водных объектов[10]. В 1894 г. была предпринята экспедиция по главным рекам европейской части России, признавшая «оскуднение» отечественных водных богатств. Была поставлена непростая задача разработать водное законодательство, требования которого распространялись и на истоки рек, их несудоходные акватории. Предлагалось «выстроить» правовую систему охраны вод, в чьем бы ведении они ни состояли. К этим правилам предлагали отнести охрану берегов рек, озер, источников, прудов и других «водовместилищ» от порчи, размывов, затаптывания. Предлагали защитить пойму и другие элементы речной долины – запретить распашку земли, рубку и корчевку леса, пастьбу скота на склонах рек (источников, балок и оврагов). Высказывалась идея установления минимального расстояния, необходимого для ограждения берегов водоемов и водотоков от порчи. Данное представление, выработанное на основе научной экспедиции, – зачаток правовой конструкции водоохранных зон. Кроме того, выдвигалось прорывное по тем временам требование: строительство ГТС вопреки возражениям землевладельца, хотя царская Россия оказалась неспособна решить эту задачу.

20 мая 1902 г. были приняты готовившиеся с 1857 г. Правила об устройстве каналов и других водопроводных сооружений на чужих землях для осушительных, оросительных и обводнительных целей[11]. Правила вошли отдельным законом в Устав сельского хозяйства. Однако они быстро обнаружили свое несовершенство. Корректировка данного Закона, как и дискуссии о нем, продлились до 1917 г. Как отмечали некоторые земства, их основным недостатком была зависимость мелиоративных работ от частных землевладельцев. Закон не отвечал в полной мере на вопрос, как быть в случае несогласия хозяина ключевого для проводки канала участка. Правда, предусматривалось создание особых смешанных губернских и уездных комиссий, на которые возлагалось обсуждение инициатив по мелиорации и условия принудительного отвода чужих земель и угодий. Однако отчуждение имущества у строптивого владельца удорожало работы, поэтому их организаторы предпочитали воздерживаться от применения этого правила.

Не предусматривалось законом и создание товариществ землевладельцев для совместного производства гидротехнических (мелиоративных) работ. На добровольных же основаниях такие товарищества удавались далеко не всегда. Любой владелец земли мог требовать плату за проведение через его участок полезного (даже для него) канала. Кроме того, его трудно было заставить вносить долевой платеж за работы, от которых он получал выигрыш.

Первая русская революция 1905–1907 гг. заставила изменить аграрную политику. В ходе знаменитой Столыпинской реформы образуются хутора и отруба, а общинную земельную собственность вытесняет личная собственность домохозяев. Крестьянам нарезались отруба и хутора, которые по закону не должны были пересекаться оврагами, реками, канавами[12]. Водное устройство хуторов было немалой заботой при расселении крестьян-собственников, ибо далеко не все нарезанные хуторские и отрубные участки имели источники водоснабжения. Другой сложностью была мелиоративная неустроенность (заболоченность) многих вновь образованных частных владений.

Частная собственность крестьян также создавала препятствия для рационализации водного хозяйства. Так, если крестьянский хутор занимал землю, необходимую для спрямления реки, то возражение хуторянина оказывалось серьезным затруднением. Еще одной проблемой для предреволюционной мелиорации являлось наличие в ряде мест мельниц и мельничных прудов. Они повышали уровень грунтовых вод, демонтировать же подпорные сооружения было практически невозможно.

Некоторый интерес представляет правовое регулирование водноземельных отношений на национальных окраинах Российской империи. Покорение Туркестана царской Россией потребовало издания особого законодательства для него. Оно отвечало интересам расширения туркестанской хлопковой базы для российской текстильной промышленности. Самодержавие попыталось взять под прямое управление водное хозяйство края. Временные правила по ирригации от 19 июня 1877 г. установили принадлежность казне вод арыков, каналов и рек. Наблюдая за водопользованием, колониальная администрация могла распределять оросительную воду по своему усмотрению. Этот порядок сохранился и после отмены указанных правил и введения Положения управлением Туркестанским краем от 12 июня 1886 г., хотя согласно ст. 256 названного Положения «воды в главных арыках, реках, ручьях, озерах предоставляются населению в пользование по обычаю».

Вместо выборных мирабов на арыках появились назначенные и подчиненные властям лица. Генерал-губернатор Туркестана определял особой инструкцией статус всех ирригационных чиновников и фактически создал колониальную водную службу Туркестана. Таким образом, Российская империя взяла значительную часть ирригационного, земельного и водного фондов под прямой государственный контроль[13].

Во многом сходно развивалось право соседнего Степного края (теперешний Казахстан). До присоединения к России в нем действовали целых три правовые системы: шариат, адат (на юге) и обычное право кочевников, названное уже пришедшими русскими Степным Кодексом (на севере). После включения Казахстана в состав Российской империи имперские правила и положения перерабатывали старинные нормы. Отчасти сохранялось действие прежних правовых положений.

До вхождения в состав России в разделенном на жузы Казахстане не было единой ирригационной системы. Ситуация стала меняться с русской колонизацией, которая, поощряя ирригацию, вытесняла кочевников на худшие земли. В государственную собственность попали озера и оросительные системы. На казенных сооружениях запрещали самовольное устройство коренным населением каналов, прудов, шлюзов, чигирей и мельниц. Воспрещались также неразрешенные водопои и скотопрогоны[14].

В Закавказье при разработке «земельной части» крестьянской реформы землеустройство зависело от наличия орошения. Земли Тифлисской губернии были разделены на поливные и неполивные, причем норма крестьянских наделов была вдвое больше на неполивных территориях. При дележе дворянской и крестьянской собственности производились отрезки земли у крестьян в пользу дворян. Орошаемые площади, включая пашни и виноградники, были основным объектом перераспределения земельных ресурсов[15].

Весьма скромную лепту в развитие правоотношений по охране и использованию природных ресурсов внесло Временное правительство. В марте 1917 г. вышло постановление о передаче кабинетной (императорской) собственности (земли, леса, площади рек и озер, рудники) в распоряжение соответствующих министерств. Подобного рода огосударствление природных богатств касалось как земельных, так и водных объектов.

Советское водное право предусматривало исключительно государственную форму собственности на водные объекты, планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) право водопользования. Первые попытки кодификации советского водного права были предприняты в 20-е гг. XX в. Были приняты Водно-мелиоративный кодекс БССР 1928 г. и Земельно-водные кодексы Туркменской ССР и Узбекской ССР 1929 г.

В 1970 г. были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик. В отдельных союзных республиках действовали Водные кодексы (ВК), а в некоторых из них с развитым орошением – законы о сельскохозяйственном водопользовании. В РСФСР был принят Водный кодекс 1972 г. Заслуживает внимания то, что водное право не было всецело подчинено задачам мелиорации и ирригации (как на этом настаивал ряд специалистов из южных союзных республик с развитым орошением). Оно должно было принимать во внимание потребность в воде всех отраслей народного хозяйства, а равным образом населения. Тем не менее это законодательство слабо обеспечивало требование о комплексности (т. е. о многостороннем использовании) водохозяйственных объектов. В частности, такое требование не предъявлялось к водохозяйственным проектам. Что касается природоохранных требований, то они не были детальными и даже при закреплении в законе далеко не всегда выполнялись.

В период индустриализации руководство СССР стремилось вовлечь в этот процесс все природные богатства страны, не останавливаясь перед угрозой их деградации или истощения. Эта «чрезвычайная» политика в области природопользования делала акцент на рукотворных объектах. В частности, она привела к резкому усилению (начавшегося еще в дореволюционное время) загрязнения рек и озер. Этот последний процесс в какой-то мере был взят под контроль в 1960-х гг., когда вместо не оправдавшего себя расчета на самоочищение рек стали строить очистные сооружения для городских и промышленных стоков; была создана специальная водная инспекция, а впоследствии – органы охраны природы. Последние вместе с Рыбнадзором и Санитарной инспекцией следили как за должной очисткой промышленных и городских (в меньшей степени – животноводческих) стоков, так и за состоянием водной среды.

Водные правоотношения в советской Средней Азии заслуживают особого внимания. В 1920-х гг., как и до этого, в районах искусственного орошения ирригационные системы эксплуатировались методом юридически не оформленной кооперации. Дехкане (крестьяне), чьи земли поливались из общественного арыка, обязаны были принимать трудовое участие в очистке каналов от наносов и в других работах. Распределяли эти работы выборные мирабы.

Со второй половины 1920-х гг. на крупных арыках появляется государственная администрация; этому способствовало оснащение ирригационных систем машинной техникой. Администрация крупных межселенных арычных систем получила наименование управления оросительных систем (УОС). По мере огосударствления ирригационных систем принимались законы, упорядочивавшие права на воду сельскохозяйственных и иных предприятий, а также порядок эксплуатации ирригационных и мелиоративных (дренажных) сооружений, без которых невозможно культурное орошение земель. Например, этим вопросам было посвящено специальное Положение о сельскохозяйственном водопользовании, охране и развитии ирригационно-мелиоративного фонда по Киргизской ССР 1942 г.

Согласно ст. 12 Закона Таджикской ССР «О сельскохозяйственном водопользовании» 1944 г. в этот фонд входили: «Все плотины, каналы, другие искусственные сооружения и устройства для удержания, подъема, забора из источников орошения, транспортировки и распределения воды при передаче ее на орошаемые поля, а также для сброса отработанных и отвода избыточных вод, для предохранения земельного фонда от заболачивания и засорения, для предохранения берегов естественных и искусственных водотоков от размыва, разрушения и затопления, со всеми находящимися на береговых охранных полосах зданиями, вспомогательными сооружениями и устройствами, обслуживающими ирригационные системы». Таким образом, в одной фразе были объединены гидротехнические сооружения самого разного рода – от ирригационных и мелиоративных до защитных (предохраняющих земли, посевы и сооружения от вредного воздействия вод). Практическая цель такого объединения – указать на все те ГТС, которые состояли на балансах государственных ирригационных систем, повысить ответственность УОС за надлежащее состояние, охрану и правильную эксплуатацию принадлежащих им сооружений.

В условиях колхозного строя вопрос о принадлежности ирригационно-мелиоративных сооружений поднимался как в юридической, так и в экономической литературе. Он был вызван тем обстоятельством, что немало ГТС в районах орошаемого земледелия было создано трудом колхозников и на средства колхозов; это касалось главным образом ГТС внутрихозяйственного назначения. Указанный вопрос не получил своего разрешения, и такой результат не был случайным. Дело в том, что юридическая принадлежность ГТС никак не влияла на объемы обязательств колхозов перед государством. Будь спорные ГТС признаны колхозной или государственной собственностью, это никак не отразилось бы ни на объемах плановых заготовок сельскохозяйственной продукции, ни на ценах, которые государство платило колхозам за сдаваемую колхозами продукцию. Таким образом, спор о принадлежности ГТС был скорее академическим; для государственных органов он как бы не существовал.

Юридическая принадлежность ГТС влияла скорее не на права, а на обязанности хозяйств. Если тот или иной канал или сооружение стояли на балансе колхоза, то колхоз и должен был о них заботиться. По этой причине многие колхозы не доказывали свои права на внутрихозяйственные каналы и сооружения, а наоборот – старались изобразить дело таким образом, что все эти объекты якобы принадлежат УОС.

Уместно заметить, что республиканские законы о сельскохозяйственном водопользовании, признававшие каналы и ГТС ценным имуществом, не зачисляли в имущество УОС земли, занимаемые каналами и ГТС. Такое упущение не было случайным. После принятия Конституции СССР 1936 г. земля перестала считаться имущественной ценностью. Соответственно, она и не учитывалась как таковая (по стоимости) на балансах ни государственных, ни кооперативных организаций.

Во второй половине 1920-х гг. трудовое участие водопользователей в содержании обслуживающих их ирригационных систем частично было заменено платежами, которые накладывались на орошаемые земли (при этом за земли под хлопком платили меньше других). Все платежи централизовались в масштабе каждой союзной республики, которая тем самым получала возможность покрыть из полученных средств плановые затраты своих ирригационных систем. Запрещалось взимать плату, рассчитанную на расширение ирригационных систем или строительство новых. Плата за подаваемую воду удержалась до 1936 г., когда в связи с принятие новой Конституции СССР (с ее формулой «Земля закрепляется за колхозами в бесплатное… пользование») она была отменена, поскольку плата за воду сохраняла видимость платы за землю.

Вновь плата за оросительную воду, которую колхозы получали из государственных ирригационных систем, была введена в 1949 г. Она была унифицирована по двум группам союзных республик (на этот раз плата была выше для хлопкосеющих республик, где дефицитность воды ощущалась сильнее). От «старой» платы ее отличало то, что она взималась не по орошаемой площади, а по объему воды, отпускаемой каждому колхозу. Однако устройства для учета воды на многих системах отсутствовали, вода учитывалась «на глазок», и это компрометировало новую систему платежей. В 1956 г. плата за поливную воду была отменена. Официально отмена платы аргументировалась тем, что колхозы были переобременены другими обязательствами перед государством. В частности, в хлопковых районах на них были наложены трудоемкие работы по укрупнению поливных участков.

На территории России платность водопользования для промышленности действует с 1982 г. Именно тогда с промышленных предприятий, забирающих воду из рек и водохранилищ, стали впервые взимать плату через налоговые органы. Более рациональные предложения о взимании платы за воду в пользу водохозяйственных организаций не были приняты. Таким образом, хозяйственным отношениям по отбору воды из водоисточников была придана чуждая им налоговая окраска.

Следует отметить, что в советское время действовало законодательство о Торфяном фонде. Торфу как ценному топливу были посвящены еще декреты СНК РСФСР от 21 апреля 1918 г. «О главном торфяном комитете», от 17 мая 1922 г. «О торфяных болотах»[16]. На их основе были приняты иные документы 1920–1930 гг. Законодатель предусмотрел вхождение всех торфяных болот промышленного значения в Торфяной фонд с особым фондом в его составе, зарезервированным для последующей эксплуатации. Выделение болот Торфяного фонда в особую категорию должно было не допустить «заверстания» их в земли крестьянских обществ, после чего они были бы потеряны для торфяной промышленности.

Различались болота местного и общего значения. Помимо добычи торфа государственными предприятиями допускалась его платная или бесплатная добыча товариществами. Существовали льготы по оплате добычи торфа крестьянским населением, если добыча производилась не на продажу. Требовалось добывать торф непрерывным карьером без уступов и бровок, ежегодно выравнивать дно карьера, содержать в порядке осенние и зимние запруды на карьере.

В СССР для нужд плановой экономики был составлен первый (1931–1940 гг.) и второй (1959–1974 гг.) водные кадастры. Водные кадастры вобрали в себя сведения о водах СССР в вековой ретроспективе, начиная с 1875 г. По мнению ряда советских авторов, государственный водный кадастр СССР оставил далеко позади учет вод ряда зарубежных государств, который нередко сводился к регистрации рек и изучению гидроэнергетического их потенциала[17].

Конституция Российской Федерации 1993 г.[18] закрепила принцип государственного регулирования природопользования, включая регулирование использования и охраны природных ресурсов. Был принят Водный кодекс Российской Федерации 1995 г., который не раз изменялся и дополнялся. ВК РФ 1995 г. предусматривал громоздкий путь получения права водопользования. На первой стадии хозяйствующий субъект должен был получить лицензию. После этого наступала вторая стадия, когда от него требовали заключить договор опять-таки с государственными органами.

На основе ВК РФ 1995 г. стали приниматься другие федеральные законы: «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г., «О безопасности гидротехнических сооружений» 1997 г. и др.

В начале XXI в. с утверждением и дальнейшим развитием в России рыночных отношений было разработано новое водное законодательство. С 1 января 2007 г. вступил в действие новый Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее – новый ВК РФ, ВК РФ 2006 г.)[19]. Принятие ВК РФ 2006 г. означает новый этап развития водного права. В целом для этого этапа развития характерно существенное сокращение административных способов регулирования. Законодатель намерен предоставлять участникам отношений большую самостоятельность, что выражается в развитии договорных отношений. Таким образом, произойдут существенные изменения в методе регулирования водного права. В этом – весомое достоинство нового ВК РФ.

Текст нового ВК РФ оказался более кратким по объему, чем текст предшествующего кодекса. Упомянутая краткость ВК РФ 2006 г. отчасти объясняется наличием вводного Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 73-Ф3 «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»[20]. Согласно последнему, предусматривается внесение изменений и дополнений в кодексы (ГК РФ, КоАП, ЗК РФ, Градкодекс РФ), некоторые другие федеральные законы.

Новый ВК РФ уже подвергся изменениям и дополнениям по инициативе Совета Федерации Федерального Собрания РФ[21]. В Федеральном законе от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации»[22] уточнены некоторые вопросы собственности и пользования. В последующие годы произошли иные изменения в законодательстве, рассмотренные далее в монографии.

§ 3. Источники современного российского водного права

Конституция России – фундаментальный источник российского водного права. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ), земля и другие природные ресурсы (в том числе и воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы находятся в частной, государственной, муниципальной и в иных формах собственности.

Согласно ст. 36 Конституции РФ, собственники природных ресурсов (в том числе, и водных) владеют, пользуются и распоряжаются ими свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В Основном законе сказано: «природные ресурсы», но это выражение следует понимать так, что последние воплощаются в природных объектах (в том числе и в водных объектах).

Исходя из ст. 41, 42 Конституции РФ, каждый имеет право на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Благоприятная окружающая среда по определению включает в себя чистые и безопасные для (разумно ведущего себя) человека водные ресурсы и водные объекты. Защитить здоровье граждан не удастся, если источники питьевого водоснабжения будут загрязнены.

В соответствии со ст. 57 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Таким незаменимым «природным богатством» является обширный ресурс пресных вод России, который составляет 20 % от мировых запасов пресной воды.

В статье 72 Конституции РФ устанавливается, что охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в совместном ведении находятся также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды. Понятие «совместное ведение» в Конституции не уточняется; на практике на этой почве возникают споры, сомнения и неурядицы. Неясным оказывается весьма важный вопрос: включает ли понятие «ведение» одни только властные полномочия или также право собственности.

Конституционные положения составляют основу для водного законодательства и, прежде всего для Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ. Нормы Конституции России – база российского водного права (термин «водное право» рассмотрен отдельно).

Согласно положениям ст. 15 Конституции России 1993 г. и ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[23], общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью Российской правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, российское водное законодательство тесно связано с международным правом.

К международным законам относится прежде всего Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована в России Федеральным законом «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву» от 26 февраля 1997 г. № 30[24].

Действует также Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. и ратифицированная Россией. Данная Конвенция охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающую любые виды негативных трансграничных воздействий (загрязнение вод, иной вред природной среде).

Кроме того, Россия подписала и исполняет ряд двухсторонних соглашений и договоров с соседними государствами по использованию и охране многочисленных трансграничных водотоков и водоемов. В частности, такие договоренности имеются с Норвегией, Финляндией, Эстонией, Украиной, Казахстаном, Монголией, Китаем и др. Для организации работ по выполнению соглашений правительства сторон создали совместные комиссии или назначили уполномоченных[25].

«Principium» в переводе с латинского языка означает буквально основу, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления (учения, организации, деятельности). Еще в Древнем Риме отмечали, что «принцип есть важнейшая часть всего». По общераспространенному представлению, под принципами права следует понимать исходные начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования[26]. Как правило, принципы права отражены в современных законах в форме положений, сгруппированных в особые статьи. Все вышесказанное справедливо и для принципов водного законодательства.

В ВК РФ 2006 г., в отличие от ВК РФ 1995 г., предусматривается система принципов водного законодательства (ст. 3 ВК РФ). Таким образом, через десяток лет после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного водного закона изложить основные начала правового регулирования водных отношений. В случаях пробелов и противоречий в водном законодательстве система принципов должна служить своеобразным ориентиром в ходе принятия хозяйственных решений, а также для спорящих сторон, судебных и административных органов власти.

Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд (как их совокупность) – основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не отрегулированы специальным, водным законодательством.

Из первого принципа вытекает и второй: обязательность охраны водных объектов при их использовании. Следовательно, использование водных объектов, вне зависимости от их видов и разновидностей, должно быть подчинено экологическим интересам. Законодатель формулирует требования к использованию водных объектов в отдельной главе ВК РФ. Эти требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные – по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).

Приоритет охраны водных объектов при их использовании может выливаться в отказ от использования особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов и разновидностей. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение.

Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако в отличие от земельного фонда водный фонд не делится на категории по своим правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (к примеру, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т. д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле отвечает принципу комплексности использования водных объектов. Впрочем, легально-учтенное целевое назначение земельных массивов тоже нельзя рассматривать как абсолют. Так, лесные площади служат и для выращивания товарной древесины, и как охотничьи угодья, и как пространства для рекреации, и как защита для окружающих полей, и как природные регуляторы стока. Целевое назначение земли, заложенное в названии той категории, к которой эта земля легально относится, следует рассматривать как преимущественное (ведущее), но не единственно возможное ее использование.

Вместе с тем целевой характер водопользования не является фикцией, он имеет большое юридическое значение. Согласно ВК РФ, цель, вид и способ пользования водным объектом должен быть отражен в договорах водопользования и в решениях о предоставлении в пользование водного объекта.

Принцип целевого использования водных объектов получил свое выражение в ряде глав ВК РФ, в частности в гл. 5. Согласно этой главе, приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Чтобы обеспечить этот приоритет, рядом специалистов было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».

Принцип равного доступа к пользованию водными объектами соответствует антикоррупционным задачам. Этот принцип связан, но не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т. д.) с целью заключения договоров на использование водных объектов.

С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в частную собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует толковать с учетом «единства судьбы» этих водоемов с тем земельным участком, на котором они находятся.

В силу принципа гласности водопользования властные решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, кроме информации, составляющей государственную тайну.

Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, могущих иметь существенные последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия.

Важнейшей предпосылкой такого участия является своевременная и полная информация общественности о состоянии водных объектов и о планах их использования, преобразования. Без должной и ответственной информации такое участие невозможно. К сожалению, обязанность государственных органов систематически информировать общественность о водном хозяйстве на местном, региональном, национальном уровнях Водный кодекс упустил.

Законодатель закрепляет регулирование водных отношений в границах бассейновых округов. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). Отсюда давно апробированный, как в России, так и за рубежом, бассейновый подход к регулированию водных отношений. Данный принцип проявляется через бассейновые советы.

В интересах охраны природы регулирование водных отношений должно учитывать природные особенности режима водных объектов. Так, например, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. В среднем, по оценкам специалистов, из реки можно «безвредно» забрать лишь 10–15 % стока, в случае превышения этой цифры начинается истощение водотока[27].

В К РФ упоминает о единстве водных объектов и гидротехнических сооружений, которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу XX в. в цепь водохранилищ (например, бассейн Волги). В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под сильнейшим воздействием ГТС. Беда в том, что ГТС неумолимо ветшают, а в сельской местности в результате развала колхозов они остались бесхозными. У водного объекта и ГТС должен быть один хозяин. Поэтому при разработке ВК РФ 2006 г. некоторые специалисты предлагали предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов.

В рыночной экономике важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы за воду. Платность водопользования закреплена как в ВК РФ, так и в Налоговом кодексе РФ. Согласно гл. 25.2 «Водный налог» Налогового кодекса РФ, водопользователи должны платить водный налог.

Однако и после принятия ВК 2006 г. наряду с водным налогом взимается плата за пользование водными объектами. Законодатель определил, что эти платежи не должны смешиваться. Предприятия, которые продолжают забирать воду по прежде выданным разрешениям, платят водный налог, тогда как предприятия, оформившие свое водопользование после вступления в действие ВКРФ, должны вносить в федеральный бюджет плату за воду.

Ни Налоговый, ни Водный кодекс РФ, ни «подстилающая» их научная мысль не дают ответа на вопрос, чем отличается плата за водопользование от налога за водопользование и почему закон попеременно обращается то к той, то к другой концепции.

В новом ВК РФ 2006 г. закреплено право использования водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. Для этих народов, согласно ст. 11 ВК РФ, не требуется заключения договора водопользования или принятия властного решения о предоставлении водного объекта в пользование. Тем самым доступ к водным объектам в случае традиционного природопользования оказывается наиболее простым.

Таким образом, принципы водного права не ориентированы на всецело коммерческий характер водных отношений, ибо последнее было бы гибельным для российского водного фонда.

«Сердцевиной» водного законодательства является ВК РФ.

В главе 1 «Общие положения» дана характеристика водных правоотношений: раскрываются основные принципы, основные понятия и система водного законодательства, классифицируются водные объекты и дан круг участников водных отношений.

В главе 2 «Право собственности и иные права на водные объекты» закрепляется преимущественно федеральная собственность на водные объекты, а также многообразие форм собственности на пруды и обводненные карьеры. Пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица и отчуждаются вместе с земельным участком. Особое внимание уделено принудительному порядку прекращения права водопользования.

В главе 3 «Договор водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование» регламентируются договорные отношения и плата за пользование водными объектами. Предусматривается также преимущественное право добросовестного водопользователя на заключение договора на новый срок. Однако не уточняется, какие именно органы и в каких случаях выступают от лица государства. Допускается передача прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, однако подробный механизм передачи законодателем не предусматривается. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства водные объекты предоставляются на основании специального решения.

В главе 4 «Управление в области использования и охраны водных объектов» приведены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Регламентируются также отдельные аспекты управления (мониторинг и реестр водных объектов, контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов и т. д.). Важным новшеством нового ВК РФ является передача отдельных полномочий от федеральных органов государственной власти к органам государственной власти субъектов Российской Федерации; в этом случае предусматривается предоставление субъекту Федерации субвенции из федерального бюджета.

Новый ВК продолжает негодную традицию других природохозяйственных кодексов в том смысле, что не касается разделения полномочий в отношении водных ресурсов между управомоченными федеральными ведомствами. Между тем таких ведомств не одно, а несколько. Это не только Минприроды России (с его Росводресурсами и Росприроднадзором), но и Роспотребнадзор (включая Санитарно-Эпидемиологическую службу), Росрыболовство, Министерство сельского хозяйства, Министерство транспорта, Министерство обороны и др. ВК даже не упоминает об их существовании. Тем самым оставляет Правительству РФ разобраться кто, за что отвечает и какими правами пользуется.

Вряд ли эта традиция заслуживает уважения. Ее надо преодолевать, и Водный кодекс – это тот документ, в котором уместно произвести разграничение полномочий.

В главе 5 «Водопользование» указываются основные требования к использованию водных объектов, регламентируются ограничение и приостановление разрешенного водопользования. Приводится широкий перечень различных целей водопользования: от питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения до обеспечения пожарной безопасности. В отличие от прежнего ВК РФ 1995 г. ничего не говорится о преимущественном использовании в целях рыбного хозяйства таких водных объектов, которые имеют важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов. Причина перемены позиции законодателя не нашла официального оглашения.

В главе 6 «Охрана водных объектов» наряду с общими положениями по охране водных объектов предусматриваются особые требования по некоторым специфичным видам водных объектов (болота, ледники и снежники), а также в связи с определенными видами хозяйственной деятельности (при выработке электроэнергии, строительстве водохозяйственных систем и т. д.). В ВК РФ весьма подробно определен правовой режим и ширина водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Ранее эти детали предусматривались лишь на уровне подзаконных нормативных актов. (При этом жесткие требования, исходящие от федерального правительства, нередко смягчались под воздействием субъектов РФ.)

И наконец, в гл. 7 «Ответственность за нарушение водного законодательства» предусматривается уголовная и административная ответственность за нарушение водного законодательства, а также возмещение виновными лицами вреда по методикам исчисления, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Водные отношения регулируются также иными федеральными законами: «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г., «О безопасности гидротехнических сооружений» 1997 г., «Об охране озера Байкал» 1999 г., которые были приняты после издания ВК РФ 1995 г. В настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», предусматриваются изменения в законах «Об охране озера Байкал», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Таким образом, обновление водного законодательства затронуло и смежное законодательство о водных биоресурсах.

Принятие нового ВК РФ требует обновления законов субъектов РФ. Только на этой основе можно обеспечить устойчивость и «прозрачность» договорных и всяких иных отношений в области водопользования, благоприятные для всех заинтересованных сторон.

Действующее водное законодательство субъектов РФ было разработано в 90-е гг., как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к форме Водного кодекса. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. № ВС-18/17[28], который, как видно из даты принятия, «старше» ВК РФ 1995 г. и ВК РФ 2006 г. Кроме того, в ряде областей и краев были приняты и действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства. Подчас принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 № 379-ОД «Об охране озера Эльтон»[29]. Такой подход представляется более рациональным, так как у законодателя отпадает трудная задача охватить своим регулированием все проблемы водопользования.

После принятия ВК РФ 2006 г. регионы не оставили свою законодательную деятельность. В число новых законов входят, например. такие: Закон Санкт-Петербурга от 15 февраля 2007 г. № 6013 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области водных отношений на территории Санкт-Петербурга»; Закон Московской области от 11 января 2007 г. № 5/2007-03 «О регулировании водных отношений на территории Московской области»[30]; Закон Тюменской области от 19 декабря 2006 г. № 523 «О регулировании водных отношений в Тюменской области»[31]. В целом данные законы отличаются строгим соответствием (вплоть до буквального воспроизводства) нормам ВК РФ 2006 г. Однако положения региональных законов не всегда учитывают природную и водохозяйственную специфику того или иного региона.

Согласно ст. 2 ВК РФ, водное законодательство понимается лишь в виде законов, что соответствует устоявшимся в правовой теории представлениям. В свою очередь, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят. Однако на долю подзаконных актов выпадает решение многих вопросов из области водных правоотношений. Ведь ВК РФ 2006 г. разработан таким образом, что по целому ряду вопросов необходимо принятие подзаконных нормативных актов, что позволит довести до конца договорные и разрешительные механизмы правового регулирования.

На водные отношения распространяются указы Президента РФ: от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»[32]; от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[33]; от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[34]. Приведенные подзаконные акты касаются не только водных ресурсов и водного хозяйства. Тем не менее они, безусловно, отражаются на водных отношениях. К числу таких подзаконных актов относится также постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 284 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов»[35].

Проекты постановлений Правительства Российской Федерации разрабатывались Минприроды России по следующим основным направлениям: разграничение полномочий в области управления и охраны водного фонда, регулирование вопросов предоставления водных объектов в пользование, платность водопользования, реализация бассейновых принципов управления, целевые показатели качества воды, контрольно-надзорная деятельность[36].

Так, было принято постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 г. № 764 «Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности»[37].

В связи с передачей ряда полномочий РФ на «региональный» уровень были приняты постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 629 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений»[38], от 30 октября 2006 г. № 636 «Об утверждении Методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации»[39].

В рамках реализации ВК РФ имеются акты и по другим важным вопросам. Таково, например, постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 703 «Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения»[40]; от 25 декабря 2006 г. № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов»[41], от 4 ноября 2006 г. № 640 «О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов»[42].

Что касается нормотворчества субъектов РФ о водопользовании, то оно решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время было и, согласно новому ВК РФ, остается регулирование договорных отношений в области водопользования, а равно установление регионального контроля и надзора в области водных отношений. В свое время органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждались типовые или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной – а при передаче полномочий – и федеральной собственности. Поэтому не потеряла своей актуальности выработка и утверждение субъектами РФ форм – образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим направлениям.

Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ВК РФ 2006 г. Прежде всего это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платежей). На основе своих властных полномочий местные власти могут устанавливать правила пользования водоемами и водотоками (в пределах муниципальных образований) для личных и бытовых нужд, а также правила информирования населения об ограничениях в пользовании.

§ 4. Предмет регулирования российского водного права

Как и в ВК РФ 1995 г., в ВК РФ 2006 г. применяется понятие «водные отношения». В статьях нового ВК РФ не дано определение водных отношений. Но на основе норм кодекса их можно определить как отношения в области изучения, учета, использования, охраны, улучшения, преобразования и восстановления водных объектов, а также контроля за водопользованием.

В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями и сопоставляются с земельными, горными, лесными, фаунистическими. В самом ВК РФ термин «водные правоотношения» не применяется, но подразумевается. Ведь общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, именуются правоотношениями. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и свое содержание.

Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн рек, 2,7 млн озер, 2290 водохранилищ, объемом свыше 1 млн куб. м каждое, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн кв. км. Открытые и прогнозируемые запасы пресных подземных вод достигают 350 куб. км[43].

Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, но как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землей или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единое природное образование – водный объект. Чтобы скопления поверхностных вод заслуживали титула водного объекта, они должны иметь выраженное (самостоятельное) экологическое значение.

К пониманию поверхностных водных объектов как единству воды и земли отечественное водное законодательство пришло не сразу. По законодательству Российской империи реки и озера вообще не признавались отдельным предметом права собственности. В законодательстве советского периода присутствовал термин «водный объект», но не указывалось о вхождении в состав водотоков и водоемов дна и берегов. Впервые понимание водного объекта как единства воды и земли было дано в ВК РФ 1995 г.

Из ВК РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля (дно и берег), сопряженная с водной толщей, а в состав подземного водного объекта – вмещающие воды горные породы. Данная формулировка показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было ответа на вопрос, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.

Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта, например, реки или озера, имеющих свою пойму, не является надуманным. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы права собственности. Встает задача разграничить по объектам обложения земельный налог и водный налог. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег признать составной частью государственного или муниципального водного объекта, то за него не требуется вносить земельный налог. Кроме того, все планировочные документы и действия, затрагивающие водные объекты, должны принимать во внимание единство водных масс и облегающей их земли. Обратно: планировочные документы и действия, затрагивающие облегающие земли, должны принимать во внимание судьбу включаемой в них водной массы.

Как решает поставленные вопросы действующий ВК РФ? Согласно ст. 5 ВК РФ 2006 г., поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, которую законодатель постарался определить для каждой разновидности естественных и искусственных водных объектов.

Если публичный водный объект соприкасается с частной земельной собственностью, то возникает вопрос о границе, которая их разъединяет. Речь идет о береговой полосе общего пользования, которую, согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 3 июня 2006 г.), с недавних пор запрещено приватизировать. Этот запрет часто не соблюдается. Поэтому требуется обратить на него внимание уполномоченных контрольно-надзорных органов всех уровней власти. На страже общедоступности и общенародности береговой полосы должна стоять и природоохранная прокуратура.

К сожалению, важнейший в сфере управления водой орган Федеральное агентство водных ресурсов «умывает руки». Как заявил глава этого агентства Р. Хамитов, «.. решение вопросов (частной) застройки, предоставления земли и т. д. определяет местная власть. От того, как местные власти спроектируют территорию, так и будет. В компетенции Водного кодекса РФ только вода, а берега и водосборная территория «отделены» от водных объектов и регулируются другими законами… Когда сотка земли на берегу стоит миллионы рублей, любой глава муниципалитета сходит с ума, он видит только эти рубли и не видит проблем жителей… Это (имеется в виду приватизация береговой полосы) прежде всего художества местной власти»[44].

Однако местные власти не спешат принимать на себя ответственность ни за «серую полосу», ни за водные объекты в целом. Это видно по заявлению А.И. Гордзия, начальника отдела по охране окружающей среды администрации Бурлинского района Алтая, который отмечает бесхозность Бурлинской озерно-речной системы, развитие на них браконьерства: «В связи с принадлежностью реки и озер к федеральной собственности, отсутствием на территории района и бассейна реки Бурлы уполномоченных органов по управлению и контролю за соблюдением водного законодательства, отсутствием полномочий у органов местного самоуправления, надзорные функции на озерах по соблюдению Водного кодекса уже несколько лет не выполняются». В связи с заморами на двух озерах население района просило разрешить ему сетевой лов рыбы, «но все обращения остаются без ответа»[45].

Из этого последнего свидетельства видно, что федеральные органы не способны «дойти» до каждой реки, озера, морского побережья. Отсюда вытекает нежизненность положений действующего водного законодательства, которое почти все водные объекты «отдает» в собственность Российской Федерации.

Водоемы, водотоки, моря могут рассматриваться не только как скопления воды. По законам некоторых зарубежных государств (Нидерланды, Япония) в состав водных объектов входят водные биоресурсы, ГТС, защитные насаждения и т. д. Согласно водному законодательству Королевства Нидерланды интегрированное управление водными ресурсами охватывает: водные объекты, берега рек и морей, дно, а также биологические компоненты[46]. Как видно из приведенного примера, такой подход применен законодателем к водным объектам не в смысле собственности, а в смысле управления.

В качестве участников водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их исполнительные органы власти.

Но водные законы избегают называть те водохозяйственные предприятия и организации, на которые налагается обязанность регулировать водность и другие важные характеристики водных объектов, управлять которыми во власти человека. По всей видимости, законодатели плохо связаны с теми водохозяйственными предприятиями и организациями, которые с помощью принадлежащих им ГТС управляют водными ресурсами. Пока это упущение не будет преодолено, водные законы будут по-прежнему слабо влиять на водное хозяйство страны.

Водохозяйственные предприятия и организации могут быть представлены не только юридическими и физическими лицами, но также их объединениями. В старом ВК РФ 1995 г. не было подробного правового регулирования деятельности такого рода водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта нового ВК РФ предлагалось ввести понятие и определить статус объединений водопользователей. Они понимались как коммерческие организации, добровольно созданные водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Такие организации известны за рубежом (в США, Германии, Китае). Однако данное предложение не было отражено в принятом ВК РФ 2006 г. Оно было отвергнуто по тем соображениям, что в водном законодательстве отсутствуют запреты на объединения водопользователей.

В законе «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ[47] лишь в самой общей форме предусматривается кооперирование заинтересованных организаций и физических лиц в области мелиорации земель. Такая кооперация необходима для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта. Необходима она для строительства новых мелиоративных систем. При всей своей немногословности нормы этого федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального).

В России есть немало районов с дефицитом воды. В таких регионах местным властям следовало бы уделить внимание, а при необходимости – стимулировать создание заинтересованными организациями водных и мелиоративных объединений.

Некоторым примером могут служить объединения коммунальных водопроводных и канализационных организаций – водоканалов. В настоящее время в России существует довольно крупный хозяйствующий субъект – акционерное общество Росводоканал, который охватывает шесть региональных водоканалов. (Помимо него существуют еще 600 водоканалов как самостоятельные юридические лица.)

Объединение усилий необходимо и в области водного транспорта. В целях усовершенствования водных путей, в том числе речных, и открытия их для иностранного флота может потребоваться создание международного консорциума. С данными инициативами выступило руководство Российской Федерации в связи с планами проведения второй нитки канала Волго-Дон и модернизации Волго-Балта[48].

Водные правоотношения тесно связаны с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. Между отраслями законодательства, посвященными данным природным ресурсам, нет непреодолимой «стены», которая мешала бы им развиваться и взаимно обогащаться. Ряд советских ученых (в основном из союзных республик Средней Азии) применяли такое выражение, как «земельно-водные правоотношения», подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение двух названных отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель. В настоящее время этот термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения и т. д.[49].

В современной науке также высказывается мнение, что такие понятия, как «воды», «водные ресурсы», «водные объекты», являются достоянием разных отраслей законодательства и отраслей права[50]. Это не только водное и экологическое право, но и гражданское. Ведь право частной собственности на водные объекты, торги на право заключения договора водопользования, применение положений ГК об аренде к водным отношениям – все это гражданско-правовые вопросы.

На водное законодательство оказывает влияние законодательство о техническом регулировании, которое находится в стадии формирования. В настоящее время действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[51]. Согласно ст. 6, 8 названного Закона, обязательные для исполнения технические регламенты принимаются в целях охраны окружающей среды, а также по вопросам биологической безопасности. Отсюда следует, например, что процессы перевозки, при которых используются водные объекты (говоря обобщенно – водный фонд), также должны подпадать под действие технических регламентов. Как представляется, следует предусмотреть технические регламенты для проектирования и строительства водохранилищ и эксплуатации создаваемых для этого ГТС. В ближайшее время планируется разработка и утверждение технических регламентов по водному транспорту, питьевому водоснабжению и т. д. Безусловно, технические регламенты не создаются на голом месте. Ведь есть богатый нормативный материал и по созданию водохранилищ, и по эксплуатации ГТС.

Отношения по обороту водных объектов регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой эти отношения не урегулированы ВК РФ. Речь прежде всего идет об особой категории водных объектов, на которые законодателем допускается частная собственность. В формулировках ВК РФ 1995 г. это были обособленные водные объекты, а в положениях ВК РФ 2006 г. – пруды и обводненные карьеры. Обособленными водными объектами ранее именовали небольшие по площади искусственные водоемы (те же пруды и обводненные карьеры) без гидравлической связи с другими водными объектами. Теперь данная «гидравлическая замкнутость» не названа законодателем как обязательный признак круга водоемов, могущих быть в частной собственности.

В любом случае пруды и карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть, а многие и могли быть ранее предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учет этих малых водоемов возможен и нужен в рамках не только водного реестра, но и кадастра недвижимости.

Водные богатства России часто именуют общим достоянием народов нашей Родины. В связи с этим велико желание у ряда ученых уйти от конструкции водного объекта как предмета права собственности. Они подчеркивают, что водная толща рек и озер изменчива, текуча, испаряема, а следовательно не может быть определена как предмет права собственности. Аналогично обстоят дела с атмосферным воздухом, объектами животного мира и т. д.

Российское законодательство не содержит прямого ответа на вопрос, являются ли поверхностные водные объекты недвижимостью. В силу ст. 130 ГК РФ к недвижимости относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых невозможно без нанесения им несоразмерного ущерба[52]. Законодатель приводит перечень объектов недвижимости, включая здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Очевидно, здания, строения и сооружения, в том числе ГТС, могут относиться к водному хозяйству. Помимо имущества, отнесенного к недвижимому в силу его неотъемлемых свойств, к недвижимости приравниваются суда водного транспорта, космические объекты.

Относятся ли к недвижимому имуществу поверхностные водные объекты? Ответ на этот вопрос можно дать путем доктринального толкования законодательства. Согласно положениям ВК РФ, поверхностные воды и покрытые ими земли образуют поверхностные водные объекты. Суть поверхностных водных объектов как природных комплексов заключается в прочной взаимной связи воды и земли. Безусловно, дно и берег водоемов и водотоков – недвижимость. Сами поверхностные воды находятся в пределах лож, котловин и русел, выраженных в рельефе местности. При всех своих «текучих» свойствах поверхностные воды тесно связаны с землей. Эта связь настолько экосистемно прочна, что без нее не было бы водного объекта – предмета права собственности и пользования. Если водоем и водоток лишается воды, то прекращается существование самого водного объекта. Следовательно, есть некоторые основания считать как искусственные, так и естественные поверхностные водные объекты недвижимостью. Утверждая так, мы напрямую не связываем юридическую категорию недвижимости с чрезвычайно подвижными физическими свойствами воды. Ведь суда водного транспорта тоже очень подвижны, их суть в движении, тем не менее они отнесены к недвижимости.

Из признания водных объектов недвижимостью не вытекает их свободный оборот. Более того, сам статус недвижимости требует повышенного контроля государства за данными общественными отношениями, в частности государственной регистрации такого имущества и прав на него. Такая недвижимость, как недра и некоторые категории земли, признаются в российском законодательстве неотчуждаемой («некоммерческой») государственной собственностью. Некоммерческой государственной собственностью являются также водные объекты, принадлежащие государству.

Признавая поверхностные водные объекты в качестве имущества, мы должны рассмотреть их связь с прилегающими землями. Земельные участки при водоемах и водотоках испытывают на себе их воздействие до такой степени, что это иногда отражается на их границах. К сожалению, в российском законодательстве отсутствуют нормы о таком основании приобретения права собственности на землю, как приращение земельного участка естественным путем (или его потеря) в результате действия текучих вод. Речь идет о земельных участках, образующихся по берегам рек и в их руслах в результате намыва (наноса) грунта, отрыва части грунта от одного берега и присоединения этой части к другому месту того же берега или к противоположному берегу, а также в результате изменения русла реки. Приведенные случаи предусмотрены в развитом гражданском законодательстве ряда зарубежных государств (ст. 556–559 Гражданского кодекса Франции, ст. 965–967 Гражданского кодекса Квебека). Регулировало подобные случаи и старое российское законодательство. Очевидно, данные вопросы требуют осмысления правовой наукой для адекватного их решения в отечественном законодательстве.

Водный кодекс оперирует понятием «поверхностный водный объект» так, как если бы каждый из них был ясно выражен на местности, а его границы (по воде) не вызывали никаких сомнений. Но на самом деле так бывает далеко не всегда. В статье 1 ВК содержится понятие «акватория» как водное пространство, у которого есть естественные, искусственные или условные границы. Было бы логично каждый водный объект принимать в границах его акватории. Но проблема заключается в том, что далеко не все акватории имеют признанные границы.

Когда-то прямое пользование водными объектами со стороны человека было нормальным явлением. Со временем между водным объектом и конечным потребителем воды вклинился посредник – будь то водовоз с бочкой или же городской водопровод. С развитием водного хозяйства возникали организации, которые перераспределяли природную воду во времени и пространстве – путем строительства и эксплуатации подпорных бьефов, водохранилищ, каналов. В ряде случаев сами водные посредники осуществляли необходимые им водохозяйственные проекты. Строго говоря, именно такие организации во многом определяют ныне водное хозяйство каждой страны, не исключая России. Не будь таких организаций, каждый потребитель вынужден был бы, образно говоря, сам спускаться к воде с ведром или бидоном.

Некоторые организации лишь «попутно» осуществляют функции водного хозяйства, поскольку их ведомственные интересы лежат в другой области. Примером могут служить дирекции ГЭС, прямой задачей которых является выработка электроэнергии. Но поскольку выработка электроэнергии обычно напрямую связана с наполнением и сработкой водохранилищ, гидроэнергетика оказывается важнейшим участником водного хозяйства: как его строителем и «дирижером», так и одним из крупнейших потребителей накопленной в водохранилищах воды.

Как раз организации, создающие структуру водного хозяйства, по мнению ряда специалистов, не различаются законодателем. Российское водное законодательство ориентируется на устаревшую схему «водный объект – конечный потребитель», которая не предусматривает ни посредников, ни тех водохозяйственных организаций, которые создают удобства пользования природными водами как для посредников, так и для конечных потребителей. Для Водного кодекса все они в равной степени «водопользователи» – других категорий лиц, воздействующих на водные ресурсы, он не знает.

Тем не менее в ВК РФ 2006 г. раскрывается такое понятие, как водное хозяйство. Оно определяется законодателем как деятельность в сфере изучения, использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод. Известен термин «водохозяйственная система», который понимается как комплекс водных объектов и гидротехнических сооружений, предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов. Применяется также понятие «водохозяйственный участок» как часть речного бассейна, в пределах которого удобно устанавливать лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие условия пользования водным объектом.

В ВК РФ содержится понятие «водный объект». В то же время в кодекс не вошел известный из научной литературы термин «водохозяйственный объект», под которым можно понимать водный объект вместе с ГТС, посредством которых осуществляется пользование и управление его водами.

В ВК РФ 2006 г. нет понятия водохозяйственной документации. В то же время данное понятие употребляется в научной литературе и может быть раскрыто исходя из некоторых терминов и ключевых положений, содержащихся в ст. 1, 31, 33 ВК РФ. Речь идет о понятиях: «водное хозяйство», «водохозяйственная система» и «водохозяйственный участок».

Из приведенных дефиниций следует, что водохозяйственная документация (во всем своем многообразии) призвана отражать, а зачастую и оформлять общественные отношения по изучению, использованию, охране, управлению, улучшению водных объектов. Она позволяет отслеживать возникновение, изменение и прекращение водных отношений, а значит – возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей участников этих отношений. Посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов осуществляется планирование рационального использования и охраны водных объектов.

Водохозяйственная документация связана с понятием «водный реестр». На основании водохозяйственной документации (утвержденные проекты, акты ввода в действие ГТС и их ликвидации, договоры водопользования, решения уполномоченных органов и др.) водные объекты предоставляются в пользование и изымаются из него. В то же время водохозяйственная документация позволяет государству как основному собственнику водного фонда быть осведомленным о состоянии гидроресурсов страны.

Государственными хранителями этой документации должны стать бассейновые управления. Но соответствующие документы должны иметь также заинтересованные водопользователи, обслуживающие их водохозяйственные организации и предприятия, местные органы власти, земле-, лесо– и градоустроители, органы водного транспорта и лесосплава, рыболовецкие и рыбоводные предприятия, спасатели, контрольно-надзорные органы, органы гидрологической службы и картографии. Последним следовало бы вменить в обязанность снабжать картами (в том числе за плату) указанные органы и организации, а равно планово-хозяйственные органы, туристские клубы, рекреационные и спортивные учреждения и организации, ученые общества.

Условно можно определить, что водохозяйственными предприятиями являются такие предприятия, которые на своих участках целиком заняты водным хозяйством. Водохозяйственная же организация занимается водным хозяйством лишь наряду со своей основной деятельностью. В качестве такой организации выступают, например, организации, эксплуатирующие ГЭС.

Водное хозяйство невозможно представить себе без мелиорации. Мелиорация земель (от латинского «улучшение») – коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных и других мероприятий. Из приведенного списка следует, что мелиорация как хозяйственная деятельность лишь отчасти охватывает комплекс водохозяйственных работ России. Во второй половине XX в. были созданы самостоятельные (на уровне Министерства СССР) органы, осуществлявшие мелиорацию по всей стране. Однако квалифицированных мелиораторов не хватало, а мелиоративное ведомство реально не отвечало за конечный результат. В результате «улучшение» земли нередко не давало запланированных результатов. На это негативное обстоятельство наложилась неготовность многих сельскохозяйственных предприятий освоить преобразуемые земли. В настоящее время в Российской Федерации более 2 млн га орошаемых и 1 млн га осушаемых земель находится в неудовлетворительном состоянии.

Поскольку вода является незаменимым ресурсом, водное хозяйство призвано обслуживать все отрасли промышленности, транспорт, энергетику, сельское, лесное и рыбное хозяйство, а через коммунальное хозяйство – связанных с ним десятки миллионов жителей. В настоящее время основными отраслями – водопользователями и водопотребителями являются энергетика, АПК, ЖКХ, добывающая и обрабатывающая промышленность.

В целом по России обеспеченность водными ресурсами достигает 30,2 тыс. куб. м на человека в год. Однако на наиболее густонаселенные регионы европейской части России, где проживает 70 % населения и где сосредоточен основной производственный потенциал страны, приходится не более 10 % водных ресурсов. Особенно напряженный водохозяйственный баланс сложился в Курской, Белгородской, Тамбовской, Курганской и Челябинской областях, Ставропольском крае, Республике Калмыкия. В этих субъектах федерации водообеспечение не превышает 4 тыс. куб. м в год на человека. Правда, приведенные показатели значительно выше критического минимума в 1,7 тыс. куб. м на человека, принятого ООН.

Наиболее острые проблемы в области российского водного хозяйства таковы:

неравномерность распределения пресных водных ресурсов, и, следовательно, неравномерность (нехватка или избыток) воды в ряде регионов;

высокие водопотери из трубопроводов и других объектов водного хозяйства;

нарастание вредного воздействия вод, главным образом в результате наводнений.

Водное хозяйство имеет определенный резерв развития. Множество водоемов и водотоков в районах с редким населением и низким уровнем освоения до сих пор лишь частично востребованы в водном хозяйстве. Многие водоемы и водотоки, которые активно использовались ранее, на которых строились ГТС, в настоящее время по разным причинам заброшены. Около 3 тыс. разведанных месторождений подземных вод пока не эксплуатируются. Особый резерв заключается в экономном использовании воды.

Среди индустриально развитых государств Россия имеет самый водоемкий ВВП. Расход воды составляет около 2,5 куб. м / 1 тыс. руб. ВВП. Высокая водоемкость продукции прослеживается как в сельском хозяйстве, так и в промышленности. При этом обеспеченность водными ресурсами АПК России в целом по некоторым данным составляет лишь 51 % нормативной потребности[53].

Россия отличается высокими потерями воды при ее транспортировке, приблизительно 8 куб. км в год, что составляет 10 % от объема изъятия. Среди означенных 8 куб. км водопотери в сфере ЖКХ составляют 3 куб. км. Высоки водопотери и в сельском хозяйстве. Причины кроются в большой изношенности объектов и сооружений водоснабжения, водоотведения, систем мелиорации, а также в недостаточной квалификации персонала, в низкой культуре конечных потребителей.

Примером для России в области водопользования могут быть США, где потребление воды не столь расточительно. Потребление растущим населением этой страны воды… сокращается. За период с 1980–1995 гг. потребление воды сократилось на 9 %, хотя население возросло на 16 %. Это означает, что потребление воды в расчете на душу населения сократилось на 20 %. За приведенный отрезок времени промышленность и сельское хозяйство стали более экономно тратить воду. В США перестали строить и даже начали демонтировать ранее построенные плотины. При этом среднее количество затраченной воды в расчете на 1 акр поливных земель сократилось на 16 %, а в промышленности в целом потребление упало на 35 % до уровня 1950 г. Американские СМИ с гордостью возвестили о прекращении расточительной стадии водопользования. Но эти достижения во многом были вынужденными. Они вызывались истощением подземных вод и дороговизной их добычи[54].

Целью водной политики России должен стать поэтапный переход на современные ресурсосберегающие технологии, внедрение в производство схем замкнутого цикла. (В этом выражается переход от экстенсивного к интенсивному направлению развития.) Но что такое водная политика? Этому понятию дают разные определения[55].

Водную политику можно определить как систему законодательных, организационно-правовых, контрольно-надзорных мер, осуществляемых в области водных отношений государственными и муниципальными органами, физическими и юридическими лицами. В крупных государствах водная политика имеет разные масштабы (общегосударственный, межрегиональный, региональный, местный). В федерациях эти масштабы представлены следующими уровнями:

вся федерация;

крупный регион (федеральный округ, группа субъектов федерации);

земля, область, штат, провинция, кантон, иные субъекты федерации;

муниципальные образования;

предприятия;

домашние хозяйства.

Водная политика нацелена не только на экономию воды, но и на обеспечение чистоты вод. Нужно признать, что в Российской Федерации общегосударственная водная политика не обеспечивает высокий уровень эффективности и экологической безопасности. Она пока не позволяет возместить прошлый экологический ущерб и нейтрализовать накопленные загрязнения.

Из соответствующих параграфов монографии нам известны основные черты водной политики советского государства, которая от безудержного волюнтаризма понемногу пришла к более продуманному и комплексному подходу к обильному, но далеко не безграничному водному фонду России.

В условиях утверждения рыночной экономики у государства – собственника водного фонда сохранились немалые возможности для прямого управления водохозяйственным комплексом России. Однако многообразие форм собственности на ГТС и иные водохозяйственные сооружения требует от государства более гибких подходов, в частности в плане стимулирования частных водопользователей к модернизации технологий. В то же время многие вопросы в области использования и охраны вод могут и должны решаться самими водопользователями, их организациями, либо водопользователями вместе с государственными и муниципальными органами власти. В качестве своеобразной «площадки» для партнерского, коллективного регулирования водохозяйственной деятельности уже сложилась и успешно применялась система бассейновых советов и соглашений. Однако первые остаются совещательными органами, а вторые – по неведомым причинам не предусмотрены действующим водным законодательством.

В целях успешного развития водного хозяйства и налаживания эффективного регулирования водохозяйственной деятельности было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. и плана мероприятий по ее реализации»[56]. Установки, подходы и идеи Водной стратегии России отображают современную водную политику, избранную государством на ближайшие 10 лет. На реализацию этой водной политики в рамках Водной стратегии России планируется вложить 700 млрд руб., из которых федеральное финансирование составляет 500 млрд руб. Предполагаются также пилотные проекты, основанные на самофинансировании.

Водная стратегия рассчитана на модернизацию российской экономики с целью снижения водоемкости ВВП на 40 % и экономии электроэнергии на сумму более 20 млрд руб. в год. Кроме того, одной из задач Водной стратегии является всемерное снижение антропогенной нагрузки на воды России посредством внедрения новых технологий.

Интересно, что в основу Водной стратегии не заложено существенное повышение налогового давления на реальный сектор нашей экономики. Поэтому предприятия, применяющие современное оборудование и не допускающие превышения нормативов водопользования, не будут платить за водопользование гораздо больше уже установленных сумм. В свою очередь, хозяйствующим субъектам, расходующим воду с превышением нормативов, придется платить платежи в пять раз выше, чем в настоящее время. С 2016 года будет введена единая штрафная ставка – 120-кратная стоимость тарифа, который исчисляется из соотношения количества загрязняющих веществ на единицу объема воды. Единственный способ предотвратить эти убытки – уже сейчас вложить деньги в водоочистные сооружения. По приблизительным подсчетам многочисленным предприятиям придется вложить 720 млрд руб. В то же время обещано субсидирование процентных ставок кредита на закупку современного оборудования, предоставление государственных гарантий под займы[57].

Таким образом, Водная стратегия направлена на увеличение экономического воздействия как штрафных санкций за правонарушения, так и поощрений (льготы по кредитованию, а также по плате за пользование водными объектами) экологизации хозяйства. В смысле поощрений государство будет развивать не директивные, а регулятивные способы воздействия в области использования и охраны вод. В результате система охраны российских вод будет поставлена на новый, более совершенный уровень, в большей мере будет применять меры стимулирования, что соответствует многим зарубежным образцам.

§ 5. Проблемы права собственности на водные объекты и их практическое решение

Право собственности – фундаментальное понятие юридической науки. С течением веков европейская правовая мысль стала понимать право собственности как известную триаду: владение (физическое обладание), пользование (возможность эксплуатировать, извлекать полезный эффект), распоряжение (определять юридическую судьбу). Владение предусматривает меры охраны вещи, а равно хозяйственные работы по поддержанию ее в рабочем состоянии. Распоряжение обычно понимается как возможность определять юридическую судьбы вещи: продать ту или иную вещь, сдать ее в аренду, заключить с ней иную сделку. Иногда к распоряжению приравнивают физическое преобразование вещи. Такой же взгляд на собственность разделяется российской правовой теорией, он отражается в российском законодательстве.

Согласно ст. 209–211 ГК РФ, собственник имеет право владения, пользования и распоряжения своим имуществом, несет на себе бремя содержания и риск гибели имущества. Но проявления собственности имеют в законе границы.

ГК РФ (ст. 129, 209) устанавливает своего рода «экологические приоритеты». Право владения, пользования, распоряжения землей и другими природными ресурсами ограничено требованием не наносить ущерба окружающей среде и соседним природопользователям. Кроме того, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и другими природными ресурсами (ст. 129 ГК РФ). Таким образом, применение к природным ресурсам (земля, недра, леса, вода, животный мир) института права собственности имеет свои принципиальные особенности.

Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Согласно водному законодательству, характерной чертой права собственности на водные объекты является неполное применение понятия «владение» к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты заключается в запрете на отчуждение водных объектов (кроме прудов и обводненных карьеров).

Своеобразие отношений собственности на водные объекты заключается в «текучем» предмете права собственности, имеющем к тому же не всегда точно определяемые границы. В ВК РФ 2006 г. было выражено представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ – по нормальному подпорному уровню воды.

К сожалению, по отношению ко многим водным объектам установить на практике упомянутую береговую линию довольно трудно. Эту задачу придется решать, преодолевая упущения в гидрологических наблюдениях относительно уровня воды, накопленные за прошлые годы. За состоянием многих водных объектов осуществлялись в лучшем случае эпизодические наблюдения. На многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался. На старых прудах, сооруженных кустарно (без проекта), некоторых небольших по объемам водохранилищах, не имеющих эффективных пользователей, нормальный подпорный уровень также не отслеживался. Не менее проблематично определение береговой линии моря по линии максимального отлива. Однако гидрологии известны некоторые параметры, позволяющие сделать определение береговой линии весьма близким к истине. К их числу относится измерение толщины осадков, принцип аналогии (позволяющий применить уже имеющиеся знания об аналогичной структуре водного бассейна).

Следовательно, в настоящее время органам, осуществляющим гидрологическое наблюдение (Росгидромет, Росводресурсы), предстоит все-таки решить эту непростую задачу. Как отмечают практические работники, нерешенность этой задачи приводит к ошибкам при установлении береговой полосы, прибрежной защитной полосы и, наконец, всей водоохраной зоны[58].

Отметим, что, согласно ВК РФ 2006 г., у частной земельной и публичной «водной» собственности возникает своего рода «нейтральная» зона, их разграничивающая. Речь идет о почти не замеченном общественностью запрете приватизировать береговую полосу «в границах территорий общего пользования» согласно п. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. (в ред. Федерального закона от 19 июня 2007 г.).

Водное законодательство устанавливает преимущественно федеральную собственность на водные объекты (в этом оно существенно отличается от земельного законодательства). По ВК РФ, собственность субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц возможна лишь на пруды и обводненные карьеры.

Лица, нуждающиеся в воде, но не являющиеся собственниками водных объектов, могут приобрести право пользования поверхностным водным объектом в порядке, предусмотренном ВК РФ, а подземным водным объектом – в порядке, предусмотренном горным законодательством.

Еще одной новеллой ВК РФ 2006 г. стал отказ от правовой конструкции обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), которые прежде допускались в качестве частной собственности. Согласно Закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» данная формулировка была изъята из земельного и гражданского законодательства.

Для этого решения были свои основания. По ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (как правило, это пруды). Но эти признаки мало показательны. Такие признаки, как «непроточность» и «замкнутость», по сути дела, идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты. Несовершенство правовых конструкций влекло за собой трудности правоприменения. На практике были попытки недобросовестных физических и юридических лиц приватизировать озера и иные водоемы как «замкнутые», хотя они были связаны с реками.

В ВК РФ 2006 г. законодатель указал на те разновидности поверхностных водных объектов, которые могут быть в частной собственности (пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Однако четкие их определения в ВК РФ отсутствуют. В результате возможно недобросовестное присвоение в частную собственность небольших озер, родников или малых водохранилищ. По данным Росводресурсов, в Московской области есть случаи приватизации вместе с земельными участками даже деревенских водозаборных скважин. Подобные негативные тенденции должны быть пресечены не только на уровне (стадии) судебных разбирательств, но и на законодательном уровне.

Несовершенны существующие определения прудов и прудов-копаней в ГОСТе 19179-73 «Гидрология суши. Термины и определения». Термин «карьер» в ГОСТе вообще не определен. Как известно, система ГОСТов будет заменена техническими регламентами, но их подготовка не отработана должным образом. Более надежными могут быть готовящиеся дополнения и изменения в ВК РФ, нацеленные на более четкое определение разновидностей водоемов и водотоков. Такие поправки должны предотвратить массу практических коллизий, возникающих в ходе применения норм ВК РФ[59].

Согласно ст. 42 ВК РФ 2006 г., работы по изменению и обустройству природного водоема и водотока проводятся «при условии сохранения его естественного происхождения». Это выражение крайне неудачно, потому что «естественное происхождение» не зависит от последующих работ. Законодатель хотел выразить ту мысль, что работы по изменению или обустройству водного объекта не должны приводить к умалению его природных полезностей или разрушению их естественных свойств. В приведенной норме можно уловить лишь ту ценную мысль, что любое переустройство водоема или водотока должно учитывать (и по возможности сохранять) все полезности, которыми он обладал до переустройства.

Приведенное требование Кодекса направлено против произвольного запруживания малых рек и ручьев, которое наблюдается в ходе «коттеджного бума» и завершается присвоением «свежеиспеченных» водоемов частными лицами. Следует иметь в виду, что Федеральный закон от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в… статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» запрещает приватизацию земельных участков под прудами и обводненными карьерами в границах территорий общего пользования. Таким образом, если частное лицо устраивает пруд на общественной земле, то оно не становится его собственником.

При обсуждении проекта нового ВК предметом острой дискуссии было право субъектов РФ владеть водными объектами, выходящими за рамки прудов и обводненных карьеров. В этой дискуссии участвовали администрации субъектов РФ. По содержанию проекта нового ВК РФ от регионов звучали следующие интересные, но отклоненные предложения:

1) сохранить в собственности субъектов РФ реки, акватории которых находятся исключительно в границах одной области (края, автономного округа);

2) передать в собственность субъектов РФ водотоки, преимущественно расположенные в одном регионе;

3) передать в собственность субъектов РФ рукотворные водные объекты, созданные в целях питьевого водоснабжения данного субъекта РФ вне зависимости от их географического расположения.

Во втором случае речь шла о реках, более половины течения которых приходится на данный регион. В третьем случае – о водохранилищах питьевого назначения. Все предложения имели важную оговорку: на внутренние водные пути региональные власти не претендовали.

Однако в настоящее время некоторые субъекты федерации не обладают собственностью даже на те водоемы, которые согласно ВК РФ 2006 г. могут быть в региональной собственности. Так, например, Вологодская область не закрепила свое право собственности на многие пруды и карьеры. Область ограничилась закреплением своего права собственности лишь на некоторые водохозяйственные предприятия (водоканалы). Одной из причин такого подхода могло быть завышенное представление администрации области о своих водных правах, поскольку области были делегированы федеральные полномочия по предоставлению в пользование физических и юридических лиц (на основе административных актов или договоров) федеральных водных объектов. Как представляется, право области распоряжаться «чужими» водными объектами не должно мешать закреплению за ней права собственности на «свои» водные объекты. Одно право не должно быть помехой другому.

ВК РФ устанавливает некоторые признаки правового режима подземных водных объектов. В частности, предусматривается резервирование источников питьевого водоснабжения из числа защищенных от загрязнения и засорения подземных вод, мониторинг подземных вод. Однако отношения по поводу подземных водных объектов регулируются главным образом законодательством о недрах.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1[60] (в ред. от 27 декабря 2009 г.) записано, что в этом Законе регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр на территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, в том числе в связи с использованием специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер, заливов морей.

Согласно ст. 1.2 Закона РФ «О недрах», содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Участки недр вмещают в себя и подземные воды. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить безвозмездно от одного лица к другому в той мере, в какой этот оборот допускается федеральными законами.

Следует заметить, что в действующем законодательстве о недрах применяется словосочетание «подземные воды», а не «подземные водные объекты». Это объясняется тем, что закон рассматривает подземные воды скорее как извлекаемый ресурс, а не как природное образование, нуждающееся в защите. Тем не менее применять к месторождению подземных вод выражение «водный объект» не будет ошибкой.

Как отмечалось в юридической литературе, остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности на водные объекты[61]. Согласно ст. 5 ВК РФ, границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Данный вопрос может показаться неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину – государству. Поэтому подземные водные объекты как бы теряются в общем массиве государственной собственности на недра. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного в проектируемом горном законодательстве. В любом случае необходимо защитить подземные воды от негативных воздействий со стороны. Чтобы обеспечить такую защиту в праве, необходима концепция «облегающих» и «вмещающих» их горных пород. Однако такая концепция разработана пока недостаточно.

Внутреннее строение и границы подземных водных объектов мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей водная масса обычно содержится в самом пласте породы (в так называемом водоносном слое) и не образует водную толщу, как в реках и озерах.

Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст – результат растворения и выщелачивания горных пород водою. Под влиянием этого процесса в недрах образуются карстовые пустоты. Именно в них зачастую текут подземные ручьи и реки, образуются подземные озера. В некоторых странах они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Так, карстовые водные объекты дают 70 % воды австрийской столице Вене, снабжают ряд других европейских городов. Многие населенные пункты России также снабжаются за счет карстовых источников. Карстовые формы используются для строительства ГТС, проходки гидротоннелей[62].

§ 6. Возникновение, изменение и прекращение права водопользования

В ВК РФ упраздняется ставшее привычным для водного хозяйства лицензирование водопользования, на основе которого ранее заключались договоры водопользования. Происходит сокращение государственного администрирования в рассматриваемой области. В ВК РФ увеличивается значение и расширяется возможность применения договоров водопользования, которые из вторичного правового института превращаются в первичный. Основанием для заключения договора водопользования становятся результаты открытых аукционов. Порядок проведения аукционов и заключение на их основании соответствующих сделок определены постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона»[63].

Организаторами аукциона являются следующие органы власти:

А) Федеральное агентство водных ресурсов или его территориальные органы в отношении находящихся в федеральной собственности водохранилищ, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а также морей или их отдельных частей;

Б) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на заключение договоров водопользования, в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъектов Российской Федерации, за исключением водных объектов, предусмотренных пунктом А;

В) орган местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципального образования.

При проведении аукциона не допускается:

создание преимущественных условий для отдельных лиц или группы лиц, в том числе предоставление доступа к конфиденциальной информации;

осуществление организатором аукциона координации деятельности участников аукциона, в результате которой ограничивается либо может ограничиваться конкуренция между участниками аукциона или ущемляются их интересы;

необоснованное ограничение доступа к участию в аукционе.

Предметом аукциона является право на заключение договора водопользования. Подготовка проекта договора водопользования и формирование его условий осуществляются с учетом особенностей предоставляемого в пользование водного объекта и его режима, ограничений и запретов, установленных в отношении использования водного объекта, а также с учетом утвержденных схем комплексного использования и охраны водных объектов и территориального планирования. Принимается во внимание, допустимо ли использование акватории водного объекта для той цели, которая указана претендентом в его заявлении о предоставлении акватории водного объекта в пользование.

Организатор аукциона в течение 15 дней с даты поступления заявления извещает заявителя о дате проведения аукциона. Подготовленный проект договора водопользования включается в документацию об аукционе.

При заключении договора водопользования по результатам аукциона не допускается вносить изменения в условия договора путем особого соглашения между сторонами этого договора или в одностороннем порядке. Содержание договора водопользования должно соответствовать требованиям Водного кодекса Российской Федерации.

Основаниями для заключения договора водопользования являются:

протокол аукциона, оформленный в соответствии с Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. № 230;

документ, подтверждающий оплату победителем аукциона предмета аукциона в течение 10 рабочих дней, следующих за датой завершения аукциона, путем перечисления денежных средств в размере окончательной цены предмета аукциона на счет, указанный организатором аукциона, с учетом внесенного задатка.

В статье 13 ВК РФ 2006 г. названы существенные условия договора водопользования. Прежде всего это предмет договора, т. е. сам водный объект или его часть. При этом в договоре должны быть указаны береговая линия, служащая границей водного объекта, или же границы части водного объекта (заводь, затон, плес, рукав). Законодатель признает необходимым для договора указание на цели, виды и условия использования водного объекта (в том числе объем допустимого забора или изъятия водного ресурса).

Под целями водопользования имеются в виду питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных (дренажных) вод, производство электрической энергии, деятельность водного и воздушного транспорта, лесосплав, рекреация, рыболовство и охота, разведка и добыча полезных ископаемых, обеспечение пожарной безопасности, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни. Под видами водопользования понимаются совместное или обособленное водопользование.

Указывается срок договора водопользования, который согласно ст. 14 ВК РФ не может быть более 20 лет. По ВК РФ 1995 г. договоры долгосрочного водопользования могли заключаться максимум на 25 лет. Таким образом, законодатель в данном вопросе пошел на некоторое ужесточение сроков.

В договоре должны присутствовать размер, условия и сроки внесения платы за водопользование. Согласно ст. 20 ВК РФ платежи в рамках договора водопользования должны стимулировать экономное использование и охрану водных объектов; эти платежи дифференцируются в зависимости от речного бассейна. К существенным условиям договора водопользования относятся также ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств (штрафы, пени и т. д.). В договоре определяется порядок прекращения пользования водным объектом.

В целом приведенные существенные условия договоров водопользования повторяют условия договоров пользования водными объектами, предусмотренные ст. 49, 57 ВК РФ 1995 г. (тогда они совпадали также с положениями лицензий).

Однако в новом ВК РФ было упущено такое условие договоров водопользования, как способы водопользования. Согласно ст. 85 ВК РФ 1995 г., использование водных объектов подразумевалось либо с изъятием (забором воды), либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и другое). В соответствии со ст. 38 ВК РФ 2006 г. водопользование подразумевает три способа: водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водного объекта при условии возврата воды, забор (изъятие) водного ресурса из водного объекта без возврата воды, водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов. Забор воды при условии ее возврата требует от водопользователей большой ответственности: ведь необходима очистка сбрасываемой воды.

Помимо приведенных условий, которые непременно должны быть в договоре водопользования, стороны могут по своему усмотрению закрепить в договоре и иные условия. В этом будет проявляться инициатива сторон, вызванная конкретными хозяйственными обстоятельствами.

В целом содержание договоров водопользования должно отражать права и обязанности водопользователей, предусмотренные ст. 39 ВК РФ 2006 г. В частности, водопользователи обязаны наблюдать за водными объектами и прилегающими водоохранными зонами, своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные и гидротехнические сооружения, вести учет объема забора и сброса водных ресурсов. При этом данные своих регулярных наблюдений и учета водопользователь обязан своевременно и бесплатно представлять в уполномоченный орган.

Согласно ст. 12 ВК РФ 2006 г., договорные отношения при пользовании водными объектами подпадают под действие гражданского законодательства (положения об аренде). В этом новый ВК РФ повторяет положения ст. 54 ВК РФ 1995 г. Однако действие гражданско-правового института аренды возможно лишь в той степени, в которой это не противоречит ВК РФ и существу договора водопользования.

В статье 17 ВК РФ в лаконичной форме закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. Таким образом, в данном случае специальное, т. е. водное законодательство само «уступает место» гражданскому. В свою очередь, согласно ст. 450–452 ГК РФ, изменение и расторжение договора возможно по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон. Применение названных положений ГК РФ, надо полагать, позволит избежать произвольных действий органов публичной власти в области водных отношений. Государственные и муниципальные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это бывало ранее, «своей властью» прекращать права физических и юридических лиц на использование российских водотоков и водоемов.

В то же время закладывается важный стимул поощрения добросовестных и образцовых водопользователей. Согласно ст. 15 ВКРФ, водопользователи, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности, в случае истечения срока действия договора сохраняют преимущественное перед другим лицом право на заключение договора водопользования на новый срок. При этом условия договора водопользования могут быть изменены по соглашению сторон. Однако преимущественные права водопользователей действуют только в том случае, если договор не заключен по результатам аукциона. Таким образом, данный стимул для добросовестного водопользования ограничен названным условием.

Право заключать договор водопользования проистекает из полномочий собственника. В полномочия органов государственной власти Российской Федерации входят владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Аналогичные полномочия утверждаются за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления относительно водных объектов, находящихся соответственно в региональной или муниципальной собственности. Однако в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, договоры на их использование далеко не всегда будут заключать федеральные органы. В ВК РФ предусмотрен механизм передачи осуществления отдельных федеральных полномочий региональным органам с погашением возникающих при этом затрат (регионов или муниципалитетов) за счет субвенций из федерального бюджета. В случае такой передачи органы государственной власти субъектов РФ будут предоставлять в договорное пользование водные объекты, находящиеся на их территории; одновременно они будут отвечать за проведение водоохранных мероприятий и мер по предотвращению вредного воздействия вод. Тем не менее, согласно ст. 24, 26 ВК РФ, федеральные органы определяют порядок подготовки и заключения договоров водопользования, если они касаются объектов федеральной собственности; они же контролируют правильность расходования выделенных субвенций.

Согласно ст. 16 ВК РФ (в ред. Федерального закона от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ), Примерная форма договоров водопользования должна быть утверждена Правительством РФ. Речь идет о примерной форме, так как понятие «типовая форма» предусматривает ее неуклонное соблюдение без учета гидрологической и водохозяйственной специфики региона. Примерная форма предусматривает большую гибкость отношений и дает больше простора для выработки сторонами дополнительных условий, отвечающих специфике региона.

В статье 451 ГК РФ предусматривается возможность изменения и расторжения заключенного договора в связи с существенным изменением обстоятельств. Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.

В случае спора между сторонами об изменении договора в связи с существенным изменением обстоятельств такое изменение допускается по решению суда, но только в исключительных случаях, например, когда одна из сторон не может и не будет его исполнять. Фактически договор окажется расторгнутым. Если такой результат противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора, суд должен пойти на приемлемые для сторон условия, влекущие изменение договора.

В частности, общественным интересам может противоречить расторжение договоров водопользования с теми участниками водных отношений, деятельность которых имеет важное социальное значение. Можно представить такую ситуацию. Водоканал осуществляет договорный забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения целого города. По каким-то естественным или техногенным причинам, не зависящим от Водоканала, происходит загрязнение водоема (водотока) до такой степени, что Водоканал консервирует устройства по забору воды. При этом другим договорным водопользователям эта мера ничем не угрожает. Поскольку часть поверхностного водного объекта, бывшего предметом договора о водопользовании, оказывается для Водоканала потерянной, он может поставить вопрос перед уполномоченным органом об изменении договора водопользования, например о перенесении своего водозабора вверх по течению, где вода осталась чистой.

В Форме примерного договора водопользования (утв. постановлением Правительства РФ от 12 марта 2008 г. № 165) предусмотрен порядок его изменения или прекращения. Он сводится к следующим положениям:

все изменения договора оформляются сторонами дополнительными соглашениями в письменной форме и подлежат в установленном порядке регистрации в государственном водном реестре;

договор может быть расторгнут до истечения срока его действия по соглашению сторон;

требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении, а при его отсутствии – в 30-дневный срок.

В Форме примерного договора водопользования не указаны типовые случаи, позволяющие сторонам требовать изменения или прекращения договоров водопользования. В общем виде такие случаи зафиксированы в гражданском законодательстве. Однако при решении вопросов об изменении договоров водопользования соответствующие положения ГК РФ недостаточны. Водное хозяйство имеет свою специфику, которая требует дополнения общих положений, содержащихся в Гражданском кодексе.

Статья 19 ВК РФ посвящена обслуживанию «вторичного рынка» прав водопользования. Имеется в виду передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу. Но на это требуется согласие полномочного государственного или муниципального органа. Срок рассмотрения заявления – 30 дней. Отказ в даче согласия на передачу права пользования водным объектом может быть обжалован заявителем в суде.

Законодатель упоминает о том, что данная передача будет осуществляться в соответствии с гражданским законодательством. Однако условия этой сделки (плата, объем передаваемых прав и обязанностей, права и обязанности третьих лиц) не раскрываются. Не решен также вопрос о возможности переуступки от одного лица к другому только части акватории.

Неурегулированность названных отношений может вызвать потерю государством контроля за использованием и состоянием того или иного «переуступленного» водоема, водотока или его части. Возможны также спекуляции правом водопользования. Очевидно, требуется постановление Правительства РФ, детально регулирующее отношения сторон в случае передачи прав и обязанностей по договору водопользования. К этим отношениям допустимо применять нормы о перенайме. Теоретически возможно применение и норм о поднайме (субаренде). Однако ст. 19 ВК РФ не предусматривает случая поднайма; в этой части она содержит явный пробел.

Сокращение административного регулирования, предусмотренное в ВК 2006 г., не должно ломать все разрешительные механизмы водопользования. Административное предоставление водных объектов в пользование является широко распространенным инструментом регулирования как в странах СНГ, так и в Западной Европе и в других странах мира. Полностью отказываться от разрешительных процедур в водопользовании было бы преждевременным.

Согласно ст. 11, 21–23 ВК РФ 2006 г., сохраняется предусмотренная еще в ВК РФ 1995 г. процедура разрешительного (бездоговорного) предоставления водных объектов в пользование. При этом круг случаев водопользования, предусматривающих применение этого инструмента, существенно возрос: от обороны до организации отдыха детей и инвалидов.

Вводные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в бездоговорное пользование:

для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

для сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

для размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;

для размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;

для размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций;

для разведки и добычи полезных ископаемых;

для проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;

для подъема затонувших судов;

для сплава леса в плотах и с применением кошелей;

для забора (изъятия) водных ресурсов;

для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ);

для организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.

Следует иметь в виду, что ранее право особого пользования водными объектами возникало или прекращалось на основании решений Правительства РФ или органов исполнительной власти субъектов РФ. Затем, согласно внесенным изменениям в ВК РФ 1995 г., органы субъектов РФ были лишены такой возможности. В настоящее время в связи с передачей полномочий по принятию таковых решений иным, кроме Правительства РФ, государственным и муниципальным органам власти права этих последних переживают «второе рождение».

В решении о предоставлении водного объекта в пользование с учетом всех обстоятельств и состояния водного объекта указываются: цель, виды и условия использования водного объекта или его части. Они могут быть самые разнообразные и зависеть от характера и назначения использования водного объекта, что определено в перечне возможных видов использования водного объекта.

Водный объект (или его часть) предоставляется в пользование конкретному водопользователю. Поэтому в решении о предоставлении водного объекта указываются сведения о данном водопользователе; причем не только об адресе и других его реквизитах, но и о материально-технических характеристиках, позволяющих судить о гарантиях выполнения водопользователем обязанностей по рациональному использованию и охране водного объекта.

В решении должен быть определен срок водопользования. В положениях ВК РФ не указывается предельный срок действия решений (в отличие от предельного срока договоров водопользования). Однако в части первой ст. 23 ВК РФ поясняется, что желательный срок водопользования указывается самим физическим, юридическим лицом, заинтересованным в получении водного объекта или его части в пользование. Но в каждом отдельном случае орган, принимающий решение о предоставлении водного объекта в пользование, вправе сам определить этот срок.

Например, при предоставлении водного объекта для обеспечения обороны страны и безопасности государства может быть установлено бессрочное (постоянное) или, во всяком случае, очень длительное пользование; для размещения какого-либо строительного объекта срок может быть определен в соответствии с проектом строительства; для подъема затонувших судов – по согласованию с организацией, которая проводит эти работы; для сплава леса – на период сезонных работ по сплаву древесины.

Решение снабжается приложениями. Это – материалы в графической форме с указанием других водопользователей на водном объекте, а также соседних землепользователей, зон с особыми условиями использования водного объекта; прилагаются также схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте. К названным материалам прилагается пояснительная записка. Названные материалы имеют важное практическое значение для органов экологического контроля, наблюдающих за состоянием водного объекта, так как они позволяют более основательно проверить выполнение водопользователем обязанностей по рациональному использованию и охране данного водного объекта.

Лицо, заинтересованное в получении водного объекта или его части в пользование, должно обратиться с заявлением в соответствующий исполнительный государственный орган или орган местного самоуправления, в чьем «ведении» находится данный водный объект.

Само решение о предоставлении в пользование водного объекта или его части, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта РФ, собственности муниципального образования, принимается законным представителем собственника водного объекта. Следовательно, речь идет об исполнительном органе государственной власти и органе местного самоуправления. Между тем законным представителем собственника может быть и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которому, согласно ст. 26 ВК РФ, было передано федеральное полномочие по предоставлению водного объекта в пользование.

Взаимоотношения между уполномоченным органом и заявителем регулируются постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование»[64]. Заявлению предшествует запрос заинтересованного лица, обращенный к полномочным органам, с просьбой выдать необходимые сведения о водном объекте; на основании этих сведений указанное лицо составляет свое заявление.

В заявлении о предоставлении водного объекта в пользование содержатся:

сведения о заявителе: полное и сокращенное наименование и организационно-правовая форма, местонахождение, банковские реквизиты – для юридического лица;

фамилия, имя, отчество, место жительства, реквизиты документа, удостоверяющего личность, – для физического лица и индивидуального предпринимателя;

наименование и место расположения водного объекта; обоснование вида, цели и срока водопользования.

К заявлению прилагается целый пакет документов:

копии учредительных документов, выписка из Единого государственного реестра юридических лиц (для юридических лиц);

копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя, – при необходимости;

копия положительного заключения государственной экспертизы и акт о его утверждении – в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

информация о намечаемых заявителем водохозяйственных мероприятиях и мероприятиях по охране водного объекта с указанием размера и источников средств, необходимых для их реализации;

документ о предоставлении в пользование земельного участка, необходимого для осуществления водопользования;

сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для контроля качества воды в водном объекте;

материалы в графической форме с отображением водного объекта, указанного в заявлении, и размещения средств и объектов водопользования, а также пояснительная записка.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для сброса сточных и (или) дренажных вод дополнительно прилагаются:

расчет и обоснование заявленного объема сброса сточных и (или) дренажных вод и показатели их качества;

сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объемов и контроля (наблюдения) качества сбрасываемых сточных и (или) дренажных вод.

Место предполагаемого сброса сточных и (или) дренажных вод обозначается в графических материалах, прилагаемых к заявлению.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для разведки и добычи полезных ископаемых кроме указанных документов прилагается лицензия на пользование недрами.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ) кроме приведенных документов прилагаются:

расчет и обоснование заявленного объема забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта;

сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объема водных ресурсов, забираемых (изымаемых) из водного объекта;

сведения о технических параметрах водозаборных сооружений и мерах по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в эти сооружения или копия документа об утверждении проектно-сметной документации, содержащей указанные сведения.

Предоставление не в полном объеме документов является основанием для отказа для рассмотрения вопроса, но требовать предоставления не установленных данным постановлением документов запрещено.

Решение о предоставлении в пользование водного объекта должно быть принято в течение тридцати дней со дня получения заявления о предоставлении водного объекта или его части в пользование. В течение этого срока исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан сообщить о своем решении заявителю (об удовлетворении просьбы либо об отказе в предоставлении водного объекта).

Как предусмотрено в ВК РФ, отказ в предоставлении водного объекта или его части должен быть мотивирован и не носить характер «отписки». Поэтому в отказе должны быть указаны конкретные статьи закона, которые послужили основанием для отказа в предоставлении данного водного объекта или его части.

Отказ не закрывает заявителю возможности возбудить судебный спор. Право на обжалование отказа заявитель имеет не только на основании положений кодекса, но и на основании Федерального закона от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[65].

Решение о предоставлении водного объекта (или его части) в пользование принимается уполномоченным органом по специальной типовой форме, утвержденной Минприродой России. Любое принятое решение подлежит государственной регистрации в государственном водном реестре. Только после его регистрации данное решение вступает в юридическую силу. Очевидно, что отказ в регистрации решения также может быть обжалован в судебном порядке.

Надо признать, что водное законодательство не уделяет достаточного внимания вопросам изменения требований, содержащихся в решениях о предоставлении водных объектов в пользование, а также способам преодоления конфликтов интересов, возможных в этих случаях.

Не требуется заключение договора водопользования или получение разрешения на пользование водным объектом в случае, если водный объект используется:

для судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов;

для осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов;

для забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод;

для забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуации и ликвидации их последствий;

для забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических нужд, а также ради нужд судоходства (попуски, они же сброс воды);

для забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств;

для проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов;

для проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических работ;

для водолазных работ;

для охоты, рыболовства, рыбоводства, воспроизводства водных биологических ресурсов;

для осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

для санитарного, карантинного и другого контроля;

для охраны окружающей среды, в том числе водных объектов;

для научных, учебных целей;

для разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к охраняемым водноболотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек;

для полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя скота, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными;

для купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан.

Освободив данные разновидности водопользования от оформления через договоры водопользования и административные разрешения, законодатель упростил процедуры водопользования. В ряде случаев это сделано в интересах лиц, получающих разрешения в «смежных» видах деятельности. Например, использование водных объектов для рыболовства и так уже сопровождается заключением договоров пользования рыбопромысловыми участками, что предусмотрено законодательством о водных биоресурсах. Поэтому заключение договора водопользования явилось бы в данной ситуации излишним дублированием.

В ВК РФ 2006 г. нет статей о водных сервитутах. Это можно понять как молчаливую отмену водных сервитутов (как частных, так и публичных). Однако такое заключение было бы поверхностным. Во-первых, закон признает право ограниченного пользования чужим земельным участком, т. е. земельные сервитуты. Земельные сервитуты (как публичные, так и частные) предусмотрены ст. 23 ЗК РФ и ст. 274–276 ГК РФ. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Согласно положениям ГК РФ, частный земельный сервитут может устанавливаться для обеспечения прокладки трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и иных нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении сервитута или о его условиях, спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.

Согласно положениям ЗК РФ, публичный земельный сервитут устанавливается законом или иными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Публичный сервитут устанавливается для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения без изъятия подлежащих земельных участков. При необходимости проводятся общественные слушания. Публичный земельный сервитут может быть установлен, например, чтобы обеспечить доступ к воде водохозяйственной организации (для забора ее в публичных целях). Если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

Таким образом, умолчание Водного кодекса о сервитутах не «отменяет» многие правовые возможности, связанные с водой.

§ 7. Земли водного фонда и водоохранные зоны

В России и других странах СНГ развернутый правовой режим существует с конца 60-х гг. XX в. Аналоги этого института имеются в США, Франции, Испании, других странах. Земли водного фонда по определению связаны с водными объектами, гидротехническими сооружениями[66].

В первоначальной редакции ст. 102 Земельного кодекса РФ 2001 г. давалось следующее определение земель водного фонда:

«К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов».

В связи с принятием ВК РФ 2006 г. и других федеральных законов была обновлена редакция упомянутой статьи ЗК РФ 2001 г.

В настоящее время она выгладит так:

«Статья 102. Земли водного фонда

1. К землям водного фонда относятся земли:

1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

2. На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.

3. В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель.

4. Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется настоящим Кодексом и водным законодательством».

Приведенное в части первой ст. 102 ЗК РФ содержание земель водного фонда постоянно менялось, начиная с 1968 г., когда эти земли впервые появились в законодательстве в качестве особой категории. Исходя из новой редакции ст. 102 ЗК РФ, водоохранные зоны не обязательно включать в категорию земель водного фонда. Однако это не означает, что в состав категории земель водного фонда запрещено включать водоохранные зоны. Просто они могут быть во многих других категориях земель (земли населенных пунктов и т. д.). Однако за этим «просто» может последовать более свободное «обращение» природопользователей и органов власти с землями водоохранных зон.

Следует исходить из того, что земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное использование водных ресурсов, они имеют большое значение для ухода за водными объектами. Неоценима их роль в случае образования новых и преобразования существующих водных объектов. К сожалению, в настоящее время доля земель водного фонда на удивление мала: она составляет 1,2 % от общего земельного фонда. Это вызвано, в частности, тем, что землепользователи и органы власти не заинтересованы в отнесении хозяйственно ценных и инвестиционно привлекательных участков к категории земель водного фонда. Для них это будет означать существенное ограничение в пользовании указанными землями. Преуменьшение площади земель водного фонда имеют и техническую причину: у причастных государственных организаций «не дошли руки» до многих водных объектов и их окружения, особенно в малонаселенных районах нашей страны, где уход за водными объектами практически отсутствует[67].

Земельный кодекс РФ существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами и гидротехническими сооружениями.

Согласно ст. 27 ЗК РФ «Ограничение оборотоспособности земельных участков», к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или же участки, занятые ГТС. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Земли водных объектов могут относиться к землям водного фонда, и одновременно с этим к землям промышленности, транспорта, энергетики и другого специального назначения. Тем не менее, со вступлением в силу главы 31 «Земельный налог» части второй Налогового кодекса РФ, землевладельцы и землепользователи освобождены от уплаты земельного налога за земли водных объектов.

Согласно ст. 102 ЗК РФ, к землям водного фонда относятся земли под ГТС. Однако земли, занятые ГТС, не приведены в ст. 389 Налогового кодекса РФ в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, в силу НК РФ они – объекты налогообложения. Такой подход не совсем увязывается с названными выше положениям Налового кодекса, в которых освобождаются от обложения земли, занятые водными объектами. Ведь напорные ГТС являются, по сути дела, составными частями водных объектов, на которых они расположены.

Государственная кадастровая оценка земель водного фонда осуществляется в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 14 мая 2005 г. № 99 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель водного фонда»[68].

Названные Методические рекомендации применяются для определения кадастровой стоимости участков из состава некоторых земель водного фонда – а именно земель, занятых прудами и карьерами (приказ называет их обособленными водными объектами), земельных участков водоохранных зон водных объектов, а также земель, служащих в качестве полос отвода и зон охраны водозаборов и иных водохозяйственных сооружений.

Методические рекомендации не применяются для определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель водного фонда, занятых:

поверхностными водными объектами (за исключением прудов и карьеров);

внутренними морскими водами;

территориальным морем Российской Федерации.

Приказ нужно применять с учетом положений нового ВК РФ 2006 г. Согласно новому водному законодательству, употребленное в приказе выражение «обособленные водные объекты» отпадает, его следует заменить выражением «пруды и карьеры».

При анализе земель водного фонда следует учитывать Федеральный закон от 24 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – названный Закон)[69].

Согласно ст. 12 названного Закона, перевод земель водного фонда в другую учетную категорию допускается в случаях установления или изменения границ населенных пунктов, размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, создания особо охраняемых природных территорий. Перевод земель водного фонда в другую категорию предусматривается также в случае прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ (т. е. береговой линии) и иных изменений местоположения водных объектов, включая создание искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных законом. Искусственные земельные участки создаются, например, в морских портах путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий. Перевод участков земель водного фонда в другие категории возможен лишь при условии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Перевод земельных участков других категорий в состав земель водного фонда допускается в случаях, если выясняется, что «сухопутные» земли заняты водными объектами или же произошло изменение границ водного объекта (например, переместилось русло реки). Включаются в состав земель водного фонда и участки строящихся и наполняемых водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также расположенных на них ГТС.

Согласно ст. 7 названного Закона, перевод земель сельхозназначения в земли водного фонда возможен только в случае их непригодности для осуществления сельскохозяйственного производства. Однако процедура выяснения и (утверждения) факта непригодности остается «за кадром».

Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, водоемов и водотоков и, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Надо отметить, что участки, занятые водоохранными зонами, не изымаются у владельцев, но имеют свой, специфический режим, ограничивающий действия частных лиц. Здесь важной проблемой является установление и соблюдение режима водоохранных зон, так как они занимают хозяйственно ценные и привлекательные для инвестиций земли.

Специалисты в области недвижимости отмечают, что здания близ водоемов и водотоков на 30–50 % дороже домов вдали от воды. Эта дороговизна обусловлена не только возможностями разнообразных услуг, эстетической ценностью, но и большими затратами на это прибрежное строительство[70].

Таким образом, водоохранные зоны по определению лежат за пределами самого водного объекта, границы которого четко установлены законодателем. Однако собственники и пользователи водными объектами, согласно ст. 39 ВК РФ 2006 г., обязаны вести регулярные наблюдения за водоохранными зонами, а также бесплатно и своевременно представлять результаты таких регулярных наблюдений в уполномоченные органы.

Правовой режим водоохранных зон и их прибрежных защитных полос первоначально (до 2006 г.) определялся в соответствии со ст. 111–113 ВК РФ 1995 г. и постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах»[71].

Многие нормы данного Положения в несколько измененном виде вошли в ст. 65 ВК РФ 2006 г. и таким образом получили более значимую юридическую силу.

Согласно ВК РФ 2006 г., в границах водоохранных зон запрещаются:

использование сточных вод для удобрения почв;

размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

С другой стороны, допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Правда, органы санитарно-эпидемиологической службы неохотно дают добро на установку собственниками береговой недвижимости систем очистки.

Кроме того, в границах первой полосы водоохранной зоны – прибрежной защитной полосы – дополнительно запрещаются: распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.

Закрепление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос обеспечивается специальными информационными знаками, оповещающими о соответствующих запретах использования.

Ширина водоохранных зон водотоков и водоемов по-прежнему определяется исходя из длины водотока и площади акватории водоема, ширина прибрежных защитных полос – в зависимости от уклона берегов. В то же время учитывается специфика определения водоохранных зон для магистральных или межхозяйственных каналов, а также прибрежных защитных полос – для окаймленных болотами озер или же водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение.

Правовые нормы о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах часто нарушаются. Нередко (например, в Московской области) не принимаются или не реализуются решения о выделении водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, довольно часто их режимы нарушаются. В настоящее время происходит возведение коттеджей прямо на берегах пригородных водоемов и водотоков и даже питьевых водохранилищ.

При этом нельзя не отметить, что в ВК РФ 2006 г. смягчен режим водоохранных и прибрежных защитных зон, сокращен их максимальный размер, допущено строительство в прибрежных защитных полосах. Законодатель пошел на встречу частным интересам и, в какой-то мере, во многом закрепил реальную ситуацию на берегах водоемах и водотоках. При этом замысел законодателя заключался в установлении не очень взыскательных, но зато исполняемых хозяйствующими субъектами требований. Ведь в новом ВК РФ запрещены наиболее вопиющие действия на берегах.

Представители Росводресурсов заверяют, что собственники элитного жилья, получившие по ВК РФ послабления, сами потенциально заинтересованы в чистоте близлежащего водного объекта: через 10–15 лет их дворцы могут оказаться на берегу зловонных канав и от этого обесценятся. Однако этот довод не будет действовать на людей с низкой экологической культурой и социальной ответственностью. Ведь их лозунг: «После нас хоть потоп!»[72].

Поэтому последовательную и жесткую борьбу с произвольной застройкой и занятием водоохранных зон и их прибрежных защитных полос нужно продолжать. Порядок на берегах российских водоемов и водотоков должны наводить Росприроднадзор, Роснедвижимость и органы прокуратуры. Так, например, именно органы прокуратуры добились признания судом противоречащим закону постановления администрации Приморского края от 18 апреля 2005 г. № 80-ПА «Об утверждении размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов города Владивостока». При согласовании и утверждении данного регионального нормативного правового акта были нарушены требования действующего законодательства, в том числе относительно размеров указанных зон и полос, не было положительного заключения государственной экологической экспертизы[73].

Более того, приведенную нами либерализацию в режиме водоохранных зон нельзя считать окончательной. Ведь в Плане мероприятий по реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. в рамках разд. I «Совершенствование нормативного правового регулирования» предусматривается регламентация хозяйственного использования территорий водоохранных зон (включая их прибрежные защитные полосы), усиление ответственности за нарушения требований в целях предотвращения загрязнения, засорения и истощения водных объектов.

Звучат предложения дополнить Водный кодекс РФ положениями, устанавливающими в границах прибрежных защитных полос запреты на следующие виды деятельности: применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками; размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов; площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм; строительство промышленных объектов; заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов; размещение стоянок транспортных средств, сброс снега с урбанизированных и промышленных территорий[74].

В то же время есть альтернативные идеи: установить в зависимости от плотности населения и селитебности разные размеры для водоохранных зон и их прибрежных защитных полос.

Кроме водоохранных зон, для защиты водных объектов устанавливают также округа санитарной и горно-санитарной охраны. Они предназначены защищать и сохранять природные лечебные ресурсы от загрязнения и истощения. В пределы названных округов могут входить месторождения минеральных вод, акватории и пляжи рек, озер, морей, а также рапа лиманов и озер. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» последние имеют довольно жестко регламентированный режим хозяйствования, проживания, природопользования[75].

В приведенном акте содержатся весьма подробные правовые нормы относительно первой, второй и третьей зоны названных округов. Так, например, в первой зоне запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности, кроме связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях (с применением экологически безопасных технологий). Во второй зоне размещаются санаторно-курортные здания и сооружения, но запрещены объекты, не связанные непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. В третьей зоне ограничено размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов.

Как и водоохранные зоны, округа санитарной и горно-санитарной охраны имеют свои проекты. Они разрабатываются организациями, имеющими на это лицензии, по заданиям, согласованным с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах, осуществляется в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации от 4 декабря 2006 г.

№ 200-ФЗ[76] и иными нормативными правовыми актами. Согласно ст. 104 ЛK РФ, в лесах водоохранных зон запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях.

Многие правила пользования лесов водоохранных зон утверждены приказом МПР России от 22 января 2008 г. № 13 «Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов»[77].

Леса, расположенные в водоохранных зонах, подлежат освоению, если это совместимо с целевым назначением этих лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается создание лесоперерабатывающей инфраструктуры и лесных плантаций. В то же время в этих лесах допускается проведение рубок ухода за лесом, санитарных рубок.

Мероприятия по локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах, расположенных в водоохранных зонах, проводятся без применения авиации.

При уходе за лесами, расположенными в водоохранных зонах, осуществляются рубки ухода очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, обеспечивающие формирование сложных, преимущественно разновозрастных лесных насаждений высокой полноты из наиболее долговечных древесных пород (дуба, ясеня, сосны, ели, лиственницы, кедра и т. п.), эффективно выполняющих водоохранные функции.

В названных лесах не допускается проведение реконструкции малоценных лесных насаждений путем сплошной вырубки.

Исходя из ограничений хозяйственной деятельности, установленных водным законодательством, в лесах, расположенных в прибрежных защитных полосах, не допускаются:

ведение сельского хозяйства в части выпаса сельскохозяйственных животных и организации для них летних лагерей, ванн, а также выращивания сельскохозяйственных культур путем распашки земель;

выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений путем распашки земель;

движение трелевочных тракторов;

рубки проводятся преимущественно в зимний период по промерзшему грунту, порубочные остатки выносятся за пределы прибрежных защитных полос;

лесовосстановление, осуществляемое методами, включающими распашку земель.

Закон не уделяет специального внимания правовому режиму островов, возникающих при наполнении водохранилищ из повышенных участков пойм и террас. Между тем эти острова в ряде случаев оказываются бесхозными. Их судьба не всегда учитывается в проектной документации при строительстве водохранилища, они не всегда охвачены кадастровым учетом. В государственном земельном учете они обычно фигурируют в составе земель запаса, т. е. таких земель, за которые никто не отвечает.

Эти природно-антропогенные объекты экологически интегрированы в водохранилища. Их низменные части, покрытые водной растительностью, участвуют в естественном самоочищении воды, являются «убежищем» для некоторых «краснокнижных» и промысловых видов флоры и фауны. Между тем интенсивное хозяйственное освоение таких островов под дачное строительство, рекреацию, сады и огороды не нормировано. Под воздействием «диких пикников» иногда происходит их загрязнение, захламление и засорение. В юридической литературе высказывается предложение придать таким островам статус водоохранных зон и закрепить их за такими организациями, которые были бы заинтересованы в сохранении их природных достоинств.

Такой опыт уже имеется. Некоторые острова на водохранилищах признаются заповедниками и заказниками. Например, более 100 островов Куйбышевского водохранилища в 2000–2001 гг. вошли в состав государственных природных комплексных заказников Республики Татарстан: «Свияжский», «Спасский», «Чистые луга». Таким образом, в определенной мере вопрос о правовом режиме островов начал решаться[78].

Однако проблему островов нельзя сводить только к островам на искусственных водных объектах: ведь есть еще речные, озерные и болотные острова.