Раздел III
Власть в пяти малых российских городах: результаты эмпирического исследования
6. Город Х: типичная иерархия власти
Основные акторы городской политики, их властная репутация и иерархия
Набор акторов, претендующих на лидирующие позиции в небольшом локальном сообществе, как правило, везде одинаков. Обычно это представители политико-административной элиты и бизнеса, руководители влиятельных политических партий, авторитетных общественных организаций и неформальных объединений. Однако их конфигурация и иерархия могут существенно отличаться, что во многом предопределяет характер сложившейся структуры власти.
Речь, разумеется, идет не о чисто формальной иерархии, выстраиваемой на основе официальных позиций, занимаемых теми или иными людьми в политической системе города. Для выявления последней эмпирические исследования не нужны; достаточно посмотреть на расположение должностей на официальных сайтах муниципального образования. Но знание формальной иерархии имеет довольно ограниченную полезность и может дать искаженную картину реальности, поскольку наиболее значимые ресурсы власти могут находиться за пределами формальных организаций или же не все обладатели формальных позиций способны их эффективно реализовать. В России разрыв между формальными и реальными возможностями может быть особенно заметен в силу слабости правовых начал, превалирования неформальных практик и сильных персоналистских тенденций.
Поэтому, как уже отмечалось ранее, в определении властной иерархии и других атрибутов структуры власти мы опираемся на экспертные оценки тех, кто находится внутри нее и хорошо знает ситуацию распределения политических ресурсов в реальной, а не в нормативной проекции.
В городе X наиболее влиятельными (в порядке убывания) оказались: глава администрации города, крупный бизнес, силовики, городская дума, районная администрация, малый бизнес, ЕР. По большинству позиций данный расклад сил сомнений не вызывает; не было и больших расхождений среди наших респондентов. Наибольшее их единодушие наблюдалось в определении самого влиятельного актора X, которым оказался действующий глава администрации.
Наибольшими ресурсами влияния в городе обладает глава. Он и статусное лицо, и одновременно имеет личное влияние. У него выстроена политика в отношении с предприятиями и с городской думой. В какой-то мере у него выстроены отношения с властями краевыми. Он умеет договариваться с предприятиями. С теми, с кем может. Но есть предприятия, которые он просто подчинил, у него есть рычаги влияния, для них имеет значение сила и статус. Где как. В принципе на предприятия глава может влиять, потому что у него есть рычаги влияния – это безусловно. Кроме того, глава может влиять на любую сферу бизнеса, —
резюмирует один из наших респондентов, заместитель главы администрации города.
Действительно, лидерство главы администрации в локальном политическом пространстве очевидно. Объясняя его привилегированное положение во властной иерархии, информанты исходят прежде всего из широкого набора формальных ресурсов, которым он обладает. Он является высшим должностным лицом в городе, выступает гарантом исполнения на территории города положений Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, уставов субъекта Федерации. Он обладает полномочиями действовать от имени муниципального образования, представляя его во взаимоотношениях с другими муниципалитетами и с государственной властью.
Но не только формальные ресурсы обусловливают его лидерство. Важнейший «дополнительный» ресурс главы администрации заключается в том, что именно он более других локальных акторов связан с влиятельными персонами регионального и федерального уровней, что часто имеет решающее значение для эффективного решения локальных проблем. Речь в данном случае идет не только о финансовой поддержке сверху (хотя этот фактор представляется наиболее важным), но и об организационных связях, позиционирующих его как представителя локальной политической элиты.
Кроме того, он имеет реальные возможности использовать в качестве инструментов своего влияния структуры, не находящиеся в сфере его подчинения, – пожарные инспекции, санитарные службы, энергетические организации и др.
Наконец, высокий потенциал власти главы администрации опирается на его безусловный авторитет у местной элиты, внутри своей команды и среди населения. В его основании лежат персональные качества, прежде всего умение договариваться и решать проблемы. Как отмечает главный режиссер местного телевидения,
у главы администрации достаточно высокий авторитет в городе. Мы это видим по своей журналистской работе. Общаясь с кланами, которые есть в администрации, а они есть, скажу, что для них глава администрации – авторитет. То же самое – СМИ. На примере своего коллектива журналистов могу сказать: глава администрации для них безусловный авторитет. Когда идет прямой эфир с главой администрации города по острой социальной теме, то количество звонков просто огромное. И рейтинг зашкаливает. Это означает, что доверие к главе администрации города со стороны жителей очень высокое. Так что реальная власть в городе – за ним.
Однако лидерство главы администрации не является автоматическим и опирающимся исключительно на старые заслуги. Наши респонденты подчеркивают, что для его поддержания он все время прилагает серьезные усилия:
Ему трудно досталась эта позиция. Выборы были сложные. Сегодня глава администрации до сих пор занимается тем, что доказывает, что он – главное лицо в этом городе. В первый год ему это удавалось с огромным трудом. И постепенно ресурсы его влияния наращивались. За счет чего? Он пытается утверждать свою власть в городе реальными делами. У него не так много пафоса, не так много выступлений, а главное – в нем действительно есть некие деловые качества. Главный его конек – мелкое благоустройство города, которое жители позитивно оценивают. Четвертый год идет, как он – глава администрации, а его ресурсы влияния только укрепляются.
Сам глава администрации не против того, чтобы считаться наиболее влиятельным в городе. Но он убежден, что мог бы сделать для города гораздо больше, если бы у него было больше полномочий и ресурсов:
Я бы этого очень хотел, чтобы я в городе был самым влиятельным. Я бы хотел, чтобы у меня было больше порядка и больше полномочий. У нас ресурсов у исполнительной власти очень мало. Что у нас есть? Земля, которой эффективно надо управлять. Второе – недвижимость муниципальная. Ее будет все меньше, потому что по закону Президента РФ мы все отдали бизнесу. Сейчас от нас, как от местной власти, требуют наведения порядка, но ресурсов для этого нам никто не дает.
Относительно второго места на репутационной шкале политического влияния в городе X мнение респондентов гораздо менее консолидированное. Некоторые из них отдают его депутатскому корпусу, ссылаясь на значимость его законотворческой функции. Так, например, считает местный предприниматель:
Думаю, что на втором месте по влиятельности находится законодательная власть… Их влияние обусловлено тем, что они делают законы. Они могут сделать поправки в законе, если к ним обратиться.
Однако нам показалась значительно более убедительной позиция тех респондентов, которые отмечают высокий потенциал влияния крупного бизнеса. В отличие от городской думы и других структур публичной власти, политическая составляющая бизнеса менее заметна внешнему наблюдателю; поэтому она может быть серьезно недооценена. Кроме того, крупный (как правило, не местный) бизнес обычно обладает высокой степенью автономии от городских властей, поскольку может выбирать территорию своего нахождения. Наконец, важные для себя вопросы он может решать на других – более высоких уровнях.
Данная ситуация, на наш взгляд, и имела место в X. Судя по всему, крупный бизнес не связывает свои интересы с локальным политическим пространством; его включенность в него ограничена и потому малозаметна. Наиболее крупной экономической структурой в городе является предприятие известной иностранной фирмы, которая помогает городу, но, с большой долей вероятности, привыкла решать важные для нее вопросы на региональном и даже федеральном уровне. Это предположение подтверждается рядом высказываний респондентов, настаивающих на том, что руководство компании
может дотянуться даже до Кремля, а наш глава администрации этого сделать не может.
Некоторые из наших информантов фиксируют значительную автономию крупного бизнеса от местной власти, и их объяснения выглядят вполне убедительными. Вот как по этому поводу высказывается один из наших респондентов (бывшая заместитель председателя городской думы):
Мне кажется, что большому бизнесу в нашем городе делать нечего. Они очень автономны. У нас существует большой бизнес в лице крупного иностранного предприятия. Весь большой бизнес не местный. Они мало зависят от города. Видимо, глава администрации все же выстраивает с ними отношения, но не через думу. Я думаю, что он от крупных предприятий зависим больше, чем они от него. Хотел бы он или не хотел, но тот же Машзавод в любом случае может диктовать свои условия. Он, скорее всего, навредит себе, если будет в оппозиции к Машзаводу… Думаю, что глава администрации не может повлиять на них настолько кардинально, чтобы поставить их на колени. А если ты не можешь поставить на колени, то лучше выстраивать с ними отношения, даже ломая себя. В данном случае он себя ломает, потому что понимает, что с ними ссориться нельзя.
Таким образом, результаты исследования позволяют говорить о том, что крупный бизнес обладает достаточно высоким потенциалом влияния и способен в случае необходимости использовать его в пространстве городской политики; при этом его ресурсы влияния на ситуацию в городе могут быть вполне сопоставимы с ресурсами местной и даже региональной власти.
Как и ожидалось, представительные институты локального уровня – депутатский корпус, партийные и общественные организации – заметно уступают по потенциалу влияния лидерам исполнительной власти практически во всех основных аспектах и сферах городской политики. Это не только неизбежное следствие и проявление сильной авторитарной составляющей российской политики в целом и, соответственно, ограниченных возможностей демократических институтов, но и результат слабой общественной ориентации (ориентации на общее благо) в деятельности их представителей, по сути деформирующей их изначальные функции и предназначение.
Хотя некоторые респонденты, как отмечалось ранее, и посчитали думу второй по влиятельности структурой власти в городе X, они же обратили внимание и на целый ряд проблем и ограничений в ее деятельности. Тот же предприниматель признал, что
авторитета у этой власти мало. Там единицы депутатов, у которых есть авторитет.
Исследование подтвердило предположение о том, что местные легислатуры фактически используются для извлечения личной выгоды с помощью лоббирования и фактически не стремятся реально влиять на ситуацию в городе. Большинство их членов, как отмечают представители локальной элиты, это «явный балласт»: они фактически не вносят вклад в формирование коллективного властного потенциала думы.
Действительно ли депутаты влияют на городские процессы или просто сидят и пользуются своим статусом в своих интересах? Вопрос интересный и сложный. Я бы сказала, что это соотношение можно обозначить как пятьдесят на пятьдесят. Половина просто пользуется тем, что у них депутатские мандаты. Благодаря депутатству, они обладают какими-то иными возможностями. Они стремятся провести свои решения в свою пользу, —
считает один из наших информаторов. Поэтому дума в X (и, как мы увидим далее, не только в X) «менее влиятельна, нем можно было бы ожидать», учитывая тот факт, что именно от нее зависит местное законодательство («они делают законы») и (формально) решение многих значимых проблем.
Слабость легислатуры связана и с низким персональным авторитетом представителей депутатского корпуса, в том числе его руководства и даже председателя думы. Один из респондентов отмечает:
Председатель думы был очень заметной фигурой, когда был директором Машиностроительного завода. Потом фактически не стало Машиностроительного завода – его продали. Он потерял авторитет, потому что Машзавод он просто убил, сейчас это уже не тот Машзавод. В результате очень многие потеряли работу. В городе нет уважения и доверия к тем руководителям, которые развалили свои заводы. Как предприниматель председатель тоже не успешен. Он возглавил предприятие, аффилированное с заводом. И это все понимают.
О слабом лидерском потенциале состава думы высказывались и другие представители городской элиты:
Лидеров в думе нет. Особо влиятельных фигур тоже. Большинство тех, кто сидит в думе, выступают в качестве балласта. Какой-то депутат может даже туда не ходить. Иногда ему говорят: «Сегодня будет такой вопрос, ты должен быть». И он приходит и голосует, как ему сказали. Его просто втянули в эту думу и заставляют действовать, как надо другим. И он действует.
Один из депутатов заявил, что собственно депутатской деятельностью в думе занято всего несколько человек:
Я считаю, что в думе есть где-то человек пять, которые реально работают на интересы населения. Это представители малого и среднего бизнеса в основном. Это пищевой бизнес и торговля. Это не те люди, которые защищают и продвигают свои интересы; это именно личности, которым не безразлично, что происходит в городе. Конечно, не без того, чтобы свои интересы продвинуть, но в основном эти пять человек ориентированы на общегородские интересы.
Безусловно, все это не прибавляет влиятельности думе, но признать ее уж совсем слабым политическим институтом вряд ли правомерно.
Я бы сказал, что дума сегодня – это не тот орган, который реально влияет на политическую и экономическую ситуацию в городе, а тот орган, который потенциально может на нее влиять… Можно сказать, что у думы ресурсы влияния есть, но они невидимые, —
считает руководитель аппарата районной администрации.
Еще слабее выглядят позиции местных партийных структур. Даже партия власти, которая гораздо влиятельнее других местных партийных организаций, сама по себе не в силах серьезно воздействовать на принятие решений, используя имеющиеся у нее формальные ресурсы партийного контроля, а скорее зависит от акторов первого уровня. Все ее возможности связаны с административным ресурсом, которым располагают ее члены, а также с поддержкой со стороны центральных органов партии.
Это игрушка, которой играют руководители из власти, бизнеса, бюджетных учреждений. Общение с народом показывает, что рейтинг ЕР сильно падает. Впрочем, как везде. Рядовые люди рассматривают партию как карьерную лестницу для известных людей. Некоторые говорят о них как о клоунах. И все. Но не более того. Население устало, ЕР ему надоела, люди больше не верят их обещаниям. Что касается элиты, то она поддерживала ЕР в своих интересах. На это у нее есть свои причины, —
заявляет один из респондентов.
Поддержка городской элитой партии власти не случайна и связывается многими респондентами с возможностью личного обогащения. Местные партийные функционеры имеют приблизительно те же ориентации, что и депутаты («все тут бизнесмены, все работают на себя»; «ЕР не занимается ничем иным, кроме распила денег»). Прямо указывает на это бывший мэр X, убежденный, что из организации, призванной обеспечивать политическую стабильность, ЕР постепенно превращается в организацию, стремящуюся приблизиться к бюджетным деньгам:
В 2007 г. я отчетливо увидел, что ЕР – это просто мощная бюрократическая машина, которая подмяла под себя всех, но как партия она не существует. Потом появились коррупционные схемы. Раньше я их называл «взяточники, мздоимцы, казнокрады», теперь я говорю, что это не что иное, как бюрократическая система или федеральная коррупционная система, которая сейчас является главной. Чем больше я напитывался информацией, тем больше понимал, что ЕР не занимается ничем иным, кроме распила денег.
Не прибавляет авторитета партии и ее нынешний лидер, который сменил на этом посту весьма уважаемого в городе человека.
В ЕР произошла смена руководителя. До этого во главе партии ЕР была яркая личность. Но он был не из команды действующего главы администрации. Тут я думаю, что наш глава администрации допустил некую ошибку. Когда он пришел к власти, он поменял лидера партии. При всем при этом прежний лидер партии всегда был очень авторитетным человеком. В результате ЕР возглавил депутат городской думы, человек, обладающий далеко не таким авторитетом, как прежний лидер, да еще малоизвестный, —
замечает в своем интервью заместитель главы города по социальным вопросам.
Тем не менее реальной партийной оппозиции ЕР в городе нет, а коммунисты, которые хотели бы стать такой оппозицией, сделать это не в состоянии. В результате между партиями имеет место открытая конфронтация, но она не дает должного эффекта. В этом убежден местный предприниматель:
Оппозиции в городе ЕР просто нет. В принципе ей может составить оппозицию КПРФ, больше никто. Правого дела у нас вообще не слышно. Еще есть ЛДПР. Но она совсем никакая. Но чему выстраивать оппозицию? У нас в думе 50 % из партии ЕР. Те, кто там состоят, пошли туда только потому, что это партия власти. У них спроси программу – они ничего не знают. Спроси их, что вы хотите? Они ничего не смогут сказать.
Не способствует укреплению партийных ресурсов в городе и пассивность населения, которая делает партийную работу в лучшем случае малозначимой, в худшем – ненужной.
Народ? Ему партии не нужны. Он абсолютно ничем не интересуется, и ему ничего не надо. Проголосуют за ЕР кандидаты от партии на выборах и члены их семей – этого уже будет достаточно. Явка обеспечена. И еще на выборы придет быдло, которому все равно, за кого голосовать. Реальной политики в городе как не было, так и нет. Чем жестче власть, тем меньше на местах решений, —
с горечью замечает директор завода.
Все это естественным образом существенно ограничивает политический потенциал партийных структур, который, как и потенциал местных легислатур, оказывается не (не вполне) политически мобилизован. При этом, по оценкам информантов, наблюдается устойчивая тенденция снижения авторитета партии власти и ее поддержки населением. В итоге основным ресурсом локальных партийных структур остается их относительная близость к исполнительной власти и, соответственно, возможность использования административного ресурса.
Кроме партийных структур, других общественно-политических организаций и формальных объединений граждан в X, по сути, нет; попытки их создания имели место, но результата не было.
Был создан Совет директоров при главе администрации, но почему-то эта форма не прижилась. Не могут руководители между собой общаться. Потом придумали еще какую-то формальную форму взаимодействия… Опять не прижилось, —
отмечает первый заместитель главы администрации города.
В качестве (неудачных) примеров организаций гражданского общества в X респонденты также называли Ассоциацию малых предпринимателей и Ассоциацию борцов против обмана в ЖКХ. Ассоциация предпринимателей в принципе могла бы стать площадкой консолидации местного бизнеса и защищать его интересы, учитывая, что X — это город со старыми купеческими традициями. Однако рождение ассоциации было лишь отчасти инициировано самими предпринимателями. Скорее это был амбициозный проект тогдашнего мэра города, который стремился с помощью предпринимателей расширить возможности своего влияния на городское сообщество.
Тем не менее поначалу ассоциация вела себя достаточно активно: организовывала благотворительные балы, а собранные деньги вкладывала в реализацию городских социальных проектов; писала письма в федеральные и региональные органы с целью устранить имеющиеся несоответствия по поводу малого предпринимательства в имеющихся правовых документах. В состав ассоциации изначально входило около 60 человек; она объединяла торговый бизнес, строителей, пищевиков, производственников. Но на момент исследования в ней насчитывалось уже только 15–20 человек, и, как считает ее председатель, «не факт, что завтра и они останутся». Причину постепенного угасания деятельности ассоциации наши респонденты видят в том, что за пять лет своего существования она реализовала свою главную функцию по формированию позитивного имиджа предпринимателя.
Тем, кто за эти пять лет твердо встал на ноги, им уже не нужна ассоциация. Раньше у нас был юрист, теперь его нет. У многих уже есть задолженности по взносам. Теперь членов стало сложно собирать всех вместе. Даже на перевыборное собрание ходит человек 15. Для благотворительной помощи денег не хватает, хотя мы и проводим благотворительные акции к 1 сентябрю для малообеспеченных семей с детьми, —
продолжает размышлять председатель ассоциации.
Скептически относится к перспективам ассоциации и заместитель главы администрации района, убежденный, что ассоциация и не планировалась как организация, обеспечивающая защиту прав предпринимателей:
Это абсолютно несамостоятельная организация. Она не представляет никакого практического интереса. Это совместный проект бывшего мэра и газовщика. Они проводили благотворительные акции. Или еще что-то. Уже при прежнем мэре они стали затухать. Без энергетической подпитки и внимания власти к себе они начали разваливаться. Сейчас они вообще никому не интересны.
Вторит ему и главный редактор местной телерадиокомпании:
Скорее всего, ассоциация имеет влияние только на самих предпринимателей, которые в нее входят. И на тех, которые вокруг нее крутятся. Реальной власти в городе они не имеют. Думаю, что будущего у них нет.
Столь же неопределенная судьба у Ассоциации борцов против обмана в ЖКХ. Эта ассоциация скорее только планирует начать свою работу; но уже сейчас понятно, что серьезных перспектив у нее нет.
Какие у нас борцы за территорию? У нас самые яркие фигуры – это борцы с ЖКХ. Сейчас они даже пытаются создать некую ассоциацию обманутых потребителей. У них есть предводитель, который готов ее возглавить. У которого, видимо, очень много свободного времени. Он ходит в суды от имени жильцов. Ассоциация еще не создана, но уже назначается собрание, куда приглашают всех горожан. Я бы не сказала, что это какая-то политическая компания. Это гражданская компания. Но особой перспективы у ассоциации я не вижу, —
замечает один из наших экспертов.
В то же время довольно успешным и достаточно эффективным оказалось неформальное объединение, названное «Офицерским собранием», инициатором создания которого выступил бывший начальник УВД, а ныне первый заместитель главы администрации города. В него он пригласил начальника милиции, прокурора, председателя суда, руководителя налоговой инспекции, директоров крупных предприятий; в него вошли и глава администрации города, и глава администрации района. На протяжении нескольких лет оно регулярно собиралось в неформальной обстановке.
Изначальная цель объединения – противодействие криминалу («Ребята, не бандиты должны управлять городом, а вы, руководители города и руководители предприятий»). Но фактически оно стало чем-то вроде неформальной организации местной элиты. По своим функциям и характеру коммуникации между членами оно несколько напоминает описанные Ф. Хантером элитарные клубы в Атланте, ставшие центрами обсуждения многих ключевых политических проблем. Как и клубы, собрание состояло из узкого круга людей; но, в отличие от них, оно не обеспечивало достижения консолидированных позиций его членов и выполнения принятых ими договоренностей, а некоторые ключевые темы (например, выдвижение кандидатуры на пост главы города) на этой площадке вообще не обсуждались.
Анализируя причины, лежащие в основе отсутствия ростков гражданского общества в городе, опрошенные нами представители местной элиты высказываются практически единодушно: в городе нет активных жителей, протестные настроения есть, но они не оформляются в сколько-нибудь цивилизованные формы. Так, в частности, считает заместитель главы администрации района:
Никаких зачатков гражданского общества в городе я не вижу. На территории города и района гражданских организаций нет, кроме Совета ветеранов. Основная беда в России не дураки и дороги, а отсутствие активности у простого, рядового населения. Есть ли в городе протестные настроения? Есть. Причем в городе градус закипания гораздо выше, нежели в районе… Такова реальность. И вряд ли она изменится в ближайшем будущем.
Продолжает эту мысль заместитель главы администрации города по социальным вопросам:
Активные люди есть, но их непростительно мало. Они стараются организовать пикеты, однако ни один протест не доводят до конца. Может быть, есть тихий протест тех, кто сидит по домам. Лидеров нет. К примеру, у нас есть огромная братия педагогов. Есть профсоюз, как и на каждой территории. Но они очень инертны. Им надо все принести на блюдечке. Сделайте нам! Дайте то-то и то-то… А вы сами? Нет, только добавьте, дайте, улучшите, а мы будем вас критиковать.
Отсутствие гражданского протеста, по мнению директора завода народных промыслов, отрицательно влияет на городские власти, которые в сложившейся ситуации чувствуют себя вполне защищенными от недовольства населения и не стремятся исправлять свои собственные ошибки:
У нас нет гражданских организаций. Я этому сам удивляюсь. У нас столько способов поднять протест населения… Тут у нас 2,5 месяца в целом микрорайоне не было горячей воды. Так выступили только два старичка, да и то тихо. А в другом городе в похожей ситуации мэра застрелили. Я вообще не понимаю, как тысяча людей живет без горячей воды и не ропщет на власть. Оппозиция обязательно должна быть. Зачем бунты? Чтобы скотина не засиживалась. А у нас в городе вся оппозиция подавлена. Она и не проявляется. Поднять людей против главы администрации займет всего шесть секунд. Тогда бы он стал что-то делать. Но так как никто не возникает, то многое и не делается. У него коттедж, у него – газ включил, и вода всегда есть. Как и у меня.
В числе участников локальной политики в городе X наши респонденты называли и представителей силовых структур (МВД, ФСБ). Формально последние являются деполитизированными структурами государства; однако в реальности деятельность их представителей может существенно влиять на отношения внутри локального сообщества.
Представители городской элиты особо отмечают тот факт, что два бывших начальника УВД работают на руководящих должностях в городской администрации X; при этом, как уже отмечалось ранее, один из них стал инициатором и лидером неформального объединения, в которое входят многие влиятельные персоны города. Во многом именно поэтому между администрацией и силовыми структурами сформировались тесные (персональные) связи, укрепляющие авторитет и потенциал влияния силовых структур. Кроме того, последние достаточно активно используются для воздействия на бизнес.
Есть такие рычаги воздействия, старые, милицейские… Я их зажал один раз… и они все поняли… Очень эффективно… Силовики вполне спокойно на них надавили… Силовики запрессовать кого хочешь могут… Ведь бизнес у нас во многом имеет криминальные корни. А у силовиков вся информация. Это сыграло большую роль в подавлении неугодных, —
откровенно рассказывает один из наших информантов.
Поэтому именно силовым структурам некоторые респонденты отводят высокое место в иерархии влияния в X.
Силовые структуры в городе очень влиятельны и могут поспорить с гордумой за вторую позицию. Ведь заместителем главы администрации является бывший начальник УВД, —
замечает главный редактор местного телевидения. Сам бывший начальник УВД, а ныне первый заместитель главы городской администрации объясняет влиятельность силовых структур в городе тем, что полиция держит бандитов под контролем; а это важно для политической стабильности в городе:
Если смотреть на наш город по воровским законам, то это «красный» город. Полиция в нем все держит в своих руках. В том числе бандитов. А значит, она не самая последняя власть в городе.
Так же как и партийные структуры, местный (малый) бизнес занимает невысокое место в локальной властной иерархии, и, по оценкам наших информантов, его потенциал влияния относительно низкий. Во многом это обусловлено тем, что он часто оказывается объектом давления со стороны местной политико-административной элиты. Слабость правовых начал и системы контроля за деятельностью чиновников позволяет им опираться не только на формальные (предусмотренные законом) полномочия, но и на иные ресурсы, доступ к которым в правовом государстве ограничен, запрещен или блокируется выстроенной системой сдержек и противовесов.
Слабость малого бизнеса наши респонденты связывают и с тем, что он не осознает общие (политические) цели и слабо интегрирован, а какие-либо формальные организации и неформальные объединения, призванные представлять его интересы, в городе отсутствуют. Поэтому малый бизнес практически не в состоянии играть роль самостоятельного актора городской политики и, как мы увидим далее, в ряде аспектов оказывается скорее объектом власти, а не ее субъектом.
В выстроенной нами иерархии районная администрация занимает более низкое место, чем городская. И этому есть вполне понятное объяснение: бюджет района существенно меньше, чем бюджет города. Существенную роль сыграл и персональный фактор. На мнение наших респондентов, судя по всему, повлияло то обстоятельство, что в момент исследования в X глава районной администрации еще только осваивал свою должность и потому вряд ли мог обладать ресурсами влияния, сопоставимыми с ресурсами влияния главы администрации города. В какой-то мере сказалось и то, что глава администрации города воспринимал районную администрацию как «младшего брата» и говорил об этом открыто самому главе районной администрации. Именно это, как мы увидим далее, создавало серьезные трения между ними.
Я в роли младшего брата быть не хочу и не буду. Мы будем партнерами, мы будем договариваться. Если как главе администрации района мне надо сделать так, а не иначе, если мне это выгодно, значит, я буду делать так и не буду у главы администрации города спрашивать. Если не договорились, значит, будем договариваться. Я не собираюсь ни с кем воевать, не собираюсь никому в душу лезть. К сожалению, власть, которая была передо мной, поставила район в подчиненное положение, я этой практике следовать не буду, -
откровенно признавался глава администрации района.
Такую оценку категорически отвергает бывший мэр X
Я не соглашусь с мнением главы администрации района. Никогда район не подчинялся городу. Он всегда был достаточно самостоятельным образованием. Все зависело от того, насколько грамотно город выстраивает отношения с районом. Ведь эти структуры не подчиняются друг другу. Я первые два года с прежним главой администрации района очень непросто выстраивал отношения. С другим главой администрации у нас были достаточно хорошие отношения, паритетные. Не по принципу «ты выше, а я ниже»… а по принципу «мы партнеры, мы работаем на одной территории»… Нынешний глава администрации района или лукавит, или не додумывает до конца, когда так говорит. Я думаю, что он просто не смог узнать ситуацию до конца за те три месяца, которые он здесь работает.
Таким образом, конфигурация наиболее влиятельных акторов в X отражает доминирование двух групп акторов, обладающих наибольшими ресурсами, – исполнительной власти (вместе с силовыми структурами) и крупного бизнеса. В этой паре лидирует политико-административная элита, в которой, в свою очередь, определяющую роль играет глава городской администрации.
Крупный бизнес, тем не менее, остается заметным актором городской политики, с которым власти не могут не считаться. Влияние других акторов существенно ниже, хотя в силу (особо) высокой значимости персонального фактора в российской политике, в том числе локальной, можно предположить, что роль игроков «второго плана» может варьироваться и изменяться.
Акторы регионального уровня, их потенциал влияния и реальная вовлеченность в локальную политику
До сих пор речь шла только об акторах локального уровня, что, разумеется, не отражает реальный расклад сил, поскольку в городском политическом пространстве могут быть и другие влиятельные игроки. Но мы решили не встраивать их непосредственно в иерархию локальных акторов, поскольку их роль и характер участия в городской политике существенно отличаются и потому сравнение их потенциала с акторами локального уровня будет не вполне корректным.
Вопрос о роли внешних по отношению к локальному сообществу акторов в настоящее время является одним из центральных для понимания структуры власти в городе. На ранних этапах изучения власти в городских сообществах роль внешнего фактора была недооценена; не было четкости в понимании городского сообщества и его пределов в контексте распределения политической власти. Даже в классических исследованиях Ф. Хантера и Р. Даля пул основных участников городской политики сводился к акторам местного уровня и именно среди них выявлялись наиболее влиятельные персоны и группы (элиты).
«Локализм» был успешно преодолен в более поздних исследованиях власти, опирающихся на теорию городских режимов. Роль внешнего фактора в формировании и эволюции городских режимов рассматривается как через характеристики интенсивности взаимодействия между разными уровнями публичной власти, степени зависимости местных элит от поддержки федеральных и региональных политических и экономических институтов, так и на основе анализа непосредственного участия акторов центрального и регионального уровней в локальных коалициях.
Влияние внешнего фактора отражается и во многих классификациях городских режимов. В частности, С. Элкин в качестве самостоятельного типа городского режима выделил федералистский режим, который возникает при существенном расширении федеральной помощи, без которой поддерживать стабильность правящей коалиции бывает трудно [Elkin, 1987, р. 57–60]. Степень поддержки города со стороны публичных структур более высокого уровня стала одним из оснований классификации городских режимов, предложенной П. Кантором, X. Сэвитчем и С. Хэддок [Kantor, Savitch, Haddock, 1997]. Изучая режимы в пяти европейских и трех североамериканских городах, они обнаружили, что в ряде городов специфику режима во многом определял общенациональный контекст.
В частности, ключевым фактором, повлиявшим на режим в Париже (его исследователи назвали «планирующим»), стала интегрированная структура власти (местной, региональной и национальной) во Франции, которая позволила местным элитам успешно осуществлять сильную государственную политику, реализуя общественные запросы через политические решения и планирование. В Глазго возник режим «грантополучатель»: движущей силой развития города стали гранты как от центрального правительства, так и от региональных властей. Исследуя режимы в сфере экономического развития и образования в четырех европейских городах, П. Джон и Э. Коул обнаружили присутствие акторов центральной власти в локальных образовательных сетях (режимах) двух французских городов; тем самым внешние акторы выступали не только субъектной составляющей общего фона (контекста) городской политики, но и ее непосредственными участниками [John, Cole, 2001].
По отношению к локальному сообществу основными внешними акторами выступают представители федерального центра и региональной власти; при этом регионалы изначально рассматривались центром в качестве главных проводников своего влияния на локальном уровне, которые должны обеспечить прохождение его властных импульсов к локальным элитам и институтам. Другим каналом федерального влияния на локальную политику является партия власти, спускающая свои решения и партийные директивы местным отделениям ЕР. Наконец, влияние центра осуществляется и через подчиняющиеся ему силовые и правоохранительные структуры. Однако оценить однозначно роль этого канала влияния вряд ли реально возможно.
Приступая к исследованию, мы предполагали, что характер взаимоотношений между губернатором и муниципальным уровнем власти существенно варьируется. Присутствие акторов регионального уровня в городской политике и их влияние на ситуацию в городе во многом зависят от степени их интереса к городу и внутренней мотивации политиков более высокого уровня. Не все города районного значения в равной мере привлекают внимание губернатора. В частности, мы предполагали, что города-реципиенты с небольшим количеством жителей могут не затрагивать интересов губернатора, в то время как города-доноры – быть в центре его внимания.
Выбранные для исследования города являлись городами-реципиентами. Это дало основания предполагать, что губернатор и его команда могли и не вмешиваться в городские дела. Но мы допускали и возможность активного губернаторского присутствия в городах с целью оказания им материальной помощи и выведения их из перманентного экономического кризиса. Тем самым структурировалось проблемное поле исследования. Почему одни города интересны губернатору и его команде, а другие нет? Всегда ли это зависит от социально-экономической ситуации в городе? Какую роль играет собственная активность глав городов и районов в выстраивании взаимоотношений с региональной властью? В каком виде выражается помощь губернатора муниципалитетам и рассматривают ли они эту помощь как результат собственных усилий, или же она представляется им «свалившейся на голову удачей»?
Другим важнейшим фактором, определяющим роль губернатора в локальной политике является характер взаимоотношений между ним и руководством города, соотношение их властных потенциалов и возможностей с точки зрения влияния друг на друга и на городскую политику. Какова степень зависимости местной власти от региональной? Насколько различны потенциалы влияния губернатора и главы администрации города? Какие способы влияния на городскую политику предпочитает губернатор и его команда? Какие возможности и ресурсы есть у местных руководителей для достижения сбалансированных отношений с региональной властью? Как выстраиваются персональные связи между руководителями разного уровня?
Информанты города X убеждены: хотя губернатор и старается продемонстрировать главам городов свою «равноудаленность», на самом деле это не совсем так.
Оценивая ситуацию со стороны, могу сказать, что губернатор демонстрирует вроде бы одинаковое отношение ко всем территориям и главам. Визуально он старается это делать. Он очень хороший актер. Но все прекрасно знают, что подобные отношения не могут быть одинаковыми. Одних он слушает заинтересованно, помогает, а других отказывается даже принимать, сославшись на нехватку времени, —
замечает один из наших респондентов.
С точки зрения губернаторского внимания X «повезло»: губернатор и его команда играют важные роли в пространстве городской политики. Объяснение повышенного внимания к городу со стороны губернатора обычно сводится к тому, что город является своеобразной площадкой для реализации региональных программ. Именно поэтому губернатор и представители его команды приезжают сюда чаще, чем в другие города Пермского края. Спектр действующих краевых программ в городе в самом деле достаточно широк; но и среди них выделяются Центр развития дизайна и проект молодежного театра, которые реализуются под эгидой министра культуры Пермского края.
Многими представителями элитного корпуса города подобный интерес со стороны края к территории воспринимается как вполне заслуженный. Сегодня X — это
территория, которая инициативна и активна. Она представляет интерес для губернатора в плане политики роста для Пермского края. Сюда идут дополнительные деньги. У нас действует одна из федеральных программ. Мы попали в региональную федеральную программу, прошли жесткий отбор. Мы по всем показателям подходим. Таких территорий в Пермском крае только пять. И наш город – одна из этих пяти территорий, —
убеждена заместитель главы города по социальным вопросам.
Другими важными факторами, способствующими поддержанию устойчивого интереса региональной власти к городу X, являются стабильность политической ситуации в городе и умение главы администрации города выстраивать оптимальные формы коммуникации с руководством региона.
Понимания будет больше, если территория стабильна. Хотя без косяков не бывает. Здесь игра очень тонкая… При нашей российской системе ты должен действовать по принципу «не навреди»… Под замес попадешь, тебя механизм будет долго жевать. Поэтому все надо делать тонко… И, самое главное, когда надо решить тот или иной вопрос… то его следует подать так, чтобы его решил не глава города, а губернатор или ЗС. Надо всегда что-то делать наверху, но себя не называть. Губернатору и команде это приятно. Мне славы не надо, мне надо, чтобы жителям в городе было комфортно, —
утверждает глава администрации X.
В отличие от городских чиновников, убежденных в значительном интересе губернатора к X, представители местных СМИ имеют иную точку зрения.
Губернатор не заинтересован в X как некоем историческом городе со своим лицом. Есть большой краевой заказ, который размещается у нас, причем размещается еженедельно. И все. В остальном губернатор съездил туда, губернатор съездил сюда… Этому по шапке надавал, другому по шапке надавал. Нет продуманной программы взаимодействия, нет истинного отношения к городу как к чему-то уникальному, —
считает главный редактор местной телерадиокорпорации.
Аналогичным образом оценивается и деятельность правительства Пермского края, которое обычно ограничивается чисто формальными визитами, мало влияющими на жизнедеятельность жителей города.
Сейчас члены правительства приезжают к нам очень редко. Да и то для того, чтобы отчитаться перед губернатором. Обсуждают только то, что им определил губернатор. Это так называемые обязательные выездные совещания. Эти совещания в принципе ничего не решают. Они просто фиксируют факт, что совещание состоялось. Мы просим главу: вы задайте вопрос… министру… Вопрос задается, министр отвечает, но каких-то реальных действий после этого не происходит, —
с горечью замечает одна из наших информанток.
Однако нельзя утверждать, что члены краевого правительства совсем не имеют собственного интереса в X. Некоторые респонденты убеждены, что отсутствие собственной сети аптек в городе объясняется не чем иным, как приходом на территорию города фирмы, напрямую связанной с одним из высокопоставленных чиновников в правительстве края; постепенно бизнес высокого чиновника из области вытеснил из городского пространства собственно городских предпринимателей, занимающихся фармацевтическим бизнесом.
В какой мере помощь со стороны федеральных властей зависит от усилий местного руководства? По мнению наших респондентов, губернаторская помощь приходит в город далеко не по расписанию, а в значительной степени зависит от лоббистских возможностей главы администрации города, которому приходится учитывать массу нюансов:
Я бы сказал, что ходить к губернатору и просить деньги сверх положенного не имеет смысла. Он просто занят другим. Но есть какие-то вещи экстренные. Например, на территории возникла серьезная проблема, связанная с рисками не только для города, но и для самого губернатора. В этом случае я должен озвучить эту проблему губернатору. И тогда он принимает решение. Или он дает какие-то финансовые средства, просчитав риски. Или не дает. Дорога к губернатору у нас не закрыта. Но это не означает, что по ней можно ходить так часто, как хочется. Следует всегда учитывать позицию противоположной стороны.
Губернатор – не единственное лицо, которое может помочь городу в сложной ситуации. Поэтому выбор того, к кому следует обратиться, чтобы решить свой вопрос, иногда превращается в сложную шараду.
Я сам определяю, кого мне лучше просить… Мы не интриганы, но хорошо понимаем, что должна быть реальная проблема, чтобы тебя услышали… Главное – выбрать, идти ли к председателю правительства или сразу к губернатору. При этом надо учитывать настроение губернатора и председателя правительства, их характер и менталитет. Я сам выбираю, как и когда что-то делать. Но есть три обязательных правила, которыми я руководствуюсь: не перешагни через голову, иначе мало не покажется… Второе правило: рискуй, а вдруг повезет. И третье: приди и плачься. Если губернатор даст задание председателю правительства или министру разобраться, то тогда дело пойдет веселее. Схем много. Последняя схема – действовать через ЗС, минуя губернатора. Но это не всегда эффективно. Может начаться возня на уровне комитетов, и дело затянется, —
делится своими размышлениями глава города X.
Насколько паритетны(асимметричны) отношения между городом и краем? Велико ли давление региональной власти на руководство города? Глава администрации X утверждает, что лично он никакого давления не испытывает. Однако люди, находящиеся в его близком окружении, оценивают ситуацию совершенно иначе.
Я считаю, что все, что можно, у [городской] власти отобрали… Если глава администрации приезжает и заявляет: «Давайте будем делать так, как они хотят»… Почему, я его спрашиваю, ты что, возмутиться не мог? Он отвечает: «А мне так сказали… Если я не сделаю, то останусь без денег из края»… Вот вам и вертикаль власти… Причем глава администрации четко понял эту вертикаль, он смог в нее встроиться… Он делает все, чтоб угодить вышестоящей власти и получить для города необходимые ресурсы… Он делает это. И в этих условиях он работает очень эффективно. Но он на коротком поводке, —
замечает один из хорошо информированных респондентов.
Несмотря на «встроенность» и «покладистость», глава администрации города достаточно критично оценивает влияние федерального уровня на городскую политику и не всегда соглашается «ходить на коротком поводке» у губернаторской власти:
Люди из федерального центра до нас не добираются и нам не помогают. Они все решают через губернатора, а с нами, с главами, они не советуются. Было бы желательно, чтобы они были ближе к нам. А то как случается? Поступает из Москвы распоряжение: в школах надо сделать это. Потом приходит команда губернатора: надо сделать это. Мы понимаем, что губернатор потом за это с нас спросит. И до свидания, Москва. Губернатор ближе. Но если требования губернатора противоречат интересам города, то я не буду спешить исполнять его указания… Пережду, а вдруг что-то изменится. По тем же школам меня так прессовали… Многие главы сдались, школы позакрывали. А я доказал, что этого можно было не делать. Хотя меня прессовали здорово.
Для неповиновения есть простое оправдание: все отлично понимают, что
юридически, в правовом поле губернатор и председатель правительства не могут их заставить делать то, что четко не определено законом. А значит, их влияние сводится только к неформальному воздействию и неформальным угрозам, которые не обязательно потом воплощаются в жизнь, —
считает эксперт.
Несколько иное объяснение взаимоотношениям с федеральной властью дает районное руководство. Глава района, бывший силовик, судя по всему, еще не успел за трехмесячный срок пребывания в своей должности оценить характер взаимодействия между районом и региональной властью. Однако он убежден, что в пространстве принятия решений реальное влияние имеет нормативная составляющая. Если поступит приказ от вышестоящих инстанций, то он, как человек военный, его обязательно выполнит. Но только в том случае, если приказ не противоречит закону:
Формально я не знаю, кто на меня может повлиять. Для меня важна только нормативная база… Переменного давления я не замечаю… Хотя не скрою, губернатор, председатель ЗС, председатель правительства… министр вполне могут влиять на мои решения. Но в принципе давления на меня нет. Мы работаем с ними, они стоят выше, чем я, и я согласен к ним прислушиваться. Наверное, милицейская иерархия у меня в крови. Я в этой иерархии подчиненное лицо. Я воспринимаю это как нормальное состояние, когда ко мне идет приказ сверху. Если нет прямого нарушения закона. Иначе я скажу: «Ребята, так не пойдет».
Несмотря на готовность районного главы подчиняться, права непосредственно влиять на его решения региональная власть не имеет; ее формальный властный потенциал заключен в возможностях установления общих правил игры, одинаковых для всех акторов локальной политики.
Губернатор может вмешаться в ход принятия решений через правила игры, нежели через конкретное воздействие. Я допускаю, что теоретически может быть и прямое вмешательство… Он может повлиять на главу, но, честно говоря, за четыре года работы в администрации я таких случаев не встречал. Есть правила игры, они задают довольно жесткие рамки… и особенно нам, дотационному району… У нас есть соглашение, которое мы заключили. Мы должны исполнять условия этого соглашения. Есть положения, которые мы обязаны исполнять. Соответственно, зачем губернатору указывать на конкретные факты, —
считает руководитель аппарата районной администрации.
Однако на практике, особенно когда речь идет о трансфертах, формальные и одинаковые для всех правила часто оказываются неопределенными и избирательными по отношению к тем или иным руководителям городов и районов.
Чтобы получить трансферт, надо добиться определенного показателя в определенной сфере. Но иногда и этого бывает недостаточно. Все не так просто при принятии окончательного решения по поводу выделяемых денег. Есть много скрытых правил, которые не афишируются, но должны исполняться, —
замечает один из наших респондентов, представляющих районную администрацию. Среди подобных правил наиболее откровенные респонденты называют: «если дали денег, подчиняйся», «умей быть благодарным», «формируй позитивный образ областной администрации и правительства края», «не вешай свои проблемы на регионалов» и др.
Таким образом, практики взаимодействия региональной власти с властями X позволяют заключить, что в этом пространстве формальные правила существуют и именно они задают основные параметры взаимодействия. Но при этом они используются избирательно – в зависимости от личного отношения к главе, от политической ситуации в городе, от уровня протестных настроений и др. – и пересекаются с различными неформальными нормами и правилами, также определяющими характер взаимодействия этих двух институтов власти. В том случае, если территория не интересна губернатору или председателю правительства, эффекта «дублирующего воздействия» со стороны губернатора и его команды не наблюдается. Но если интерес есть, то ситуация иная. При этом губернатор всегда обладает реальными возможностями повлиять на (несговорчивого) главу администрации, например лишив его федеральных и региональных денег. Все это очень похоже на взаимоотношения между центром и регионами. Однако на локальном уровне, судя по всему, больше смельчаков, отваживающихся находить возможности не подчиняться указаниям сверху; но и они скорее исключение, чем правило.
Взаимоотношения, сложившиеся между региональной властью и властями X, можно назвать «эпизодическим вмешательством»: губернатор если и появляется в пространстве городской политики, то в основном для оказания помощи городу в формировании позитивного имиджа и решения назревших проблем, с которыми город не в состоянии справиться своими силами. Инициируют это вмешательство обычно местные власти, которые понимают, что своих ресурсов им явно не хватает. Не исключено, что члены губернаторской команды активизируют процесс взаимодействия с местными властями в предвыборные периоды, однако утверждать, что подобное взаимодействие имеет стратегические ориентиры и может приобрести системные начала, вряд ли правомерно. Именно поэтому вмешательство скорее эпизодическое, чем постоянное: акторы верхнего уровня «спускаются» в пространство локальной политики только при крайней необходимости и(или) по инициативе главы администрации города, когда тот нуждается в поддержке со стороны региональной власти.
Взаимоотношения между исполнительной и представительной структурами муниципальной власти
Отношения между представительной и исполнительной структурами российской муниципальной власти представляются наиболее важными для понимания как самой системы публичной власти, так и всего политического процесса на субрегиональном уровне в России. Это связано не только с тем естественным обстоятельством, что, как и во всех других странах, они олицетворяют собой два основных легитимных института власти на локальном уровне, ответственных за порядок и жизнедеятельность городского сообщества, но и обусловлено, как мы увидим далее, структурными и институциональными особенностями российского социума и его политической системы.
Формально две ветви локальной публичной власти обладают паритетом и независимы друг от друга. Закрепление этих принципов в нормативных документах позволяет обеспечить широкое представительство интересов и не допустить концентрации власти в руках одного органа и(или) лица. Однако у субъектов локальной политики (как и у субъектов более высоких уровней) практически неизбежно возникает стремление к доминированию над другими участниками в той или иной форме, поскольку расширение потенциала власти и влияния может способствовать эффективному управлению и реализации общественных и корпоративных интересов. Власть (влияние, контроль, доминирование) является важнейшим инструментом достижения целей; поэтому формальные институциональные ограничения часто не работают, а сложившиеся практики отражают неравенство ресурсов органов муниципальной власти, реальную зависимость, фактическую субординацию и степень реальной или потенциальной конфронтации.
Международный опыт функционирования и развития институтов местного самоуправления многообразен. По характеру взаимоотношений между основными структурами местного самоуправления Ниле Эджерсбо и Джеймс Свара выделяют четыре типа (модели) локальных систем – 1) сильный мэр: избранный мэр доминирует над местной легислатурой и обладает широким набором исполнительных функций; сити-менеджер исполняет волю мэра (Франция, Испания, Италия); 2) дисперсия власти (committee-leader form): имеет место «политический лидер» (не обязательно мэр), но исполнительные функции осуществляются им совместно с избранными руководителями постоянных комитетов и сити-менеджером (Дания, Швеция, Великобритания до реформ начала 2000-х годов); 3) коллективное управление (cabinet (collective) form): центром принятия решений является коллегиальный орган, включающий мэра и руководителей департаментов; он контролирует все исполнительные функции и наделяет полномочиями сити-менеджера, влияние которого умеренное (Нидерланды, Бельгия);
4) сильный сити-менеджер (the council-manager form): исполнительные функции концентрируются в руках сити-менеджера (Ирландия, Норвегия, Финляндия). При этом в реальности характер отношений между основными субъектами локальной публичной власти имеет много нюансов [Ejersbo, Svara, 2012, р. 157–159].
Российская практика в этом отношении менее вариативна. Практически во все исторические периоды развития государства структуры исполнительной власти заметно преобладали над легислатурами как на федеральном, так и на региональном и локальном уровнях. В общем контексте российской политики это представляется вполне естественным и закономерным для страны с длительным опытом авторитарного правления, переживающей период выстраивания жесткой государственной иерархии, реально возможной при укреплении политико-административных институтов.
Тенденция к возвышению исполнительных институтов усилилась с приходом к власти Владимира Путина, который инициировал политику рецентрализации; местное самоуправление должно было стать низшим звеном в административной пирамиде. Этот подход стал основой для нового федерального закона о местном самоуправлении, который обязал региональные власти сформировать новые структуры местного самоуправления.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. допускает три варианта организации системы местного самоуправления[9]. Основное различие между ними заключается (1) в статусе главы местной администрации (он может быть выборным главой муниципального образования или муниципальным служащим, работающим по контракту) и (2) в наличии или отсутствии выборов населением главы города [Кандрина, 2011; Володин, 2012; Фомина, Алексеева, 2013, с. 44–46].
Хотя формально выбор модели являлся прерогативой местной власти, Кремль явно предпочитает модели, где исполнительную власть возглавляет сити-менеджер. Само по себе внедрение института сити-менеджера имело вполне рациональные основания, поскольку данная модель организации местного самоуправления, безусловно, имеет свои достоинства: конкурсная система назначения сити-менеджера позволяет выбрать высококвалифицированного управляющего, дистанцированного от местных кланов; передача управленческих функций наемному менеджеру может способствовать консолидации локальных элит и др. Однако не (с)только эти мотивы лежали в основе муниципальных инноваций; муниципальная реформа отразила стремление к бюрократической рационализации местного самоуправления, позволяющей решить важные задачи, обозначившиеся в процессе рецентрализации: именно сити-менеджеры были призваны достроить нижние этажи «вертикали власти», а потому стать наиболее влиятельными фигурами городской политики.
Встраивание фигуры сити-менеджера в политико-управленческий каркас городского сообщества было призвано способствовать обеспечению малоконфликтного сосуществования городской и областной властей. Также появлялась возможность достигать баланса интересов и договоренностей между ними с помощью активных неформальных коммуникаций. Имея возможность поставить «своего» сити-менеджера, региональная власть получала структуру, которая могла реализовать ее интересы на муниципальном уровне. Несмотря на имеющееся в ряде муниципальных образований сопротивление внедрению института сити-менеджера, его легализация «приобрела характер устойчивой тенденции, некоего плана, срежиссированного на федеральном уровне и поспешно реализуемого посредством руководителей регионов» [Выдрин, 2010, с. 67–68]. В настоящее время данная модель становится наиболее распространенным вариантом организации местного самоуправления. С февраля 2015 г. в соответствии с поправками к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования может избираться из состава депутатов представительного органа и одновременно занять должность главы администрации. Тем самым укрепляются институциональные основания для дальнейшей консолидации власти на муниципальном уровне.
Каковы отношения между ветвями муниципальной власти? Везде ли местные администрации доминируют над местными легислатурами? Что обусловливает различия между местными политическими системами в характере и формах доминирования исполнительной власти? Почему конфигурации ресурсов власти и техник ее осуществления в локальных сообществах могут довольно существенно различаться? В каких случаях имеют место не вполне типичные практики взаимоотношений между ветвями локальной власти? Почему в некоторых сообществах между ними возникают относительно симметричные отношения, а иногда даже открытое противоборство? Ответы на эти вопросы являются важной составляющей объяснения властных практик в городских сообществах.
Характер взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей муниципальной власти в городе X, на наш взгляд, вполне типичен для российской политической практики: доминирование исполнительной власти в этой паре вполне очевидно и по сути признается обеими сторонами. Наиболее влиятельным субъектом власти в городе, как уже отмечалось ранее, является глава администрации города, который уверенно контролировал как председателя городской думы, так и депутатский корпус. Довольно высокий уровень асимметрии в пользу структур исполнительной власти обусловил фактическое отсутствие открытого конфликта между сторонами и достаточно высокую степень управляемости местной легислатуры. Тем не менее асимметрия была не настолько велика, чтобы подчинение депутатского корпуса руководству городской администрации было автоматическим, опирающимся исключительно на «правление предвиденных реакций». Поэтому главе городской администрации приходилось активно включать различные методы влияния на депутатов, чтобы успешно воспроизводить сложившийся паттерн взаимоотношений между ними.
Как и любой субъект власти, глава администрации X старается использовать весь имеющийся в его арсенале набор ресурсов и методов власти. На наш взгляд, главными методами его влияния являются побуждение (торг) и принуждение (а также, разумеется, убеждение, манипуляция и авторитет). Такая конфигурация форм власти позволила обозначить данный вариант взаимоотношений ветвей локальной власти как «торг с позиции силы». Нам он представляется вполне типичным в силу конгруэнтности и взаимодополнительности принуждения и побуждения как форм власти [Baldwin, 1978]: когда материальные стимулы опираются на (скрытые и(или) открытые) угрозы, власть может быть эффективной и стабильной, что и подтверждает политическая практика в X.
Данная комбинация методов влияния на легислатуру обусловлена не только сложившимся соотношением ресурсов, но и соответствующими умениями главы города и избранными им стратегиями взаимоотношений с депутатским корпусом. Обычно он никогда не идет на открытое противостояние и не инициирует решений, которые по тем или иным причинам не разделяются депутатами:
У меня с думой совершенно особые отношения. Их нельзя описать с помощью модели давления. Скорее это компромисс.
А на вопрос, зачем главе администрации города компромисс с депутатами, он дает четкий и однозначный ответ:
Это очень значимый актор власти в городе, с которым я стремлюсь найти общий язык.
Поэтому в случае несовпадения позиций он предпочитает либо вообще не принимать спорное решение, либо отложить его принятие:
Я откладываю спорный вопрос до тех пор, пока он не созреет. Консультируюсь с комиссиями и рабочими группами, иду на отдельные компромиссы, делаю все, чтобы решение было согласовано и принято на следующем этапе. Веду индивидуальные консультации, ищу причину несогласия.
Подтверждают это и другие респонденты. Бывший мэр города:
Он очень аккуратно с думой работает. Те вопросы, которые необходимо решить и они могут быть приняты, он выносит, те, которые приняты не будут, он их на рассмотрение не выносит.
Бывший заместитель председателя городской думы:
Мне кажется, что он использует разные способы влияния на думу. Он может давить, индивидуально может договариваться, но чаще действует, используя уступки… Как выходец из представительных органов, он хорошо понимает, что депутат не всегда может помочь, но нагадить может всегда. Он хорошо это знает, потому что механизмом блокировки решений он не раз сам пользовался. Что он при этом делает? Он с ними торгуется. У него есть возможность сказать депутату, что если ты не примешь такое-то решение, то я тебе сделаю то-то и то-то.
Конечно, такого рода торг подразумевает скрытое принуждение.
Депутатам ссориться с главой просто невыгодно. Они боятся, что их еще более активно заставят работать на финансирование социальных проектов, а им этого не надо, —
сообщает нам один из депутатов. При этом ресурсами давления, хоть и несопоставимыми, обладают обе стороны, что и заставляет их идти на торг и компромисс.
Кроме торга, иных отношений у главы с депутатами быть не может. Приглашая человека на разговор, он всегда имеет в загашнике дубинку… и может стукнуть ею по башке в конце концов… Если у главы нет такой дубинки, то что с ним разговаривать, —
считает один из респондентов.
Благодаря умелой политике главы администрации города городская дума выглядит «ручной», а в ее составе преобладают те, кто склонен соглашаться с главой администрации города. Так, в частности, рассуждает один из действующих депутатов:
У главы администрации получилось создать свою коалицию внутри думы. У нас 21 депутат. У него есть «контрольный пакет акций». По самым главным вопросам он может мобилизовать 11–12 человек, которые будут голосовать за его предложение. Эти люди его железно, а с другими надо договариваться. Мы все живем в одном городе. Рычагов у главы полно.
Этот «контрольный пакет» главы администрации города в думе не возник сам по себе: десант «своих» людей был в свое время специально организован:
Ни для кого не секрет, что когда формировали списки, то будущий глава в этом участвовал. У него была команда, которая за этим смотрела. Все было сделано заранее.
В результате открытые конфликты между главой администрации города и депутатами практически отсутствуют: при взаимодействии с думой глава администрации умеет быть терпеливым, компромиссным, гибким, а дума не отваживается противостоять ему. Так формулирует свою позицию главный редактор городского телевидения:
Линия думы скорее поддерживающая, противостояние есть, но оно касается непринципиальных вопросов. Когда ставятся принципиальные вопросы, то все, наоборот, объединяются. Глава сам работал депутатом в прошлой думе. Он многих знает, если что-то не так, он просто отходит в сторону. Даже на комитетах он так действует. Если не согласны – можете пока разойтись.
Однако, несмотря на «ручной» характер думы, результат процесса взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти не всегда легко предсказуем. Это в значительной степени обусловлено расколом городских элит в ходе предвыборной борьбы, который, по мнению наших информантов, отразился на процессах, протекающих в городской думе.
Несмотря на то что бывший мэр проиграл выборы, он постоянно присутствует и определенная часть депутатов связи с ним не теряет… Потому что когда конфликтные ситуации выплывают, то для них почва есть. И кто-то эти ситуации подогревает —
таково мнение одного из респондентов.
Несколько иную позицию в оценке роли городской думы занимает сам бывший мэр города. По его мнению, в настоящее время городская дума представляет собой чисто декоративный орган, а сентенции действующего главы администрации города о значимости думы как органа, принимающего важные решения, не имеют под собой оснований. Хотя бы потому, что ресурсы думы как политического института невелики:
На мой взгляд, коллективных органов, которые могут влиять на решения главы, в городе нет. Дума на главу влияет, но далеко не по всем вопросам. Глава – не коллективный человек. Все, что сейчас происходит в РФ, имеет зеркальное отражение применительно к городу. Сегодня исполнительные органы руководят всеми политическими структурами.
Почему это возможно? Ответ достаточно прост, продолжает он:
Те депутаты, которые сидят сегодня в городской думе, раскладываются на следующие составляющие: из 21 депутата – 3 подельника, 2 родственника… Вот сами ответьте себе на вопрос – может ли этот орган влиять на главу так серьезно, как это требуется, если он посадил в него своих людей?
Действительно, большая часть депутатов думы крайне пассивна; в думе нет крупных бизнес-игроков, которые в последние годы потеряли интерес к городской политике.
В свое время все руководители крупных предприятий были представлены в гордуме. Но сегодня что произошло? Зачем директору предприятия заявлять о себе в городе? Они ничего здесь для себя не отобьют и не решат… У крупного бизнеса интересы более высокого уровня, они реализуются не на уровне города… Потом очень сократили налоговую базу. Раньше в город шло около 20 налогов, и бизнесу было интересно, куда их налоги тратятся. Сейчас они отпустили рычаги, и все поменялось, —
убежден первый заместитель главы администрации города.
Пассивность определенной части думы и ее готовность плыть по течению в фарватере главы администрации города обусловлены и отсутствием у депутатов должной мотивации для осуществления своей законотворческой деятельности, если она непосредственно не касается их бизнеса или иных интересов.
Наши депутаты (созыв от созыва) не сильно отличаются. Но все они не горят желанием защищать город и его население. И понятно почему, они шли туда со своими интересами, они их и реализуют. Когда налог на землю обсуждают, вот тогда все депутаты мобилизованы… Это все… они три часа обсуждают, по косточкам все разложат… А когда надо добавить денег в здравоохранение, тогда молчок, —
оценивает деятельность депутатов заместитель главы города по социальным вопросам.
Не следует забывать, что их экономические интересы лежат в крае, а не в городе. Зачем им здесь во все вникать, так и сидят в думе на всякий случай, —
размышляет один из действующих депутатов настоящего созыва.
Близкую характеристику городской думе дает и глава аппарата районной администрации:
Я видел представительный орган трех созывов. Я принимал участие в различных заседаниях. Последняя дума – она никакая, ни вреда ни пользы… Если депутатами задаются вопросы, то это делается либо для того, чтобы показать свою значимость, либо для того, чтобы повлиять на решение в определенных интересах бизнес-структур либо каких-то отдельных граждан. Но так, чтобы представлять позиции граждан в целом, этого нет.
Таким образом, выстроенные главой администрации города отношения с депутатским корпусом свидетельствуют о явном властном дисбалансе в пользу исполнительной власти, что естественным образом снижает потенциал местной политической системы по блокированию неадекватных (с точки зрения сообщества) политических решений и действий. Однако респонденты не склонны преувеличивать данную опасность, полагая, что до настоящего времени в политике главы администрации города не наблюдалось очевидных провалов и злоупотреблений.
У главы администрации абсолютно дурных начинаний нет. Город меняется, пройдите по центру, и вы это увидите… Мало кто из дотационных городов может себе это позволить. Он умеет убеждать, и у него есть определенное целеполагание… Когда он начинает говорить, то он может убедить в необходимости реализации своих целей, —
убежден один из депутатов.
Несмотря на пассивность и низкую мотивацию депутатской деятельности, роль городской думы не следует недооценивать. Городская дума – это публичный и легитимный орган власти, на этой площадке решаются важные для города вопросы; поэтому на достижение стабильности и предсказуемости в деятельности думы глава администрации города согласен тратить массу собственных сил и ресурсов. Наши респонденты отмечают, что в ряде случаев в думе вполне успешно осуществлялись переговоры с различными группами интересов, в частности с бизнесом.
У нас в думе долго шли переговоры. Мы были единственной территорией, где мы учитывали мнение предпринимателей о едином налоге. И пытались не зарезать курицу, которая несет золотые яйца. И в то же время сохранить эти золотые яйца. Для бюджета. Мы выстроили площадку переговоров и не пошли по принципу: ободрать их как липку. Как это делали на других территориях, —
замечает один из респондентов.
В целом ситуация в городе X показывает, что стабильные отношения между исполнительной и представительной ветвями локальной публичной власти с элементами очевидного доминирования первой над второй не являются автоматическим следствием неравенства ресурсов, а во многом сложились в результате умелой политики главы администрации города.
Другой очевидный вывод заключается в том, что претензия на успешное пребывание на данном посту и стабильное доминирование над легислатурой предполагают серьезную предварительную работу по формированию необходимой базы поддержки в думе. Несмотря на видимую легкость в управлении думой, торг и нахождение компромиссов с депутатами представляют проблему; поэтому необходимо иметь «подушку безопасности» в виде определенного числа лояльных депутатов.
«Торг с позиции силы» представляется вполне естественной формой взаимоотношений между исполнительными и представительными структурами муниципальной власти. На наш взгляд, данная модель взаимоотношений может оказаться распространенной в тех сообществах, где у элиты исполнительной власти нет достаточного количества ресурсов и(или) стремления к полному (жесткому) доминированию в локальном политическом пространстве, но при этом нет и серьезных конкурентов. В случае их появления модель «торга» может оказаться неэффективной. Такие ситуации вполне характерны, например, для моногородов, где руководство градообразующих предприятий достаточно успешно выстраивает коалиции с местными легислатурами и тем самым препятствует политическому лидерству руководителей городских администраций, заставляя их корректировать конфигурации используемых ресурсов. Данная ситуация, как мы увидим далее, имела место в городе Y
Взаимодействия и коалиции субъектов локальной политики
Сам по себе потенциал влияния тех или иных акторов локальной политики еще не характеризует собственно властные отношения в городском сообществе, которые проявляются в сложной палитре взаимодействий по поводу решения наиболее важных городских проблем. Специфика политического процесса и власти зависит от степени конфликта(консенсуса) между ее субъектами, интенсивности и характера борьбы(кооперации) между ними, паттернов подчинения, асимметрии и иерархии, сформировавшихся в локальном сообществе. При этом акторы обычно стремятся объединить свои усилия и ресурсы и создают разного рода коалиции, повышающие их потенциал власти и, соответственно, возможности достижения целей. Относительно стабильные коалиции с устоявшейся повесткой образуют городские режимы, которые во многом определяют характер политических процессов в городе.
В X, как и в любом локальном сообществе, сформировалась сложная конфигурация взаимоотношений между основными акторами, отражающая сложившийся баланс их интересов и возможностей. Исследование показало, что потенциал конфликта между ними достаточно высок; он обусловлен как естественным стремлением к расширению (сохранению) сферы своего контроля над теми или иными аспектами городской жизни, так и личными амбициями и групповыми интересами его участников. При этом только часть конфликтов выносится в публичное пространство, а большинство протекает в закрытом (латентном) режиме.
Открытые конфликты в городе X были обнаружены в ходе исследования только между акторами, представляющими различные структуры муниципальной власти. Акторы частного сектора не отваживались на публичную политическую полемику и открытое артикулирование своих разногласий с представителями городских и районных органов управления. Это вполне закономерно и отражает сложившуюся властную иерархию в городе.
Наиболее заметный конфликт в X имел место между представителями городской и районной власти. По идее, именно между этими структурами особенно желательны тесные рабочие отношения. Однако коалиция между ними не сложилась. Главную причину достаточно стабильного противостояния между ними наши респонденты видят в отсутствии четкого разделения их полномочий, в том числе и в отношении их субординации, финансирования и позиционирования в локальном административно-политическом пространстве.
Площадок для взаимодействия с городом у нас много. Допустим, берем воду. Система городской воды проходит по району. Фактически 80 % городской воды добывается на территории района. И перекачивается в город… Во-вторых, вся жидкость, которая отходит в городе… она попадает на нашу территорию. Очистные сооружения тоже находятся на нашей территории. Далее, культурные проекты… тоже все находятся на нашей территории. [Город] четко определен в своих границах. Есть четко обозначенные границы города. А вокруг… район. У нас есть границы, которые идут по забору. С одной стороны город, с другой – район. Мы в этих вопросах постоянно пересекаемся. Но договориться так и не можем —
так несколько сумбурно, но вполне понятно объясняет ситуацию глава районной администрации.
Отсутствие четкого разделения полномочий нередко ведет к всевозможным разногласиям по частным, но существенным финансовым вопросам: стороны не хотят «оплачивать чужие расходы» (обслуживание объектов совместного пользования, вывоз мусора, распределение финансовых поступлений за пользование землей и др.) или «недополучать свои». Глава районной администрации приводит следующий пример «неправильного» поведения руководства города:
Возьмем туже мототрассу. Я был ее инициатором. Сейчас мы всю Россию затащили сюда. Есть арендатор этой трассы. Я говорю городу: ребята, вы заплатите ему денег. Он же содержит эту трассу. Вопрос стоил 100 тыс., потом 50 тыс… У них миллионы, а они не могут этого сделать… Они так болезненно на это реагируют: почему мы должны платить? Есть ведь хозяин, он несет затраты… Мы не будем ему платить, ответили они… Это стиль города. Привыкли, что все городу даром дается… Что они скажут, то район и делает.
Потенциал конфликта между структурами локальной власти имеет и персональную составляющую.
Дело в том, что все друг друга знают, поэтому здесь играют роль межличностные отношения. Они складывались годами. Простой пример. Глава администрации района и два заместителя главы администрации города – бывшие силовики. Сложилось так, что кто-то когда-то получил раньше звание. Кто-то кого-то по работе когда-то обскакал… Или не обскакал. Или кто-то кому-то что-то сказал. А теперь они оказались во власти городской… Раньше наш глава районной администрации и заместитель главы администрации города вместе работали… Причем не год и не два. Поэтому главе администрации поется: он ведь может сделать такое… ты подумай… Вы знаете, город маленький… Все прежние конфликты теперь перенеслись на отношения этих двух структур, —
поясняет ситуацию руководитель аппарата администрации района.
Личными амбициями объясняют эксперты и разногласия по другим вопросам: каждый из руководителей явно или неявно претендует на лидерство на «своей» территории. Поэтому между руководителями администраций города и района, как уже отмечалось ранее, имели место трения в связи с разным восприятием реального статуса своих структур («Я в роли младшего брата быть не хочу и не буду»).
Однако наши респонденты не драматизируют ситуацию относительно конфликта властей. Например, руководитель аппарата администрации района уверен, что со временем все встанет на свои места:
У нас нет таких конфликтов, которые бы отражались на людях. Это скорее конфликт элиты. Но открытого конфликта нет. И надеюсь, что его не будет. Конфликт проявляется только в небольшом недовольстве, в выражениях, в нежелании согласовывать линии поведения. Если мы теоретически представим, что коалиция между городом и районом будет, даже не коалиция, а процесс к коалиции, то, по идее, он для всех будет выгоден. И прежде всего для населения.
Сам глава администрации города X воспринимает накопившиеся противоречия во взаимоотношениях с районом как во многом неизбежные; он не скрывает, что выстроить оптимальное для всех сторон взаимодействие будет непросто, хотя бы потому, что у главы администрации района слишком малые ресурсы – и денежные, и репутационные:
У меня никаких особых негативных отношений с главой администрации района нет. Я этого человека хорошо знаю. Нас с ним связывает земля, место расположения свалки, дороги, мусор. Делать межмуниципальные проекты можно, но у главы администрации района денег нет. У нас любви, о которой он мечтает, не будет никогда. У нас будут нормальные деловые отношения. Но не более того. У города и района никогда не было дружественных отношений, и их не будет никогда. Кстати, напомню, он еще молодой глава администрации района, у него нет авторитета… В принципе вопрос об объединении стоит. Надо объединяться. Я вижу, какие требования у населения и как они быстро растут. Надо быть вместе.
Разумеется, отдельные конфликты возникают не только между городской и районной структурами власти, но и между другими акторами публичного сектора. В некотором смысле они неизбежны (и даже предполагаются) между местными легислатурами и администрациями. Однако здесь потенциал конфликта, по крайней мере открытого, существенно ниже, что, как уже отмечалось ранее, вполне закономерно.
Конфликты на партийной почве также не сказываются на доминировании исполнительной власти. Партийная организация ЕР (иные не в счет) действует, по мнению представителей местной элиты, как «бюрократическая машина»; она не имеет внятной самостоятельной программы деятельности («непонятно, кто и за что борется») и потому не (очень) ориентирована на политическую полемику, самостоятельную постановку и решение серьезных проблем.
Конец ознакомительного фрагмента.