Верность Конституции. Глава I. Онтология Конституции (Н. В. Витрук, 2016)

1. Социально-правовая сущность конституции

В исследовании сущности конституции в историческом аспекте имели место различные подходы и направления. При формально-юридическом (нормативистском) подходе внимание сосредоточивалось на характеристике правовых свойств конституции, ее верховенстве, высшей юридической силе в иерархии нормативных актов, на обеспечении действия конституции как Основного закона государственным принуждением. Представителей данного направления в прошлом и настоящем мало интересует социально-политическая сущность конституции[1].

Просветители и энциклопедисты Дж. Локк, Ж.-Ж. Руссо, Монтескье как сторонники естественно-правового (договорного) направления сущность конституции видели в общественном договоре, на основе которого утверждались естественные права человека, народный суверенитет, принцип разделения властей в организации и функционировании государственной власти и т. д.

К раскрытию социально-политической сущности наиболее близко подошли немецкий социалист Ф. Лассаль и основоположники марксизма. Ф. Лассаль различал писаную и действительную (реальную) конституцию как фактическое соотношение общественных сил в стране, между которыми может быть несовпадение. Приоритет Лассаль отдает естественной конституции, то есть действительному соотношению сил, существующих в стране. „…Писаная конституция, – писал он, – тогда лишь прочна и имеет значение, когда является точным выражением реальных соотношений общественных сил“[2].

К. Маркс и Ф. Энгельс подчеркивали классовую сущность конституции и полагали, что она закрепляет политическую победу экономически господствующего в обществе класса. Конституции, полагал Ф. Энгельс, есть результаты классовой борьбы, „установление победившим классом после одержания победы“[3]. В.И. Ленин как продолжатель учения Маркса и Энгельса видел сущность конституции в том, что „основные законы государства… выражают действительное соотношение сил в классовой борьбе“, и полагал, что все ранее существовавшие конституции стояли на страже интересов господствующих классов[4]. Вслед за Лассалем Ленин утверждал, что „фиктивна конституция, когда закон и действительность расходятся; не фиктивна, когда они сходятся… Конституция может быть черносотенной, помещичьей, реакционной и в то же время менее фиктивной, чем иная „либеральная“ конституция“[5]. Взгляды К. Маркса, Ф. Энгельса и В.И. Ленина на социально-политическую сущность конституции были долгие годы господствующими в отечественной науке конституционного права.

С началом перестройки и особенно в 90-е годы XX столетия с ослаблением идеологической цензуры в отечественной теории конституционализма начался отход от ортодоксального классово-волевого подхода к сущности конституции.

Н.А. Михалева конституцию рассматривает как общественный компромисс, вызванный политическими реалиями, как выражение народных интересов и условие согласованных действий всех социальных слоев общества[6].

По мнению Ю.А. Юдина, „конституция выражает социальный компромисс или согласие, достигаемое в момент ее принятия различными социально-политическими силами по коренному вопросу, который она решает, – ограничение пределов вмешательства государства в жизнь общества и индивида“[7].

Б.С. Эбзеев полагает, что „конституция может и должна выступать в качестве юридически узаконенного баланса интересов всех классов и социальных слоев общества, а также наций и этнических групп, образующих единую государственно-правовую общность – многонациональный народ Российской Федерации, от имени которой выступает государство“[8].

М.В. Баглай считает, что конституция не может действовать в интересах одного, пусть даже могущественного класса, она воплощает гражданское согласие и противостояние насилию. Конституция выражает добровольный компромисс (за исключением деструктивных сил), выражающий общую заинтересованность решать проблемы власти и свободы на основе закона, а не применения силы[9].

Ж.И. Овсепян предложила социально-генетический подход в исследовании сущности конституции. Суть его она характеризует через социальные потребности: юридического закрепления и утверждения принципов связанности государственной власти правом, законом, приоритета права над государством; узаконивания принципа разделения властей в целях предупреждения монополизации и узурпации власти; утверждения народного суверенитета и неотъемлемых прав и свобод индивида[10]. По существу, указанные социальные потребности характеризуют не сущность конституции, а принципы, качественные характеристики правового государства.

Указанные подходы к раскрытию сущности конституции содержат рациональные начала и заслуживают поддержки при одном обязательном условии. Все они должны иметь диалектико-материалистическое обоснование. Поэтому генетический подход, предложенный Ж.И. Овсепян, должен быть объяснен с материалистических позиций, а именно – чем же были обусловлены и вызваны к жизни указанные потребности, интересы тех социально-политических сил, которые обеспечивали разработку и принятие соответствующих конституций.

Сущность современной конституции, по признанию Т.Я. Хабриевой и В.Я. Чиркина, может быть охарактеризована как закрепление основным законом совпадающих жизненных интересов народа при приоритете интересов доминирующего социального слоя, юридическое выражение достигнутого в обществе компромисса или консенсуса на базе признания общечеловеческих ценностей (справедливость, равенство, свобода, права человека, демократия, мир и др.)[11]. По их мнению, исходя из социальной сущности, в настоящее время действуют несколько типов конституций: полуфеодально-теократическая (Саудовская Аравия, Оман, Катар), конституции капиталистического (большинство стран мира) и социалистического типов (Китай, КНДР, Куба), постсоциалистические конституции, соответствующие переходному периоду после слома тоталитарных систем.

Конституция как единый кодифицированный нормативный правовой акт имеет особенности социального и юридического характера, в силу которых она занимает особое место в любой национальной правовой системе и играет ведущую правовую роль в общественной и государственной жизни. Речь идет о социально-правовой сущности конституции, предмете ее регулирования, содержании и форме, порядке принятия и изменения.

Государство опосредует самоорганизующееся человеческое общество, которое управляется путем осуществления публичной власти. Публичная (государственная) власть представляет собой реализуемую способность (волю и силу) государства и его органов воздействовать на поведение всех субъектов общественных отношений с помощью убеждения, принуждения и других средств воздействия в целях удовлетворения общезначимых интересов в сочетании с иными интересами (корпоративными, групповыми интересами, а также интересами автономных индивидов).

К. Маркс, Ф. Энгельс, последователи их учения связывали появление государства, государственной власти с разделением труда и расколом общества на классы с антагонистическими, непримиримыми интересами. Благодаря государству экономически господствующий класс эксплуатировал, подчинял, подавлял противостоящий ему класс. Одновременно государство не могло не осуществлять общесоциальную функцию, то есть оно умеряло столкновение противоположностей (не отождествлять с примирением), держало их в границах „порядка“, не давало возможности антагонистическим классам пожрать друг друга и общество в бесплодной борьбе[12]. Общесоциальная функция государственной власти по мере общественного прогресса, перехода от одной общественно-экономической формации к другой получала все большее развитие. Демократическое правовое государство призвано посредством своих законов выражать интересы всех слоев общества, а также устанавливать правила и процедуры, помогающие разрешать конфликты интересов на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соотношении государства и общества может быть две тенденции – консолидация государства с обществом либо отчуждение от него. Легитимность государственной власти, ее сила и авторитет зависят от степени единения государства с обществом, от полноты выражения и защиты общественных интересов в сочетании с корпоративными, групповыми интересами и интересами индивидов.

В демократическом обществе источником государственной власти является народ, который осуществляет власть непосредственно (референдум, свободные, периодически проводимые выборы, народная инициатива и др.) и через органы публичной (государственной и муниципальной) власти. Но государство обладает относительной самостоятельностью по отношению к народу. Поэтому государственная власть не всегда и не во всем может совпадать с властью народа (эта проблема отчуждения власти от народа, а также захвата, узурпации государственной власти).

В демократическом правовом государстве конституция есть высшая форма воплощения официальной воли народа-суверена, являющегося источником публичной власти. Именно поэтому конституция принимается народом или от имени народа его представителями.

Конституция Российской Федерации 1993 года, принятая всенародным голосованием, в ст. 3 закрепляет:

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону. Конституция отражает определенное соотношение социально-политических сил на момент ее разработки и принятия, что обусловливает и выражение в ней классовых, групповых и иных интересов. Конституция в демократическом правовом государстве есть результат известного политического согласия, достигнутого в гражданском обществе, своеобразным „общественным договором“. Она является общественным компромиссом и правовым консенсусом, в котором в основном согласованы экономические, политические и иные интересы, представленные различными политическими силами. Интересы той или иной политической силы отражены в конституции в той мере, в какой их удалось отстоять и согласовать с другими политическими силами. Разумеется, наиболее учитываются интересы тех политических сил, чье влияние в обществе оказалось самым сильным или даже определяющим.

Конституция, как показывает исторический опыт, может оформить победу одного класса, одной политической силы, пришедшей к власти в результате революционных событий или государственных переворотов.

Конституции могут быть навязаны обществу и народу вопреки воле большинства в результате установления диктаторских, авторитарных, тоталитарных режимов. Нередко эти режимы прикрываются формально демократическими провозглашениями в конституции, далекими от их реального содержания.

В царской России не было конституции как единого кодифицированного акта. В начале XX века под воздействием общедемократического движения и революционных выступлений рабочего класса 1905 года система парламентской монархии получила оформление в октроированных актах, важнейшими из которых были Основные государственные законы 1906 года, которые получили условное название „первой русской Конституции“.

Захватив власть в октябре 1917 года, новая политическая сила в лице большевиков с лозунгами о мире, хлебе, свободе, направленными на решение насущных проблем национального развития, взяла курс на установление диктатуры пролетариата как „власти, опирающуюся непосредственно на насилие, не связанную никакими законами“[13]. Большевики распустили Учредительное собрание, хотя и участвовали в его избрании, для них невозможной была правовая преемственность, использование ранее действовавших законов. III Всероссийский съезд Советов в январе 1918 года утверждает Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа и постановление „О федеральных учреждениях Российской Республики „, провозгласивших Россию – РСФСР – Республикой Советов и Федерацией советских национальных республик в противовес парламентаризму и правовому государству, за которые выступали другие политические партии. На этом же съезде левые эсеры поставили вопрос о создании конституции (впоследствии к ним присоединились „левые коммунисты“). Большевики же считали, что о конституции речь может быть лишь после полной победы советской власти. В порядке компромисса в марте 1918 года было решено начать разработку Конституции РСФСР. Споры в Конституционной комиссии ВЦИК шли по вопросам соотношения между местными Советами и центральными органами власти, о широте гарантируемых прав и свобод трудящихся и о новой форме государственного устройства, о моделях федерализма. В Конституционной комиссии подавляющее большинство составляли большевики, они от начала и до конца контролировали процесс разработки проекта Конституции, который был утвержден ЦК партии большевиков. 10 июля 1918 года V Всероссийский съезд Советов утвердил Конституцию РСФСР. К этому времени левые эсеры, находившиеся до этого в коалиции с большевиками, уже были объявлены вне закона. Формирование „однопартийного“ государства, гражданская война исключали какой-либо общенациональный консенсус, ибо диктатура советской власти преследовала цель „полного подавления буржуазии“. Конституция закрепила советскую власть как полновластие Советов, осуществляющих функции законодательства, исполнения законов и контроля за их исполнением. В ней говорилось, что „эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти“.

Конституция по существу оформляла диктатуру пролетариата, то есть господство политического меньшинства, навязавшего всему обществу свою волю, хотя и претендовавшего на роль выразителя воли и интересов всего народа. Поставленная в ней цель „беспощадного подавления эксплуататоров“ служила обоснованием для применения террора к социальным слоям, не разделявшим цели победы социализма во всех странах. Конституция закрепляла насильственное уничтожение частной собственности.

Но даже конституционно провозглашенные принципы функционирования советской власти в ходе гражданской войны деформировались; роль Советов падала, их функции переходили к партийным и к чрезвычайным органам (комитетам бедноты, революционным комитетам и т. д.), действовавшим жесткими силовыми методами. Нарком юстиции П.И. Стучка считал, что Конституция РСФСР была „конституцией гражданской войны“ и как таковая провозглашала лишь „вольности рабочего класса (трудящегося населения в городе и деревне)“[14]. Значительная часть населения лишилась избирательных прав. Более того, был установлен принцип, согласно которому Советская республика „лишает отдельных лиц и отдельных групп прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции“. К тому же нужно учесть, что в результате национализации „эксплуататоры и их пособники“ насильственно потеряли собственность, в том числе на землю, дома, имущество и т. д. Жизнь была еще более тяжелой и жестокой в условиях „обоюдного озверения“ – красного и белого террора, когда практиковались бесконечные реквизиции, выполнение работ по принуждению (трудовая повинность), привлечение к уголовной ответственности в силу „контрреволюционности“, массовые расстрелы без следствия и суда по решению разного рода „чрезвычаек“ и т. д. и т. п. Жизнь общества и граждан была подчинена принципу „революционной целесообразности“.

Следует отметить и положительную роль Конституции РСФСР 1918 года, которая стала основой более или менее рациональной организации общества и государства в соответствии с целями стоявших у власти новых политических сил. Был предупрежден раскол России как единого государства на многочисленные автономные государства – коммуны, „республики“ и т. п., была преодолена „самостихийность“ и сепаратизм на местах, когда губернии, уезды и волости, а в некоторых случаях города и даже села объявляли себя „республиками“ (Калужская, Казанская) или „трудовыми коммунами“ (Петроградская, Московская, Нижегородская). Были попытки создания Поволжской областной республики, Сибирской федеративной республики, Прикамской республики. Все эти „республики“ и „коммуны“ мало считались с решениями вышестоящих, в том числе центральных, органов власти. Вакханалия „государственной партизанщины“ могла разрушить Российское государство в целом. Конституция РСФСР 1918 года позволила преодолеть тенденции децентрализации и местничества в организации государства, его аппарата, укрепить начало единства Российской республики путем создания нового типа федерации на основе автономий и возникновения „свободных республик разных наций“, находящихся с РСФСР в договорных отношениях[15].

Советский конституционный строй развивался на основе Конституции 1918 года, конституций СССР 1924,1936,1977 годов и соответствующих им конституций РСФСР 1925, 1937, 1978 годов, которые по своей социально-правовой сущности были социалистическими. Они учреждали социалистическую модель государственно-партийной власти, которая в условиях сталинского репрессивного режима по существу представляла монократическую власть с тотальным контролем административно-командной системы над обществом.

Несмотря на появление в советских конституциях демократических положений об отмене лишения политических прав по социальному признаку, о демократических правах и свободах граждан, о равноправии граждан и известные достижения в этой сфере, все они сохраняли классово-ограниченный характер и во многом существенно расходились с реальной действительностью, сохраняя формальный характер. Это обусловливалось господством однопартийной диктатуры и монистической идеологии, отсутствием реальной свободы в экономической и иных видах деятельности. Если Конституция РСФСР 1937 года на базе Конституции СССР 1936 года закрепляла построение социализма, то Конституция РСФСР 1978 года на основе Конституции СССР 1977 года исходила из построения развитого социализма и общенародного государства. Однако сохранялись положения о ведущей роли рабочего класса, об особом статусе КПСС в политической системе общества и т. д.

Кризис советской тоталитарной системы обусловил процессы демократизации („перестройки“) в конце 80-х годов, что неизбежно вело к определенным сдвигам в конституционном развитии. Конституционные изменения начались в 1989 году с созданием высших органов государственной власти РСФСР – Съезда народных депутатов и избранного им двухпалатного Верховного Совета. Первый Съезд народных депутатов России 12 июня 1990 г. принял Декларацию о государственном суверенитете, провозгласил суверенитет РСФСР, верховенство конституции и законов на всей территории страны.

Реформирование Конституции РСФСР 1978 года шло поэтапно и включало в себя: во-первых, исключение из текста конституции указаний на социалистические ценности, положений о строительстве коммунизма как цели общественного развития; во-вторых, устранение положений о коммунистической партии как ядре политической системы и одновременно признание многопартийности; в-третьих, отказ от государственной собственности в качестве основной и признание частной собственности, защищаемой государством наряду с другими формами собственности, свободы экономической деятельности; в-четвертых, признание парламентаризма и правового государства (разделение властей и др.); введение института Президента; установление местного самоуправления. Данные изменения Конституции свидетельствовали о качественном изменении ее содержания и направленности.

После событий августа 1991 года и распада СССР прекратила действие Конституция СССР. В переходный период с 1990 по 1993 годы продолжает действовать Конституция РСФСР 1978 года с многочисленными поправками (а их было более трехсот). В 1991 году был избран первый Президент России, принята Декларация прав и свобод человека и гражданина, учрежден Конституционный Суд РФ. Резкое социальное расслоение общества, борьба различных политических сил вели к противостоянию Президента РФ и Верховного Совета РФ. Указанное противоборство в силу глубокого расхождения в платформах различных политических сил относительно будущего России, усиливаемое во многом личными амбициями государственных и политических лидеров, объективно свидетельствовали о конституционном кризисе. Общество уже было не способно жить по-старому, по правилам действующей конституции. Конституция вступила в радикальное противоречие с социальной реальностью, тем самым конституция теряла свою легитимность. Общество встало перед необходимостью существенной конституционной модернизации, которая на тот период времени могла быть осуществлена лишь в форме конституционной революции, то есть путем принятия новой конституции с радикальным изменением ее правового содержания, вызванного революционными социально-политическими и иными преобразованиями в обществе и государстве. „Смысл конституционной революции, – отмечает И.А. Кравец, – заключается в том, что она выступает средством разрешения кризиса власти, способом борьбы за установление нового правового порядка и устранения старых правовых норм и институтов, не соответствующих конституционным идеалам демократического правления“[16].

Разрешение конституционного кризиса, как аргументированно показано А.Н. Медушевским[17], может быть осуществлено двумя основными моделями конституционного развития – на основе договора (консенсуса) и на основе разрыва согласия общественно-политических сил в обществе. Договорная модель может быть охарактеризована как сохранение конституционно-правовой преемственности на основе планомерной стратегии достижения согласия политических сил о признании определенных базовых ценностей гражданского общества и перспективных целях движения. В этом случае более или менее выражается народная воля (через политические партии). Именно такая модель конституционного развития нашла свое воплощение в конституционной истории Испании, Южно-Африканской Республике, завершившейся принятием соответственно Конституции 1978 года и Конституции 1996 года, а также в Чехословакии, Польше, Венгрии на основе слома в них социалистических режимов.

Модель разрыва согласия общественно-политических сил представляет собою отказ от конституционно-правовой преемственности на основе раскола и противоборства общественно-политических сил. Победившая сторона навязывает свою волю обществу, подчиняет. В результате принимается конституция победивших социально-политических сил (делегированная конституция). Названная модель сопровождает социальные революции, явные и скрытые государственные перевороты. Существуют и смешанные варианты указанных моделей (в государствах Латинской Америки – Аргентине, Бразилии, Чили), специфические модели принятия новой конституции (Франция Четвертой и Пятой Республики).

Факторами, способствовавшими проведению конституционной революции в России, были в том числе: особый, исторически сложившийся тип отношений общества и государства; отсутствие институциональной структуры гражданского общества (функционирование прав и свобод человека, развитых политических партий, независимой судебной власти), исторические традиции модернизации общества сверху, осуществляемой частью элиты и обслуживающей ее бюрократией; пассивность масс, их индифферентность к проблемам конституционного развития, тенденции сепаратизма, „суверенизации“ республик и т. д.[18]. Российская Конституция 1993 года, таким образом, стала результатом конституционной революции и в этом смысле означала реализацию не договорной модели перехода от тоталитаризма к демократии, а практически была делегирована сверху победившей стороной. Отсюда возникли дефицит ее легитимности и необходимость отдельной последующей легитимации Конституции[19].

2. Разработка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 года и ее легитимность

В мировой практике существует несколько способов принятия конституции: октроирование, принятие учредительным (конституционным) собранием, путем всенародного голосования (референдума), парламентом. Указанные способы принятия конституций есть формы реализации конституирующейся власти.

Октроированные – это дарованные, пожалованные властью монарха конституции. Октроирование конституций было специфично в основном для абсолютных монархий в прошлом. Так, Людовик XVIII своей королевской властью предоставил французскому народу Хартию 1814 года. Октроированными были японская Конституция 1889 года, марокканская Конституция 1911 года и другие. Октроированными считаются также конституции, разработанные и дарованные метрополиями своим колониям при освобождении от колониального господства. Такие конституции были дарованы, например, Великобританией некоторым странам Африки.

Распространенным способом разработки и (или) принятия конституций служит деятельность специально для этого создаваемого учредительного (конституционного) собрания. Порядок его избрания, организация деятельности и компетенция определяются самой конституцией или специальным законом.

Впервые учредительное собрание было созвано в США в 1787 г. в Филадельфии. Филадельфийский конвент состоял из назначенных в него 74 делегатов и заседал четыре месяца. Во Франции учредительное собрание было созвано в 1791 г. В дальнейшем созыв учредительных собраний получил достаточно широкое распространение.

В России после падения монархии Временное правительство уже в Декларации от 2 марта 1917 г. провозгласило созыв Учредительного собрания, задачей которого должно было быть конституционное оформление новой власти. Учредительное собрание было избрано в ноябре 1917 года по партийным спискам на основе пропорциональной избирательной системы. Абсолютное большинство голосов было отдано эсерам. Большевики получили на выборах менее 25 процентов голосов, несмотря на то, что выборы проводились уже после захвата ими власти в стране. Учредительное собрание было распущено большевиками в ночь на 20 января 1918 года.

Широкое распространение созыв учредительных собраний получил после Второй мировой войны (Франция, Германия, Италия, Португалия, Индия, Пакистан и др.). В одних странах учредительные собрания избирались на основе всеобщих и прямых выборов; в других – создавались путем делегирования своих представителей государственными органами, политическими партиями и общественными организациями, социальными и профессиональными группами, в третьих – ранее избранный парламент преобразовывался в учредительное собрание.

Основной функцией учредительного собрания была только разработка или разработка и принятие новой конституции, после чего они распускались. В некоторых странах учредительные собрания после осуществления этой функции продолжали выполнять полномочия парламента.

Нередким в мировой практике является принятие конституций путем всенародного голосования – референдума. Этот способ принятия конституции оценивается неоднозначно. Если конституция разработана специально созванным для этого учредительным (конституционным) собранием, парламентом или другими аналогичными представительными учреждениями, а затем проводится референдум для утверждения разработанного проекта, то это вполне отвечает современным требованиям демократии. В таком случае народ выражает свою волю, отвечая на вопрос „за“ или „против“ принятия нового Основного закона. Например, во Франции на референдуме 1946 г. избиратели отклонили первый проект конституции, а второй проект одобрили. Путем референдума были приняты разработанные учредительными собраниями или парламентами конституции Италии 1947 года, Португалии 1976 года, Испании 1978 года, Румынии 1991 года.

Однако иногда референдум используется реакционными силами для принятия антидемократических по своему содержанию конституций (в условиях диктаторских, авторитарных режимов). Так, в условиях диктатуры генерала Пиночета была одобрена, например, в 1980 году Конституция Чили. Референдум использовался и в практике бывших социалистических стран. В условиях тоталитарного режима народ одобрил Конституцию Болгарии 1971 года и Конституцию Кубы 1976 года.

Существует и практика принятия конституций представительными (законодательными) органами – парламентами.

В некоторых странах конституции приняты парламентами в порядке, предусмотренном для принятия обычных законов, но путем квалифицированного большинства голосов. Так были приняты практические все советские конституции и конституции других социалистических стран. Парламентами приняты конституции и в некоторых демократических государствах (Греция).

Конституционный кризис в постсоветской России выявил различное видение конституции со стороны парламента и Президента. Верховный Совет решил принимать новую конституцию на Съезде народных депутатов, назначив дату его созыва на 17 ноября 1993 года. Конституционная комиссия подготовила проект новой Конституции, и Верховный Совет одобрил его.

Президент в силу избрания его народным голосованием приобрел равнозначную с парламентом легитимность, более того, усилил ее в результате августовских событий 1991 года. Противостояние нарастало, и Президент отверг путь диалога и консенсуса со Съездом народных депутатов и Верховным Советом (впоследствии он признал это своей ошибкой). Конституционный кризис в конечном итоге разрешился посредством применения силы вопреки положениям действующей Конституции и решений Конституционного Суда РФ. Инициативу в подготовке проекта новой Конституции проявил Президент, что стало возможным в результате референдума 25 апреля 1993 года, поддержавшего Президента. И с этого момента весь процесс его разработки находился под его полным контролем. В результате появился президентский проект Конституции, для согласования которого с проектом, подготовленным работавшей тогда Конституционной комиссией и одобренным Верховным Советом, в мае 1993 года Президент созывает Конституционное совещание на основе Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 1993 года „О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации“[20]. Оно было призвано выразить отношение общества к вопросу о том, какая конституция нужна России.

Конституционное совещание состояло из 250 членов, работавших в пяти секциях: из представителей федеральных органов власти; представителей органов власти субъектов Федерации; представителей местного самоуправления; представителей партий, общественных организаций, профсоюзов, религиозных конфессий; представителей товаропроизводителей и предпринимателей. Три последние секции впоследствии образовали Общественную палату Конституционного совещания. В рамках Конституционного совещания работала Комиссия конституционного арбитража.

На Конституционном совещании обсуждался проект Конституции, внесенный Президентом Российской Федерации. Одновременно рассматривались многочисленные замечания и предложения граждан и проект Конституции, подготовленный созданной Съездом народных депутатов Российской Федерации Конституционной комиссией. В результате длительной работы – с июня по октябрь 1993 г. – был выработан новый проект Конституции РФ, который и был вынесен на референдум.

Проекты Конституции Российской Федерации (парламентской, президентской и окончательной) были подвергнуты экспертизе в Комиссии Совета Европы „За демократию через право“ (Венецианской комиссии) (см. об этом параграф 7 настоящей главы). К сожалению, авторы, пишущие о Конституции РФ 1993 года, зачастую даже не упоминают об этом факте. Экспертное заключение авторитетной Комиссии Совета Европы имеет прямое отношение к характеристике Конституции РФ как демократической и правовой.

В целях обеспечения легитимности новой Конституции Президент предложил вынести ее на всенародный референдум по правилам, установленными в Указе Президента РФ от 15 октября 1993 года „О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации“[21].

Конституция РФ была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. В нем участвовали 54,8 процента зарегистрированных избирателей, из них высказались за Конституцию 58,4 процента. Как видно из приведенных данных, многие избиратели (более 40 процентов) не приняли участие в референдуме, да и большинство данных голосов за принятие Конституции не являлось столь убедительным. В 17 субъектах Российской Федерации проект Конституции не был поддержан. Такие результаты голосования отражали острое противостояние политических сил российского общества в то время и ставили под сомнение вопрос легитимности Конституции РФ.

К вопросу о легитимности Конституции РФ 1993 года. В процессе подготовки новой Конституции использовались разнообразные аргументы легитимации действий Президента по разрешению конституционного кризиса: обращение и к естественному праву, к различию права и закона, и к положениям международного права, и к целям и намерениям действий Президента, ибо споры о новой Конституции стали способом выбора стратегического пути развития страны. В целях легитимации новой Конституции использовался и авторитет Совета Европы. Голосование на референдуме фактически означало легитимацию результатов конституционной революции.

Легитимность Конституции РФ нельзя сводить лишь к формальному моменту – законному порядку ее принятия, предусмотренного ранее действовавшей конституцией (хотя и этот момент имеет серьезное значение). Главное в легитимности конституции – это насколько полно и реально она воплощает волю народа, выражает его интересы, насколько общество ее принимает и поддерживает. Конституции, навязанные реакционными режимами, не могут считаться легитимными.

Конституция РФ 1993 года закрепила слом советского тоталитаризма и переход к новой общественной системе и новому конституционному строю. Конституция стала выражением известного социального компромисса в расколотом обществе, переломным этапом на пути к гражданскому обществу и правовому государству, обозначив начало перехода от номинального конституционализма к реальному. Цели и идеи новой Конституции повсеместно овладевают умами и становятся определяющими для политических сил, выступающих за обновление, качественную модернизацию общества.

Учитывая общественно-политическую обстановку в стране, предшествующую принятию Конституции РФ, нельзя было рассчитывать на всеобщее признание легитимности новой Конституции. Поэтому сразу же началась критика новой Конституции политиками и учеными, внимание которых акцентировалось на ее „недостатках“ и „пробелах“, „противоречиях“, на предложениях ее существенной корректировки, а то и на полном пересмотре.

Действие Конституции РФ, реализация ее положений показали, что Конституция стала фундаментом и инструментом сотрудничества основных политических сил, установления известного баланса всех ветвей публичной власти, что обеспечивает мирное развитие гражданского общества и политической системы, коренную модернизацию общественных отношений, поступательное движение в достижении целей, провозглашенных Конституцией. Конституция приобрела характер рациональной легитимности.

Политическая оппозиция приняла участие в выборах новых органов публичной власти и тем самым признала новую Конституцию. Избрание в апреле 2000 года нового Президента РФ В.В. Путина, его продуманная, сбалансированная внутренняя и внешняя политика, поддержка ее большинством населения, личные качества, его харизма, его стремление сохранить верность конституционным установлениям повышают легитимность Конституции РФ и способствуют установлению в соответствии с ней конституционности и конституционного порядка. Укреплению идейной основы легитимности Конституции наряду с целями и принципами рыночной экономики, демократии, прав и свобод человека, реального федерализма и местного самоуправления служат и такие новые цели и идеи, как национальное возрождение, патриотизм, единое и сильное государство, режим конституционности и законности в обществе.

Степень политического согласия в обществе возрастает, экономика и демократическое правление приобретают стабильный и динамичный процесс развития. Конституция РФ создает условия дальнейшей политической консолидации общества, для конституциализации экономического, социального, духовного и государственно-правового развития.

Опыт конституционного развития, начиная с 1993 года, убеждает в плодотворности поступательного совершенствования конституционных институтов президентства, парламентаризма, независимого правосудия, усиления социальной роли государства, проведения конституционной политики уважения человека, его прав и свобод как высшей ценности, создания реального федерализма и местного самоуправления, в возможности реализовать весь демократический и правовой потенциал действующей Конституции РФ.

Легитимность конституции непосредственно связана с такими ее качествами, как реальность и стабильность.

Реальность Конституции РФ обеспечивается тем, что ее предписания исполнимы, гарантированы и реализуются в условиях демократии и правопорядка. Реальна конституция, которая гарантирует народовластие, права и свободы человека и гражданина. Конституции, не отвечающие этим требованиям, являются фиктивными. Они декларативны, наполнены социальной демагогией и реально не гарантируют элементарных гражданских прав. Фиктивные конституции характерны для стран с авторитарными, диктаторскими или подобными политическими режимами.

Стабильность Конституции РФ проявляется в незыблемости ее предписаний, в сохранении высокой степени устойчивости и неподверженности воздействию политических сил, меняющихся у власти, в неуклонном ее исполнении. Общественный компромисс, воплощенный в конституции, служит гарантией реальности и стабильности функционирования гражданского общества, политической системы, конституционного строя.

Реальность и стабильность конституции объективно предопределены ее универсализмом, всеобщностью, то есть высоким уровнем абстрактного опосредования общественных отношений, типологического выражения ее правового содержания. Именно это качество конституции как универсального Основного закона и тех ее институтов, которые она учреждает и регулирует, позволяет путем использования специфических конституционно-правовых средств и механизмов обеспечить развитие разнообразных общественных отношений и на этой основе совершенствование всех элементов государственно-правовой системы. В силу универсализма и всеобщности конституция воздействует на предмет всего национального права. Иными словами, конституция помимо собственного регулирования общественных отношений содержательно воздействует на все отрасли национального права, на все отраслевое (текущее) законодательство[22].

Таким образом, действующая Конституция РФ по своей социально-политической сущности является официальным воплощением воли многонационального народа Российской Федерации на основе достигнутого гражданского согласия и совпадения интересов всех социальных слоев и общественно-политических сил российского общества в целях и в процессе утверждения нового общественного устройства и формирования демократического правового федеративного социально ориентированного государства.

3. Предмет конституции

Следует различать объект и предмет конституции. Объектом воздействия конституции являются общественные отношения во всех сферах жизнедеятельности общества и государства: экономической, политической, социальной, духовной, в том числе на международной арене. В этом смысле объект конституции отличается его всеохватывающим характером.

Однако разнообразные по содержанию общественные отношения конституцией регулируются не в полном их объеме, то есть объект не совпадает с предметом конституционного регулирования. Предмет конституции составляет особый слой, срез общественных отношений, а именно: наиболее существенные базовые, основополагающие, фундаментальные общественные отношения. Именно они непосредственно регулируются конституцией, составляя ее предмет. На все остальные общественные отношения конституция оказывает общее воздействие, определяя основные направления их регулирования отраслевым (текущим) законодательством. Такое конституционное воздействие определяется тем, что конституция является вершиной (базой, ядром) правовой пирамиды в государстве и обладает верховенством и высшей юридической силой по отношению ко всему отраслевому (текущему) законодательству.

Таким образом, предметом конституции являются коренные, базовые, основополагающие общественные отношения, определяющие правовую регламентацию и развитие всех иных общественных отношений в различных сферах жизни общества и государства: экономической, политической, социальной, духовной, внешнеполитической.

Конституция, как показывает практика конституционного развития, имеет особый предмет своего регулирования, который отличается по объему от предмета конституционного права, а по характеру – и от предмета иного отраслевого регулирования.

Вопрос о пределах (объеме) предмета регулирования общественных отношений конституцией является дискуссионным в отечественной и зарубежной науке конституционного права. Одни ученые выступают за ограничение предмета регулирования общественных отношений конституцией, считают достаточным лишь зафиксировать принципы и общие нормы с последующим их дополнением и конкретизацией в отраслевом (текущем) законодательстве, другие – за включение в предмет регулирования конституцией более широкого круга социально-экономических, политических и иных отношений. Многие конституции по своему предмету построены по промежуточному варианту, то есть наряду с закреплением основ конституционного строя содержат установления, которые в более развернутом виде регулируют специфические общественные отношения (основные права и свободы личности, федеративное устройство государства, статус главы государства, организацию и принципы деятельности парламента, стадии законодательного процесса, избирательные системы и избирательное право и т. д.).

Предмет конституций в историческом развитии. Конституция есть продукт мирового общественного развития. Предмет конституций в их историческом развитии претерпел существенные изменения в направлении его обогащения[23]. Динамика общественных отношений в историческом контексте влияет на изменение содержания конституций и определила основные этапы их эволюции, несколько их поколений: первое поколение – с конца XVIII в. до Первой мировой войны; второе – между двумя мировыми войнами; третье – с 1945 до конца 80-х годов; четвертое – с начала 90-х годов прошлого столетия.

Конституции первого поколения ограничивались в основном тремя объектами регулирования: структура и организация высших органов государства, их полномочия и взаимоотношения; права и свободы человека и гражданина; в федеративных государствах – виды субъектов федерации, их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти.

Система органов государства и взаимоотношения между ними строились на основе принципа разделения властей в его двух основных вариантах: американском и континентальном. Положения о правах и свободах воплощали идею естественных прав человека и в основном закрепляли политические и гражданские права.

Так, Конституция США разрабатывалась в то время, когда отдельные бывшие британские колонии, добившиеся независимости, объединились в единое государство. К этому времени не было опыта разработки и принятия таких актов, как конституция. Конституция США определяла, главным образом, структуру органов государственной власти и регулировала их взаимоотношения, построенные на принципе разделения государственной власти по горизонтали на федеральном уровне и по вертикали – между союзом и штатами. Первоначально Конституция США почти не содержала положений о правах и свободах, поскольку они имелись в конституциях штатов. Права и свободы на федеральном уровне были зафиксированы в первых десяти поправках, принятых Конгрессом в 1789 г. и вступивших в силу в 1791 г. после их одобрения штатами. Эти поправки получили название Билля о правах. В Билле о правах были закреплены свобода вероисповедания, свобода слова, свобода печати, право обращения с петициями к правительству, право ношения оружия, неприкосновенность личности и жилища, право собственности, право на скорый и публичный суд, запрещение вторичного обвинения по одному и тому же делу и избирательное право. Конституция США закрепила федеративную форму государственного устройства страны.

Второе поколение конституций характеризуется тем, что единый мировой процесс развития после Октябрьской революции в России шел в двух направлениях – буржуазном и социалистическом. Это объяснялось появлением после Первой мировой войны новых государств, началом кризиса колониальной системы и общей демократизацией политических режимов, что вызвало модернизацию старых буржуазно-демократических конституций. В буржуазных конституциях положения, касающиеся организации государственной власти, правового статуса личности, стали признаваться общечеловеческими ценностями универсального характера. Расширяется предмет конституционного регулирования, так как усиливается вмешательство государства в экономические и социальные отношения; определяется конституционный статус институтов гражданского общества (профсоюзов, политических партий); включаются в конституции новые группы прав и свобод человека и гражданина (социально-экономические и культурные). Конституционно закрепляются принципы внешней политики.

Так, в Веймарской конституции Германии 1919 г. закрепляются принципы народного суверенитета, народного единства, свободы и социальной справедливости“. Германская империя провозглашалась республикой с федеративной формой государственного устройства. Оформлялся статус и взаимоотношения двух палат парламента – Рейхстага и Рейхсрата, Президента и Правительства.

В Конституции Германии закреплялись как ранее признанный перечень прав и свобод, так и ряд новых социальных прав. Значительное внимание уделялось регулированию взаимоотношений между предпринимателями и рабочими. Конституция обязывала государство развивать и поддерживать предпринимательство и хозяйственную свободу физических и юридических лиц. В случае необходимости допускались национализация, контроль за распределением и пользованием землей.

В России и в СССР была создана модель социалистической конституции, идеи которой воплощались в Конституциях РСФСР 1918 и 1925 гг., в Конституциях СССР 1924 и 1936 гг.

Закрепленные в них положения существенно отличались от тех конституционных принципов, которые были выработаны к этому времени опытом мирового конституционного развития. Так, в советских конституциях были закреплены принципы принадлежности власти только трудящимся во главе с рабочим классом, однопартийности, единой государственной идеологии, господства социалистической собственности. Права и свободы личности определялись в зависимости от классовой принадлежности.

Конституциями третьего поколения являются те их них, которые были приняты после Второй мировой войны и которые отразили победу над фашизмом и подъем общедемократического движения. Это конституции Италии и Японии (1947), ФРГ (1949), Индии (1950) и многих других стран Европы, Азии, Африки и Латинской Америки. К данной группе относятся конституции всех стран, получивших независимость в результате распада колониальных империй. Названные конституции значительно расширили перечень традиционных объектов своего регулирования. Конституции, которые были приняты на волне освободительных движений и распада империй, не только развили классическую демократическую традицию, но и стали более широкими по содержанию документами. Получили развитие и конституции социалистических государств.

В тех государствах, которые активно поддерживали фашистский режим в Германии и участвовали во Второй мировой войне на его стороне, после разгрома фашизма были приняты новые конституции (ФРГ, Италия, Испания, Япония и др.). В них были закреплены и развиты те тенденции, которые возникли на предыдущем этапе конституционного развития. Конституции провозглашали отказ от тоталитарных политических режимов, запрещали деятельность фашистских организаций. Конституции закладывали предпосылки для развития основ гражданского общества, существенно расширяли возможности вмешательства государства в экономическую, социальную и духовную сферы жизни общества, требуя, в свою очередь, от государства выполнения обязанностей перед обществом. Новые конституции оформили тенденцию демократизации общественной жизни. Они сделали шаг вперед в расширении перечня прав и свобод граждан, в особенности экономических, социальных и культурных, в усилении их правовой защиты, предусматривали институты конституционного контроля, конституционного правосудия.

Конституционные разделы, регулировавшие внешнеполитическую деятельность, устанавливали мирные принципы внешней политики, закрепленные в документах ООН, участие в мировых интеграционных процессах. Появились также статьи, которые регламентировали соотношение международных и внутригосударственных норм права. В конституциях некоторых стран содержатся положения, декларирующие отказ от войны как средства политики. „Искренне стремясь к международному миру, основанному на справедливости и порядке, – предусмотрено в статье 9 Конституции Японии, – японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров“.

В то же время в ряде западных государств конституции не претерпели существенных изменений. Был лишь частично расширен перечень демократических прав и свобод человека и гражданина, дополнен новыми социально-экономическими и культурными правами.

Конституции социалистических государств (тогда стран народной демократии), принятые в конце 40-х гг., закрепили установление народной власти, проведение социально-экономических и иных реформ. Таковы были конституции Югославии и Албании (1946), Болгарии (1947), Чехословакии и Румынии (1948), Венгрии и ГДР (1949).

К концу 50-х – началу 60-х гг. во многих социалистических странах было завершено преобразование социальной структуры общества и экономической системы. Ряд стран объявил о построении основ социализма и строительстве развитого социалистического общества. Это ознаменовалось новым шагом в их конституционном развитии и появлением новых или модернизированных конституций (Болгарии 1971 г., ГДР 1967 г., Венгрии в редакции 1972 г., Польши в редакции 1976 г.). В них закреплялось положение о ведущей роли коммунистической (рабочей) партии, более четко определялись институты политической системы общества, целью развития общества декларировалось построение социализма и коммунизма. Закреплялись также основные черты социалистической социально-экономической системы с господством общественной формы собственности на средства производства, плановое ведение народного хозяйства, социалистический принцип распределения производимых благ. Конституции определяли основные принципы государственного регулирования в политической, экономической, социальной и идеологической сферах, а также принципы внешней политики.

Общие тенденции в конституционном развитии социалистических стран наиболее отчетливо проявились в Конституции СССР 1977 года.

Конституции освободившихся от колониальной зависимости стран прошли в своем развитии две стадии: первая – конец 40-х – середина 60-х, вторая – с середины 60-х до конца 80-х гг. прошлого столетия. Ими были восприняты две западные модели конституции – британская и французская. Эти модели были навязаны молодым государствам бывшими метрополиями. Конституции в большинстве случаев представляли собой, по сути дела, компромисс между национально-освободительными движениями и бывшими колониальными властями, которые стремились сохранить и защитить свои экономические интересы в новых государствах.

В 60-70-е гг. большинство конституций подобного типа было пересмотрено. Из их содержания исчезли положения, навязанные бывшими метрополиями, относительно традиционных институтов, привилегий племенной верхушки. Существенное влияние на ряд развивающихся стран в этот период развития оказала социалистическая модель конституции. Конституции этих стран закрепляли тоталитарный характер общества и государства, однопартийную систему, отрицали принципы политического и идеологического плюрализма, утверждали господство государственной собственности, главенствующую роль государства в экономической и духовной жизни, создавали возможность для утверждения режима личной власти, устанавливали приоритет социально-экономических прав граждан, единство системы органов государственной власти, которые строили свою деятельность на основе принципов демократического централизма. В таких конституциях много содержалось программных и целевых установок.

Конец XX века ознаменовался появлением конституций четвертого поколения, что было обусловлено сломом тоталитаризма в государствах Центральной и Восточной Европы, ликвидацией режима апартеида в Южной Африке, военных и авторитарных режимов в ряде государств. В бывших социалистических странах после распада СССР, Югославии, Чехословакии начался процесс создания свободного гражданского общества на принципах рыночной экономки, демократических политических систем, основанных на идеологическом и политическом плюрализме, утверждения принципов уважения прав и свобод человека и гражданина, господства права и закона, формирования правового демократического государств.

Государства молодой демократии в странах Центральной и Восточной Европы встали перед необходимостью принятия новых конституций, существенного обновления всего законодательства, направленного на ликвидацию тоталитарной системы и на формирование нового конституционного строя.

В декабре 1991 года Союз ССР как субъект международного права и как геополитическая реальность прекратил свое существование. В постсоветских государствах принимаются новые конституции, другие конституционные акты, закрепляющие коренные преобразования в общественном и государственном строе этих государств.

В конституциях постсоциалистических и постсоветских государств воплощены признанные в мировом сообществе демократические принципы, по существу, закреплены основы нового конституционного строя – суверенитет народа, механизм осуществления государственной власти, основанный на ее разделении на законодательную, исполнительную и судебную, идеологический плюрализм, многопартийность, множественность форм собственности.

Конституции четвертого поколения исходят из признания человека высшей ценностью, его основных прав и свобод, неотъемлемых и неотчуждаемых, их государственной защиты, господства права и закона. Все конституции подчеркивают прямое действие конституции, ее верховенство в системе правовых нормативных актов государства.

В государствах молодой демократии конституции гарантируют права и свободы человека и гражданина от произвола чиновников и преступных посягательств и потому придают исключительно важное значение органам судебной власти. Независимость судей защищается конституцией и законом. Это потребовало широкого обновления всего законодательства, перестройки всех государственно-правовых систем.

В настоящее время при сохранении всех национальных и иных особенностей независимых государств сформировались общие основы для дальнейшего их конституционного развития. Европейская глобализация ведет к формированию и принятию единой европейской конституции Европейского Союза (ее официальное название „Договор, устанавливающий Конституцию для Европы“ – Treaty establishinga Constituton for Europe“), подписанный главами государств или правительств стран на конференции 18 июня 2004 года. Она вступит в силу при условии ее ратификации всеми членами Европейского Союза.

Основным этапом мирового развития конституций соответствуют исторические (социально-политические) типы конституций, как справедливо отмечают авторы фундаментальной монографии „Теория современной Конституции“ Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин, конституционные модели, включающие типические их черты, наиболее общее выражение признаков конституций определенного этапа общественного прогресса. По мнению авторов, им присущи следующие основные черты. Во-первых, конституционные модели являются ответом на назревшие главные, коренные потребности общества. Во-вторых, конституционная модель формулирует единые позиции по регулированию определяющих общественных отношений на основе достигнутого социального компромисса противоборствующих сил и признания общечеловеческих ценностей. В-третьих, конституционная модель – это юридический проект (ориентир) будущего общественного развития. В-четвертых, конституционная модель является фактором стабилизации общества.

В соответствии с основными этапами исторического развития конституций Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин квалифицируют конституционную модель на первом этапе как либерально-капиталистическую ограниченно демократического характера, на втором и третьем этапах – как либерально-капиталистическую демократического характера и конституционную модель тоталитарного социализма недемократического характера, на четвертом этапе – как демократическую конституционную модель „улучшенного“, социального (постиндустриального) капитализма, то есть как модель современной конституции. На посткоммунистическом пространстве авторы выделяют также гибридную (незавершенную) конституционную модель, соединяющую растущее новое и уходящее, преодолеваемое старое[24].

Современные конституции содержат „основы основ“[25], в нее включаются общечеловеческие ценности в их наиболее обобщенном виде, что, естественно, не исключает закрепления ценностей, которые представляются особенно важными для народа данной страны, а также учитывают традиционные ценности. Так, например, в Конституции Болгарии закреплен унитаризм без этнических автономных образований, а в Конституции Бразилии – федерализм, о чем в этих конституциях говорится особо как о принципах государственного устройства. В отдельных конституциях содержатся и более „экзотические“ положения.

В современном мире конституции национальных суверенных государств при всем их разнообразии регулируют следующие группы общественных отношений:

1) учреждение и оформление государства как суверена на своей территории и в мировом сообществе;

2) признание народовластия, форм его осуществления, принципов организации и деятельности правового государства, форм правления и государственного устройства;

3) установление основ функционирования гражданского общества, статуса его институций (партий, общественных объединений, церкви, средств массовой информации и др.);

4) провозглашение и гарантирование, реализация и охрана (защита) основных прав, свобод и обязанностей личности;

5) установление условий участия государства в международных отношениях, принципов внешней политики, соотношения международного и национального права.

Предмет регулирования общественных отношений Конституцией РФ 1993 года в полной мере соответствует демократической модели современной конституции как конституции правового государства, о чем убедительно свидетельствует и экспертное заключение Комиссии Совета Европы „За демократию через право“ (Венецианской комиссии).

В самом общем виде предметом Конституции РФ являются коренные базовые, фундаментальные общественные отношения, определяющие основы конституционного строя, правового статуса (положения) человека и гражданина, федеративного устройства российского государства и системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Более развернутое определение предмета Конституции РФ 1993 года возможно путем перечисления тех общественных отношений, которые получили непосредственное регулирование в ее разделах, главах и статьях (с возможными вариантами обобщений). Предметом Конституции РФ являются также специфические отношения, касающиеся самой Конституции, ее вступления в силу, взаимодействие с другими правовыми нормативными актами и международным правом, изменения и конституционные поправки.

4. Содержание и правовые свойства конституции

Предмет регулирования определяет содержание конституции. Формулировки положений, установлений конституции предельно лаконичны, сжаты, отражают их обобщенный, абстрактный характер. Юридическая техника изложения положений конституции имеет свои особенности. В общем объеме содержания конституции превалируют установления, которые определяют сущностные характеристики учреждаемого государства, публичной власти, провозглашают основополагающие принципы организации и функционирования гражданского общества, политической системы, закрепляют и гарантируют основные права и обязанности личности и т. д.

Характер содержания и степень обобщенности положений конституции неодинаковы. Общим свойством всех установлений конституции служит то, что они являются регуляторами общественных отношений, непосредственно представляя собой норму (правило поведения) либо имеют нормативный характер, так как из конституционных установлений вытекают определенные правовые требования и последствия. Все конституционные положения имеют официальный, общеобязательный характер, никто не может их игнорировать и не учитывать в своей практической деятельности[26]. При этом конституционные установления обладают верховенством и особой, высшей юридической силой (см. об этом ниже).

Конституционные установления по своему содержанию разнообразны. В них выражены цели и задачи, определения (дефиниции), принципы, конкретные правила, презумпции, фикции, символы. Поэтому в научной и учебной литературе обычно установления (положения) конституции рассматривают как нормы, подразделяя их в зависимости от характера содержания на нормы-цели, нормы-задачи, нормы-определения, нормы-принципы, нормы-правила, нормы-презумпции, нормы-фикции, нормы-символы.

Следует обратить внимание на то, что многие установления конституции по своему содержанию многофункциональны. Они одновременно могут выступать в качестве дефиниции, цели, принципа, фикции. Это объясняется тем, что конституционные установления отличаются большой степенью идеализации реальной действительности. Так, определение российского государства в ст. 1 Конституции РФ как демократического правового государства является одновременно и конституционной целью, принципом. Конституционный Суд РФ часто обращается к указанной статье Конституции, квалифицируя содержащееся в нем установление как принцип (принципы) правового государства. То же самое можно сказать о конституционном установлении о человеке, его правах и свободах как высшей ценности (ст. 2) либо о конституционном определении российского государства в качестве социального государства (ч. 2 ст. 7). К сожалению, проблемы идеализации как проявления абстракции (обобщения), фиктивного, проявляемого на всех уровнях „бытия“ права, не получил и должной разработки в науке, в том числе в конституциоведении[27].

В основном Конституция РФ содержит, по терминологии Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркина, нормы-констатации, содержащие определенную правовую констатацию[28]. „Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ“ (ч. 1 ст. 3); „Президент Российской Федерации является главой государства“ (ч. 1 ст. 80); „Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации“ (ст. 94) и т. п.

Конституция закрепляет не только достигнутое в общественном развитии, но и определяет перспективу такого развития, стратегическую линию в правовой политике, таким образом, носит программный характер. В силу сказанного, в конституции содержатся нормы-цели и нормы-задачи, то есть программные конституционные установления, определяющие ориентацию, направленность в стратегическом развитии общественной и государственной жизни, достижение определенных позитивных результатов. Нормы-цели обычно содержатся в преамбуле, а также в других частях конституции. В ряде случаев нормы-определения как провозглашения некой данности в соотношении с действительностью выступают одновременно и как постоянно действующие цели, вытекающие из нее задачи.

Конституционные принципы: понятие и виды. В философской литературе принцип (от лат. principium – начало) определяется, во-первых, как непосредственное обобщение опыта и фактов, результатом которого является основная мысль, идея, служащая для построения теории, и, во-вторых, как закон науки, поскольку в нем выражаются существенные и необходимые отношения действительности.[29] Иными словами, принцип рассматривается как основное начало, на котором построена научная теория как определенная методологическая или нормативная установка, правило и постулат[30]. В логическом смысле принцип есть центральное понятие как основание системы, представляющее обобщение и распространение какого-либо положения на все явления этой области, из которой данный принцип абстрагирован[31].

Принципы имеют объективный характер, они обусловлены природой и обществом. Не природа и человечество сообразуются с принципами, а наоборот, принципы верны лишь постольку, поскольку они соответствуют природе и человеческой истории.

Принципы как идеологическая категория складываются в общественном сознании людей под воздействием всей совокупности общественных отношений, свойственных определенной ступени исторического развития, воплощаются в сознательной, волевой и целенаправленной деятельности человека. Объективно существующие отношения детерминируют реальное содержание принципов.

Сформулированные наукой в той или иной области человеческой деятельности основополагающие идеи выступают как результат активного, творческого отношения человека к окружающей действительности. Однако научными принципами являются не всякие руководящие идеи, хотя бы и признаваемые людьми в данном качестве, а лишь те из них, которые адекватно отражают объективные закономерности, тенденции исторического развития.

Принцип как руководящая идея, отражающая сущностные свойства явлений, одновременно выступает и как требование, определяющее деятельность людей, их поведение.

Правовые принципы, в том числе конституционные принципы[32], выступают в качестве основополагающих идейных начал, руководящих нормативных установлений, требований. Правовые принципы находят не только свое выражение, но и, как правило, закрепление в конституции и текущем законодательстве. Они фактически и юридически приобретают нормативный характер и осуществляют регулятивное воздействие на общественные отношения, поведение людей.

Таким образом, общими признаками правовых принципов следует признать: а) социальную детерминированность принципов; б) обобщающий характер их содержания; в) выражение и возможное закрепление в конституции и законе (позитивном праве); г) определяющее влияние принципов на развитие явлений правовой действительности; д) обязательное соблюдение принципов всеми субъектами права.

Правовые принципы в своей индивидуальности имеют только им свойственное содержание, назначение, определенную сферу действия и конкретный круг субъектов, которым он адресован, специфические формы реализации.

Конституционный Суд РФ отмечал, что общеправовые принципы „обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права“[33].

Под конституционными принципами понимаются общие, руководящие начала конституционного регулирования, обладающие высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяющие развитие всей системы правового регулирования.

Общеправовые принципы проявляются в конституционных принципах, которые, в свою очередь, преломляются в отраслевых принципах права.

Конституционные принципы вытекают из существа самой правовой материи, имеют объективный характер. Это означает, что они не изобретаются, а обнаруживаются в ходе конституционно-правовой практики. В этом смысле они выражают в концентрированном виде мировой опыт развития конституционного права, конституционно-правового регулирования.

Принципы составляют теоретико-методологический и правовой стержень Конституции РФ и иных источников конституционного права. Они цементируют, объединяют в одно качественно целое систему конституционных установлений, дают ей философско-идеологическое обоснование. Дух (смысл) конституции, ее философский аспект образуют прежде всего конституционные принципы.

Конституционные принципы отражают существо содержания конституционного регулирования общественных отношений, главные особенности конституционных установлений, обусловливают стержневую направленность их содержания, единство системы конституционных установлений.

Конституционные принципы воздействуют на общественные отношения как непосредственно, так и опосредованно, через конкретные конституционные установления.

Естественно, что конституционные принципы не исчерпываются теми, которые представляют собой форму проявления общеправовых принципов. Последние составляют только часть конституционных принципов.

Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин классифицируют конституционные принципы по характеру их содержания на универсальные (всеобщие), особенные и единичные[34]. Для конституционной модели современной конституции характерно закрепление таких принципов, которые имеют значение общечеловеческих ценностей (принципы народного суверенитета, свободы и демократии, плюрализма, уважения прав и свобод человека, господства права, правового государства, разделения властей и т. д.).

Особенные конституционные принципы присущи отдельным конституционным моделям, в частности, конституциям развивающихся, социалистических, мусульманских государств. Так, в социалистических конституциях закрепляются такие принципы, как плановое государственное регулирование народного хозяйства, господство социалистической (главным образом государственной) собственности, однопартийности с одной, марксистско-ленинской идеологией и др. В конституциях мусульманских государств закрепляются принципы, имеющие характер мусульманских ценностей.

В конституциях отдельных государств закрепляются единичные (уникальные) принципы. Так, в ст. 9 Конституции Японии 1946 г. закреплен принцип, согласно которому японский народ „на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации“. Отказ от войны как принцип внешней политики закреплен и в ст. 11 Конституции Ирана 1947 г.

В Конституции РФ, соответствующей модели современной демократической конституции, находят закрепление всеобщие (универсальные) принципы, формулируемые как основы конституционного строя.

Конституционные принципы, формулируемые в виде основ конституционного строя, направлены на регулирование базовых, коренных, основополагающих отношений между человеком, гражданским обществом и государством.

К универсальным конституционным принципам следует отнести: уважение человека, его прав и свобод как высшей ценности; принципы народовластия и демократии; принципы правового государства (господство права, конституции и закона, разделение властей и др.); принципы местного самоуправления, принципы рыночной экономики (признание и защита частной и иных форм собственности, свобода предпринимательской и иных видов экономической деятельности и др.); принципы социального государства; принципы идеологического и политического многообразия; принципы светского характера государства; принципы приоритета международного права; и др.

К особенным (специальным) конституционным принципам в Российской Федерации следует отнести принципы республиканской формы государства и принцип федерализма, который, в свою очередь, дополняется рядом принципов, закрепленных в Конституции РФ (свободное самоопределение народов, равноправие субъектов РФ и др.).

Наряду с принципами, лежащими в основах конституционного строя, следует различать и принципы подотраслей и институтов конституционного права, многие из которых получили закрепление в Конституции РФ (принципы конституционного статуса личности, принципы гражданства, принципы федерации, принципы судебной власти, судопроизводства и т. д.).

Конституционные нормы: понятие и виды. Конституционные нормы-правила по своему содержанию устанавливают права и обязанности субъектов права, к которым они обращены.

Конституционные нормы различаются по характеру основного назначения своих предписаний. По данному критерию конституционные нормы следует классифицировать на управомочивающие, обязывающие и запрещающие, то есть соответствующие нормы устанавливают права (свободы) физических и юридических лиц, полномочия органов публичной власти, их должностных лиц либо обязанности или запреты (негативные обязанности) субъектов права. Указанные виды конституционных норм квалифицируются как материальные конституционные нормы.

Среди конституционных норм преобладают материальные нормы, которые закрепляют права, свободы, обязанности и запреты для граждан и других лиц, полномочия (права) или обязанности (запреты) для должностных лиц, представляющих органы государственной и муниципальной власти. Так, согласно Конституции РФ Президент РФ имеет право вето (отказ в подписи принятого федерального закона) либо для него установлена обязанность промульгации (подписать и опубликовать) федерального закона, если президентское вето преодолено повторным принятием закона Федеральным Собранием Российской Федерации. Как правило, порядок (процедура) реализации конституционных норм материального характера регламентируется нормами отраслевого (текущего) законодательства.

В соответствии с ролью, выполняемой в механизме конституционного регулирования, следует выделить процессуальные конституционные нормы. Так, нормы, содержащиеся в статьях 104–107 Конституции РФ, определяют порядок (процедуру) внесения законопроекта и его рассмотрения последовательно в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Президентом Российской Федерации, то есть они носят не только материальный, но и процессуальный характер.

Конституционные нормы классифицируются и по другим основаниям. Можно привести дополнительные классификации конституционных норм, представленных в работах Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина и других авторов[35].

В зависимости от особенностей содержания выполняемых функций конституционные нормы классифицируются на наделительные, обеспечительные, охранительные и поощрительные.

Наделительные нормы устанавливают позитивные юридические права и обязанности; обеспечительные направлены на гарантирование первых; охранительные нормы служат целям охраны и защиты на случай возможного нарушения и направлены на регламентацию специфических мер защиты и мер юридической ответственности. Поощрительные нормы устанавливают меры, стимулирующие достижение повышенных социальных результатов.

Конституционные нормы можно классифицировать на общие, специальные и исключительные. Общие нормы регулируют родственные виды общественных отношений. Специальные нормы регулируют специфический вид отношений данного рода либо имеют специальное назначение. Исключительные нормы определяют некоторые изъятия из правил, содержащихся в общих или специальных нормах.

Различный характер обязательности предписаний, содержащихся в конституционных нормах, служит основанием для деления их на императивные и диспозитивные; альтернативные и отсылочные.

Императивные нормы исключают какие-либо отступления от сформулированного в них правила, а согласно диспозитивным нормам предусматриваемое ими определенное правило поведения осуществляется по выбору участников отношений. Альтернативные нормы допускают различные варианты поведения в зависимости от конкретных условий. Отсылочные нормы отсылают к другим конституционным и иным нормам.

По действию во времени следует различать постоянные или временные конституционные нормы, которые действуют в течение неопределенного срока либо с ограниченным сроком действия.

Особенности конституционных норм связаны прежде всего с их структурой. Среди отечественных ученых распространено мнение, что обязательными элементами каждой правовой нормы, образующими в единстве ее структуру, являются гипотеза, диспозиция и санкция. Они выражают соответственно условия, при которых правовая норма подлежит применению, собственно правило поведения и указания на последствия, наступающие в результате невыполнения или ненадлежащего выполнения предписаний правовой нормы. С.С. Алексеев (и его последователи) нормы права по их структуре делит на регулятивные (гипотеза и диспозиции) и охранительные (правонарушение и санкция). Конституционные нормы наиболее близки по своей структуре к классификации С.С. Алексеева. Существует мнение, что подавляющее число конституционных норм содержит только диспозиции (В.О. Лучин). Но в этом случае вряд ли можно говорить о структуре конституционной нормы и вообще о норме как правиле поведения (налицо здесь дефиниция либо иное установление).

Как правило, конституционные установления, в том числе и конституционные нормы, не содержат санкций. Но это не значит, что они остаются без государственного обеспечения в их действии и реализации. Отсутствие указания на конкретные санкции в тексте Конституции РФ говорит лишь о специфике использования государственного принуждения в случаях неисполнения, несоблюдения конституционных предписаний. Для конституции вообще характерен отсылочный способ к текущему (отраслевому) законодательству в определении ответственности (санкций) за нарушение содержащихся в конституции положений.

В российской Конституции конституционные санкции заключаются в мерах конституционной ретроспективной ответственности. Они могут быть восстановительно-компенсационного и наказательно-штрафного характера. В своем действии и реализации конституционные нормы обеспечиваются мерами и других видов публичной ответственности – дисциплинарной, административной и уголовной.

Конституционные презумпции, фикции и символы. В общей теории права презумпции[36], фикции[37] и символы[38] как нетипичные нормативные установления зачастую рассматриваются как средства юридической техники. Вопрос о конституционных презумпциях, фикциях и символах не получил необходимого рассмотрения в отечественной науке конституционного права.

В общетеоретической литературе презумпция (praesumptio – предположение) рассматривается как предположение, имеющее фиктивный характер в соотношении с жизненной практикой. В.К. Бабаев различает презумпции, имеющие характер принципов (общеправовых, межотраслевых, отраслевых) и презумпции, выступающие как средства (приемы) юридической техники.

Многие из общеправовых (межотраслевых и отраслевых) презумпций – принципов находят закрепление в конституции (презумпция истинности конституции и закона, презумпция правосубъектности конституционных органов публичной власти и высших должностных лиц, презумпция добросовестности законодателя, налогоплательщика, презумпция конституционности федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, презумпция знания конституции и законов). В ч. 1 ст. 49 Конституции закреплена презумпция невиновности обвиняемого, имеющая характер основополагающего принципа уголовного процесса: „Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда“.

Фикции понимаются как объявление заведомо несуществующего положения или отношения существующим. Они позволяют избежать неопределенности в состоянии и отношениях при правовом регулировании, а поэтому в большинстве случаев неопровержимы. Фикции следует отличать от фиктивности норм конституции и законов, то есть являющимися фактически не действующими, не реализующимися („фиктивная конституция“). Фикции „бытуют“ на всех уровнях существования права. Примером фикции, закрепленной в Конституции РФ, является положение, содержащееся в ч. 3 ст. 49: „Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого“.

В конституциях могут быть нормы-символа либо нормы, указывающие на символы. Так, примером нормы-символа авторы считают „установление, содержащееся в ст. 1 Конституции Гвинеи 1990 г.: „Девиз республики: „Труд, справедливость, солидарность“[39]. Нормами-символами в Конституции РФ можно считать положения, устанавливающие название российского государства („Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны“ в ч. 2 ст. 1 и субъектов Российской Федерации в ст. 65, государственные символы и столицу Российской Федерации (ст. 70), необходимость и характер принесения присяги Президентом РФ и ее содержание (ч. 1 ст. 82).

Соотношение различных по характеру и содержанию конституционных установлений должно быть сбалансировано, в своем единстве они должны составлять рационально организованную систему.

В целом предпочтителен баланс, рациональное их соединение в целях усиления действия, реальной жизни конституции.

В литературе нередко можно встретить утверждения о пробелах и противоречиях в содержании Конституции РФ, о несовершенных, туманных, нечетких, непродуманных ее положениях как следствие непродуманности, ошибок, торопливости в разработке и принятии Конституции (С.А. Авакьян, Э.Э. Баринов, С.А. Денисов, А.А. Кондрашев, В.А. Лебедев, Н.В. Щербакова и др.[40]). При этом они, естественно, предлагают восполнить пробелы, дополнить, изменить существующий текст Конституции РФ. Утверждения авторов о пробелах и противоречиях обусловлены их собственными представлениями о том, каким должно быть содержание Конституции РФ, свидетельствуют не о сущем, а о должном, скорее, желаемом. Критики Конституции РФ не учитывают, что она обладает очень высокой степенью абстракции и качеством системности, что свидетельствует не о ее недостатках, а о ее положительном качестве, что позволяет выразить смысловую глубину, обобщенность, всеобщий, универсальный ее характер. В Послании Конституционного Суда РФ Верховному Совету Российской Федерации от 5 марта 1993 г. „О состоянии конституционной законности в Российской Федерации“ подчеркивалось, что „нельзя не учитывать, что Конституция есть единый документ и все ее положения должны рассматриваться во взаимосвязи, системно“[41].

Конституция РФ – это системный акт, в котором все положения по своему содержанию взаимосвязаны, дополняют друг друга и находятся в неразрывном единстве. Содержание конституции самодостаточно, оно определено волей народа и исчерпывающим образом изложено в тексте конституции. В содержании Конституции РФ нет пробелов и нет противоречий.

Правовые свойства Конституции РФ. Конституция является учредительным, а потому первичным правовым нормативным актом и в силу этого имеет специфическое содержание и обладает особыми правовыми свойствами. Правовые свойства конституции устанавливаются ее собственными нормами (установлениями). Такими особыми правовыми свойствами Конституции РФ являются ее верховенство и высшая юридическая сила.

На наш взгляд, особый порядок принятия и пересмотра конституции, внесение в нее поправок, особенности в действии и реализации Конституции, особая охрана Конституции являются ее отличительными чертами, признаками в сравнении с иными нормативными актами, а не ее правовыми свойствами, как полагают Е.И. Козлова, И.А. Конюхова и др.[42]

Верховенство и высшая юридическая сила Конституции РФ определены самой Конституцией как учредительным актом.

В ч. 2 ст. 4 Конституции РФ сказано: „Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации“, и в ее ч. 1 ст. 15 определено: „Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие на всей территории Российской Федерации. Законы и другие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации“.

Конституция РФ впервые ввела понятие верховенства Конституции РФ и федеральных законов. Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов означает особое место и их особую юридическую силу в системе правовых нормативных актов и других источников российского права.

Определяя верховенство конституции в правовой системе, важно отметить, что Конституция РФ как учредительный акт обладает особой юридической силой по сравнению с законами. Верховенство Конституции РФ означает то, что в иерархии правовых нормативных актов и других источников права Конституция РФ обладает высшей юридической силой. Верховенство и высшая юридическая сила Конституции имеют структурообразующее и функциональное значение в национальной правовой системе.

Конституция РФ по отношению ко всем субъектам права в ч. 2 ст. 15 устанавливает всеобщую обязанность ее соблюдения: „Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы“.

Верховенство и высшая юридическая сила Конституции РФ выражаются в том, что конституционные положения являются основополагающим источником всех отраслей публичного и частного права; текущие законы и другие нормативные акты должны приниматься лишь указанными в конституции государственными органами в надлежащей форме и в надлежащем порядке на основе и в соответствии с конституцией. Верховенство и высшая юридическая сила Конституции РФ диктуют требование непротиворечивости федеральных и региональных законов и подзаконных актов, внутригосударственных договоров и международных договоров РФ содержанию Конституции. Законы и подзаконные (в том числе ведомственные) акты, противоречащие Конституции РФ, не должны применяться судами и другими правоприменителями.

Необходимость признания верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации обусловлено прежде всего федеративной природой российского государства.

В федеративных государствах одновременно с действием федеральной конституции и федеральных законов действуют учредительные акты (конституции, уставы) субъектов (членов) федерации при соблюдении обязательного правила: конституции субъектов федерации не должны противоречить конституции федерации. Следовательно, верховенство конституции в федеративных государствах имеет два уровня: верховенство федеральной конституции на всей территории федерации и верховенство конституции субъекта федерации на территории этого субъекта федерации.

Конституция РФ из общей массы законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации выделяет конституции республик (государств) и уставы других субъектов Российской Федерации (см., например, ч. 2 ст. 5, п. „а“ ч. 1 ст. 72). Конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются учредительными актами и обладают верховенством и высшей юридической силой в иерархии правовых нормативных актов субъектов Федерации. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам при условии соответствия последних федеральной конституции.

Конституция РФ устанавливает верховенство не только Конституции РФ, но и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4).

В этом смысле верховенство предполагает юридически строгое разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов и полномочий соответствующих их органов. Федеральные и региональные законы и подзаконные (в том числе ведомственные) акты, противоречащие федеральной конституции, федеральным законам, не должны применяться судами и другими правоприменителями.

Согласно ст. 120 Конституции РФ, судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону (ч. 1). При этом суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с Законом (ч. 2 ст. 120).

Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. „О судебной системе Российской Федерации“[43], суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции РФ и закону. Это положение находит свое развитие в ч. 3 ст. 5 указанного Закона, где закреплено, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу.

В конечном счете Конституция РФ, конституции (уставы), федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации являются решающими юридическими критериями определения правомерности решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, поведения граждан и их объединений.

5. Форма конституции: внешняя и внутренняя

Форма конституции – это способ внешнего текстуального выражения и структура содержания конституции. Различают внешнюю и внутреннюю формы конституции.

Внешняя форма конституции представляет собою словесное выражение конституционных установлений в едином кодифицированном акте (конституции, уставе, уложении и т. д.), сформулированных соответственно требованиям законодательной техники. Деление конституций на писаные и неписаные на сегодняшний день утратило свой смысл. Писаные конституции в современном мире имеют форму единых кодифицированных актов, за некоторым исключением. В отдельных странах (Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Финляндия, Швеция) под конституцией понимают несколько взаимосвязанных кодифицированных нормативных правовых актов (консолидированные конституции).

В Великобритании под конституцией понимается совокупность законов, таких, в частности, как Билль о правах 1689 года, Закон о престолонаследии 1701 года, законы о парламенте 1911 и 1949 годов. В последние десятилетия приняты парламентские акты конституционного характера, направленные на фиксацию общепризнанных прав человека, на реформирование верхней палаты, на повышение открытости правительства и демократического контроля над исполнительной властью и т. д. Законы, составляющие писаную конституцию, дополняются элементами неписаной фактической конституции в виде конституционных судебных прецедентов и конституционных обычаев. Активно обсуждается вопрос о возможном появлении писаной конституции, то есть конституции как единого кодифицированного нормативного правового акта.

Писаное выражение содержания конституции характеризуется языком и структурой этого выражения. Язык Конституции РФ ясный, простой и доходчивый и имеет своей целью донести до сознания людей содержание и смысл высшего закона. Внешнее языковое выражение содержания Конституции имеет свою структуру, которая указывает на состав и порядок расположения разделов, глав, статей. Уяснение внешней структуры конституции имеет важное значение для уяснения заложенной в ней концепции.

Конституции различны по своей внешней структуре. Это объясняется избранной государством формой правления, существующим в нем политическим режимом, территориальным устройствам, историческими условиями принятия конституции и другими факторами. Однако современные конституции за редким исключением по своей внешней структуре имеют много общего. Они включают, как правило, преамбулу (введение), основную часть, заключительные и переходные положения (иногда и приложения).

В преамбуле содержится обычно краткая характеристика целей и исторических условий принятия конституции. Положения преамбулы имеют важное значение, будучи своеобразными ориентирами, способствующими пониманию и применению основных положений конституции.

Основная часть конституции состоит, как правило, из общей части (положения об общих принципах, основах конституционного строя и др.) и специальных глав о правах, свободах и обязанностях граждан, о системе и статусе органов государственной власти и их взаимоотношениях, об органах местного самоуправления, о территориальном устройстве, в федерациях о правах федерации и ее субъектов, о государственной символике, о порядке изменения конституции.

В главе (главах) общей части закрепляются основы конституционного строя: народовластие, суверенитет, признание прав и свобод высшей ценностью, права национальных меньшинств и т. п.

В числе специальных глав многих конституций постсоциалистических и постсоветских государств на первое место вынесена глава о правах и свободах человека и гражданина. Место, занимаемое этой главой, свидетельствует о том значении, которое придается проблеме прав и свобод в данной стране.

Расположение норм конституции об органах государственной власти зависит, как правило, от избранной данной страной формы правления. В монархиях на первое место выносится глава о монархе. Так, в Конституции Японии глава „Император“ является первой. И только потом размещаются главы о парламенте, затем – о главе государства и правительстве (Италия, Германия). В президентских республиках и в смешанных моделях правления на первом месте – глава о президенте (Российская Федерация, Франция). Нормы о статусе государственных органов в конституциях демократических стран формулируются в соответствии с принципом разделения властей, но, разумеется, с учетом специфики формы правления и государственного устройства.

Переходные и заключительные положения содержат чаще всего нормы о сроках вступления в силу отдельных статей конституции, устанавливают порядок замены некоторых конституционных институтов новыми. В „Переходных и заключительных положениях“ Конституции Италии, кроме того, запрещаются восстановление в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии, доступ на национальную территорию и пребывание здесь бывших королей Савойской династии, их супругов и потомков по мужской линии, непризнание дворянских титулов и т. п.

Внешняя форма содержания конституции выполняет функции выражения в виде грамматико-логического материала, отличия (выделения) от других законов и способствует ее доступности, правильному пониманию, реализации, охране и защите конституционных установлений.

Внутренняя форма конституции состоит из значительно обособленных и внутреннее устойчивых конституционных установлений, обусловленных общностью регулируемых общественных отношений, то есть из конституционных институтов как разновидности правовых институтов. Выделяясь единством предмета регулирования и определенной внутренней связью конституционных установлений, конституционные институты составляют системное единство. Они придают содержанию конституции целостный характер. Благодаря внутренней структуре воздействующая сила конституции шире и разностороннее, чем воздействие ее отдельных конституционных институтов.

Конституционный институт, в свою очередь, может иметь внутреннюю структуру, то есть может состоять из отдельных, устойчивых по своим внутренним связям групп конституционных установлений. Их можно назвать конституционными субинститутами, которые дальнейшей дифференциации на группы конституционных установлений не поддаются.

Между внешней и внутренней формами конституции существует известная, закономерная связь: внутренняя структура содержания конституции составляет основу для ее внешней структуры. Части, разделы, статьи, главы конституции содержат конституционные установления соответствующих конституционных институтов и их субинститутов. Но внешняя форма не сводится к внутренней. Конституционный институт может дополняться установлениями, содержащимися в различных главах Конституции. Отдельные конституционные положения дублируются в разных главах в целях сохранения логики изложения материала. Так, глава 4 „Президент Российской Федерации“ (ст. 80–93) Конституции РФ содержит конституционные установления, которые составляют самостоятельный конституционный институт. Однако в его содержание будут входить и иные конституционные установления, находящиеся в других главах Конституции РФ, некоторые из них повторяются (ч. 1 ст. 11, ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 99, ч. 3 ст. 100, ст. 104, ст. 109, ст. 111, 112, 113, 116, 117 и др.).

В конституционном институте Федерального Собрания Российской Федерации субинститутами могут служить группы конституционных установлений, регулирующих организацию, полномочия, порядок деятельности Государственной Думы, Совета Федерации, законодательный процесс, статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Для каждого плаката конституционного субинститута характерно то, что входящие в него конституционные установления регулируют небольшой круг взаимосвязанных общественных отношений. Регулируемые субинститутами общественные отношения близки по своему содержанию и взаимно дополняют друг друга. Так что существование одного субинститута с необходимостью требует существование другого субинститута. И лишь в единстве они составляют содержание конституционного института, регулирующего однородную сферу общественных отношений. Как показывает анализ внешней формы конституций, отдельные части структуры конституции не содержат какого-либо института. К таким частям следует отнести преамбулы, заключительные и переходные положения, приложения к Конституции.

Внешняя структура Конституции РФ в основном совпадает с ее внутренней формой, то есть каждой главе конституции соответствует самостоятельный конституционный институт, состоящий из субинститутов.

Конституция РФ 1993 года по своей структуре состоит из преамбулы, 137 статей, объединенных в первом разделе, состоящем из 9 глав, и „Заключительных и переходных положений“, являющихся вторым разделом.

Российская Конституция восприняла структуру, характерную для многих новейших конституций. Глава 1 „Основы конституционного строя' включает конституционный институт основ конституционного строя, состоящий из совокупности установлений, являющихся первичной нормативной базой как для остальных положений конституции, так и для всей системы действующего законодательства. В свою очередь, институт основ конституционного строя состоит из субинститутов, закрепляющих принципы народовластия, верховенства права, государственный суверенитет Российской Федерации, признание и утверждение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, идеологический и политический плюрализм, свободу экономической деятельности, признание и защиту различных форм собственности, гарантии местного самоуправления и др.

Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация определяется как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

Демократический характер государства раскрывается прежде всего в положении о том, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ и что сам народ эту власть и осуществляет как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Определение государства как правового означает, что его организация и деятельность определены и ограничены правом, исходят из признания неотчуждаемости основных прав и свобод человека.

Понятие республиканской формы правления характеризует государство, в котором все высшие органы государственной власти избираются либо формируются представительными учреждениями.

Характеристика государства в качестве федеративного указывает на сложный его состав, на особые взаимоотношения между федерацией в целом и ее субъектами.

Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, Российская Федерация является социальным государством. Это означает, что оно должно служить обществу, заботиться о человеке.

Конституционная характеристика российского государства как светского предполагает отделение церкви от государства, свободу совести, вероисповедания.

Единство всей системы государственной власти предполагает ее осуществление на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10). Реализуя принцип разделения властей, государственные органы разных ее ветвей осуществляют свои полномочия самостоятельно, взаимодействуя между собой и уравновешивая друг друга. Этот принцип означает, что ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией.

Глава 2 „Права и свободы человека и гражданина раскрывает содержание института конституционного статуса личности в Российской Федерации. Конституционный статус человека и гражданина характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей, которыми он наделяется как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права. В Конституцию РФ включены права и свободы человека и гражданина, закрепленные в международных актах. При этом Конституция исходит из неотчуждаемого характера основных прав и свобод и их принадлежности каждому от рождения (ч. 2 ст. 17). Каждый гражданин России обладает всеми правами и свободами и несет равные конституционные обязанности. Права и свободы признаются Конституцией непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Глава 3 „Федеративное устройство“ определяет содержание соответствующего конституционного института. Субъектами РФ являются республики (государства), края, области, два города федерального значения, автономная область и автономные округа. Федеративное устройство базируется на принципе разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ст. 5).

Установления глав 4–7 („Президент РФ“, „Федеральное собрание“, „Правительство РФ“, „Судебная власть“) определяют содержание института государственной власти, состоящего из субинститутов. Президент Российской Федерации не является органом какой-либо из трех ветвей государственной власти, а призван обеспечивать „согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти“ (ч. 2 ст. 80). На общефедеральном уровне законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание РФ, исполнительную – Правительство РФ, судебную – Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ.

В главе 8 „Местное самоуправление“ определяется содержание института местного самоуправления.

Первый раздел Конституции завершается главой 9 „Конституционные поправки и пересмотр Конституции“. Установления данной главы составляют самостоятельный конституционный институт.

Заключительные и переходные положения в Конституции РФ, являющиеся вторым разделом, имеют 9 пунктов. В пункте 1 устанавливается, что Конституция вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования и что одновременно прекращается действие Конституции (Основного закона) Российской Федерации – России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменения и дополнениями. Кроме того, предусматривается, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции. В пункте 2 „Заключительных и переходных положений“ определяется порядок действия законов и других правовых актов, действовавших на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции. В пунктах 3–6 говорится об осуществлении полномочий Президентом, Правительством и судами Российской Федерации в связи с их новыми полномочиями, установленными Конституцией.

Установления, содержащиеся в пунктах 7, 8, 9 второго раздела Конституции РФ закрепляют порядок созыва Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания и возможность совмещения депутатской деятельности с деятельностью в качестве члена Правительства Российской Федерации. Тем самым они дополняют содержание соответствующего конституционного института.

6. Пересмотр Конституции Российской Федерации и принятие конституционных поправок

Конституции есть постоянные и временные. Временные конституции принимаются на определенный, как правило, переходный период. Подавляющее большинство конституций – постоянные. Некоторые конституции прямо устанавливают их нерушимость, неотменяемость. По Конституции Греции 1975 года греки правомочны оказывать сопротивление всеми средствами любой попытке отменить Конституцию.

Гарантией стабильности конституции служит особый порядок внесения поправок и дополнений в конституцию.

По порядку, процедуре изменения и дополнения конституции делят на гибкие и жесткие.

Пересмотр гибких конституций осуществляется путем принятия обычного закона (Израиль, Индия, Монако, Новая Зеландия, Саудовская Аравия). Без всяких сложностей вносились поправки в советские конституции и в конституции других социалистических стран, хотя и предусматривалось требование квалифицированного большинства в палатах Верховного Совета СССР или в высших представительных органах других социалистических стран.

Жесткость конституций обеспечивается: установлением субъектов, имеющих право инициативы на изменение конституции (Бельгия, Россия, Франция); требованием голосования квалифицированным большинством голосов в парламенте (Италия, Япония); принятием поправок на референдуме (Франция); утверждением поправок субъектами федерации (Германия, Россия, США); повторным принятием поправок парламентом следующего созыва (Греция) и т. д. Есть конституции, отдельные положения которых по порядку изменения имеют неодинаковую степень жесткости (Индия, Россия), либо они вообще не могут быть пересмотрены, например, установления о республиканской форме правления, о целостности территории государства, состава федерации (Франция, Италия, Греция, Германия).

В обществах переходного периода новейшего времени чаще всего принимаются жесткие конституции. Это связано, с одной стороны, со стремлением закрепить радикальные изменения в обществе, с другой – гарантировать невозвращение к авторитарному или тоталитарному режимам. Таковы конституции стран Южной Европы (Греция, Португалия, Испания), а также конституции на посткоммунистическом пространстве Восточной Европы.

Процедуры изменения конституций разнообразны. Право инициативы пересмотра конституции в некоторых странах предоставлено главам государств (Бельгия, Франция). Некоторые конституции предусматривают возможность оформленной в виде законопроекта народной инициативы по пересмотру конституции. Так, в Италии законопроект может быть внесен не менее чем 50 тысячами избирателей, в Австрии необходимо 100 тысяч подписей избирателей.

Для подготовки проектов конституций или поправок к ним нередко создаются специальные органы, конституционные комиссии.

После принятия конституции или поправок к ней парламентом, учредительным собранием либо на референдуме глава государства, как правило, промульгирует принятое решение и не имеет за редким исключением права отлагательного вето.

Порядок пересмотра Конституции РФ и принятие конституционных поправок. Действующая Конституция РФ была принята всенародным голосованием. И впредь парламент самостоятельно не сможет принять новую Конституцию. Конституция РФ является жесткой; порядок ее пересмотра весьма сложен.

Предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ может вносить ограниченный круг государственных органов и должностных лиц. Согласно ст. 134 Конституции РФ к их числу относятся Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Главы Конституции, регулирующие основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, порядок изменения самой Конституции, то есть главы 1, 2 и 9, защищены в наибольшей мере. В ч. 1 ст. 135 Конституции РФ установлено: „Положения глав 1,2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием“. Согласно ч. 2 ст. 135 Конституции, если Федеральное Собрание посчитает большинством в три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, что необходимы изменения в эти Главы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. В соответствии с ч. 3 ст. 135 Конституции РФ Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняли участие более половины избирателей.

Закон о Конституционном Собрании до настоящего времени не принят.

Поправки к главам 3–8, которые регулируют систему государственных органов, могут быть изменены более простым способом, но опять-таки не одним только Федеральным Собранием.

Согласно ст. 136 Конституции РФ, поправки к главам 3–8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. При этом должно быть соблюдено положение ст. 134 Конституции, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции.

Положение ст. 136 Конституции о том, что поправки к главам 3–8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ч. 2 ст. 108 Конституции об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Содержащиеся в ст. 136 Конституции РФ установления породили неопределенность в понимании того, какими должны быть наименование и правовая форма документа, содержащего поправку к Конституции РФ. Это послужило основанием для ходатайства о толковании соответствующей конституционной нормы, с которым Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ. В постановлении от 31 октября 1995 года[44] Конституционный Суд пришел к выводу, что предусмотренная ст. 136 процедура принятия поправок существенно отличается от процедуры принятия как федерального конституционного закона, так и федерального закона. В частности, важно учитывать, что в отличие от акта о поправках федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

Что касается федерального закона, то он не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент Российской Федерации наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный на процедуру принятия поправок.

На основании этих и ряда других аргументов Конституционный Суд РФ решил, что положения ст. 136 Конституции могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона: поправки в смысле ст. 136 Конституции принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ.

Конституционный Суд рекомендовал Федеральному Собранию принять федеральный закон о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ в целях более детального его регулирования.

Федеральный закон „О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации“ от 4 марта 1998 г.[45] установил, что текст проекта закона о поправке вносится в Государственную Думу, где с соблюдением правил, установленных Конституцией, данным федеральным законом и Регламентом Думы, обсуждается в трех чтениях. Одобренный проект закона в течение 5 дней направляется в Совет Федерации, в котором он подлежит обязательному рассмотрению. В случае отклонения закона Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии. Повторным голосованием Государственная Дума не может преодолеть несогласие Совета Федерации.

После одобрения Советом Федерации его Председатель опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке с указанием дат его одобрения палатами Федерального Собрания. Не позднее 5 дней со дня принятия Закон Российской Федерации о поправке направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъекта РФ, которые рассматривают закон в срок не позднее одного года со дня его принятия. Свое постановление об одобрении законодательный орган субъекта РФ направляет в Совет Федерации. Последний ведет учет и устанавливает общие результаты одобрения закона законодательными органами субъектов в своем постановлении. Президент РФ, законодательный орган субъекта РФ в течение 7 дней со дня принятия указанного постановления вправе обжаловать его в Верховном Суде, немедленно известив об этом Совет Федерации, законодательный орган субъекта и Президента. В случае решения Верховного Суда о пересмотре результатов рассмотрения законодательными органами субъектов вопроса об одобрении закона Совет Федерации повторно рассматривает вопрос.

Одобренный в установленном порядке законодательными органами субъектов РФ закон РФ о поправке Конституции РФ направляется Президенту РФ, который его подписывает и осуществляет официальное опубликование. Закон вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции. В месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке Президент осуществляет официальное опубликование Конституции с внесенными в нее поправками.

В случае, если поправка не получит одобрения установленным числом законодательных органов субъектов, то повторное внесение данной поправки допускается не ранее, чем через один год. Вопросы о порядке одобрения законов РФ о поправках устанавливаются в регламентах палат Федерального Собрания.

Из сказанного следует, что Конституция РФ достаточно сильно защищена от произвольного ее изменения и дополнения. Весьма усложненный для одних глав и практически запретительный для других глав порядок изменения Конституции РФ направлен на утверждение ее стабильности, неизменяемости, на формирование принципа верности, уважения Конституции РФ как фундаментальной правовой основы общественной и государственной жизни в стране.

Итак, Конституция РФ 1993 года является по содержанию конституцией демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, по форме выражения – писаной, по времени действия – постоянной и по порядку изменения – жесткой.

7. Западные юристы о Конституции Российской Федерации

Новая демократическая Россия, осознавая себя частью мирового сообщества, взяла твердый курс на уважение общепризнанных принципов и норм международного права, европейских стандартов по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, плюралистической демократии и правового государства. Поэтому закономерным явилось представление проекта Конституции Российской Федерации на экспертизу в Комиссию Совета Европы „За демократию через право“, более известную под названием Венецианской комиссии, которая была создана в 1991 году[46]. Основная цель Венецианской комиссии – оказание помощи новым демократиям Центральной и Восточной Европы по созданию политических и правовых структур, необходимых для функционирования плюралистической демократии, по обеспечению прав человека и верховенства закона; для развития существующих демократических структур, перед которыми постоянно возникают новые проблемы в стремительно изменяющемся обществе и т. д. Комиссия в то время объединяла представителей 38 государств в качестве членов, ассоциированных членов и наблюдателей. Россия являлась ее ассоциированным членом. Члены Комиссии, назначаемые правительствами, выступают как эксперты в личном качестве. Как правило, это специалисты в области конституционного права, имеющие большой опыт работы в парламентах, правительствах, конституционных и иных судах.

В свое время в Венецианскую комиссию был представлен проект Конституции Российской Федерации, подготовленный Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РСФСР. На данный проект Конституции на основе экспертных заключений членов Венецианской комиссии был подготовлен председателем комиссии А. Ла Перголой обзор замечаний с приложением заключений отдельных экспертов и направлен ответственному секретарю Конституционной комиссии О.Г Румянцеву[47]. В феврале 1993 года большая группа экспертов приезжала в Россию для его обсуждения. К сожалению, работа экспертов, весьма полезная и конструктивная, не привлекла должного внимания бывших народных депутатов.

На очередном пленарном заседании Венецианской комиссии, состоявшемся в мае 1993 года в Варшаве, автор этих строк представил для экспертизы президентский проект Конституции Российской Федерации. Проект, доработанный и утвержденный Конституционным совещанием, обсуждался на очередных пленарных заседаниях Венецианской комиссии в сентябре и ноябре 1993 года.

Свои отзывы на проект Конституции Российской Федерации в его первоначальном виде, после утверждения его Конституционным совещанием, а также на окончательный текст проекта Конституции Российской Федерации, вынесенный на всенародный референдум, представили: профессор Антонио Ла Пергола – председатель Венецианской комиссии, член Европарламента, бывший Председатель Конституционного Суда Италии; профессор конституционного права университета в Триесте (Италия) Сержио Бартоле; профессор международного права университета в Афинах, юридический советник Министерства иностранных дел Греции Константин Экономидес; профессор университета в Анкаре (Турция) Ергун Озбудун; профессор конституционного права Софийского университета, заместитель Председателя Национального собрания Болгарии Снежана Ботушарова; руководитель Центра по правам человека в Познани, профессор Здислав Кедзя (Польша); профессор конституционного права из Португалии Хозе Менерес Пиментель; профессор университета в Оттаве (Канада), сенатор Шераль Бодуэн; профессор университета в Осло (Норвегия) Хельгесен; профессор университета в Льеже (Франция) Жан-Клод Шольсем.

Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин, выступая на пленарном заседании Конституционного совещания 12 июля 1993 года, отметил вклад Комиссии Совета Европы „За демократию через право“ в оказание экспертной и консультативной помощи при подготовке проекта Конституции Российской Федерации[48].

По просьбе Комитета министров Совета Европы в рамках сотрудничества между Россией и Советом Европы Венецианская комиссия осуществила углубленное изучение Конституции Российской Федерации, принятого референдумом, и приняла соответствующее заключение с приложением комментария пишущего эти строки[49].

На всех этапах обсуждения проекта и самой Конституции Российской Федерации, вступившей в силу, на заседаниях Венецианской комиссии в процессе выступления экспертов комментировались пишущим эти строки как ассоциированным членом Венецианской комиссии со стороны России.

Мнение Венецианской комиссии состояло в общей положительной оценке Конституции РФ как вполне соответствующей принципам демократического, правового государства, основанного на господстве права и уважения к правам человека.

Положительная оценка Венецианской комиссии Конституции РФ послужила хорошим аргументом при решении вопроса о приеме России в Совет Европы.

В российской печати и в других средствах массовой информации с критикой проекта Конституции Российской Федерации выступали историки, социологи, политологи, экономисты, которым вторили политически ангажированные юристы. Они, как правило, пугали россиян тем, что принятие новой Конституции грозит им „роковыми последствиями“. Вопреки этим утверждениям, ни один из экспертов Венецианской комиссии не усмотрел в рассматриваемом проекте Конституции закрепления модели личной диктатуры, авторитарного режима. Профессора А. Ла Пергола, С. Ботушарова, 3. Кедзя и другие отмечают, что проект Конституции включает ряд фундаментальных принципов, типичных для демократической конституции, отражает специфические национальные особенности России и ее конституционные традиции.

В целом западными юристами был дан серьезный и обстоятельный анализ всех конституционных институтов: основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, федеративного устройства, взаимоотношений Президента, правительства и парламента, судебной системы, местного самоуправления.

Эксперты ставили и обсуждали ряд теоретических проблем конституционализма в контексте исторической и современной практики конституционного строительства, носящих дискуссионный характер, отмечают существование различных моделей тех или иных конституционных институтов. В числе таких проблем – вопрос о характере конституции: следует ли в ней подробно регламентировать общественные отношения либо достаточно лишь зафиксировать основные принципы с последующим „естественным развитием Конституции“. По мнению Комиссии, авторы российской Конституции избрали промежуточную модель: наряду с закреплением основ конституционного строя дается довольно четкая и подробная регламентация основных конституционных институтов – прав и свобод человека и гражданина, федеративного устройства, президента, правительства, парламента, судебной власти. Отдельные положения, по мнению экспертов, явились результатом политического компромисса.

Плодотворной является мысль экспертов о том, что теория разделения властей эволюционирует, поэтому принцип разделения властей нельзя абсолютизировать, доводить до абсурда. Степень „герметичности“ трех ветвей власти в каждой стране оказывается своей, индивидуальной. Так, по мнению экспертов, в настоящее время велика потребность участия в осуществлении законодательной власти других ветвей власти, а сама законодательная власть не может быть лишена определенных контрольных функций по отношению к другим ветвям власти с учетом их специфики. Основная цель Конституции, по мнению членов Комиссии, заключается в том, чтобы достаточно четко регламентировать отношения взаимозависимости и сотрудничества между законодательной и исполнительной властями. Единственно самостоятельной и независимой, по мнению экспертов, остается судебная власть. В этой связи эксперты полагали, что традиционная для бывших социалистических конституций формула „граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия“ потенциально подрывает судебную власть.

Венецианская комиссия с удовлетворением отметила, что в Конституцию РФ вошли положения о международном праве и международных договорах Российской Федерации как составной части правовой системы, что „является вызовом и главным нововведением“, позволяющим международному праву оказывать прямое воздействие на внутреннее законодательство.

Большим достижением, как полагает польский юрист Кедзя, является появление положения о прямом действии Конституции РФ.

Вполне естественно, что эксперты большое внимание уделили главе 2 Конституции „Права и свободы человека и гражданина“.

Профессор Кедзя отмечает в качестве положительного факта то, что в уточненном тексте Конституции все положения, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, сведены в одну главу, и таким образом устранено различие между правами человека, с которым первоначальный проект относил только „классические“ гражданские и политические права, и экономическими, социальными и культурными правами, которые ранее содержались в главе „Граждане Российской Федерации“.

Эксперты отмечали, что в конституционном регулировании прав и свобод человека и гражданина применен „явно выраженный современный и прогрессивный подход“, ибо признается и гарантируется весь основной перечень прав и свобод личности, закрепленный в современных демократических конституциях. Российская Конституция признает верховенство международного права в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Среди несомненных положительных изменений экспертами отмечаются введение норм о защите прав человека в условиях чрезвычайного положения, о праве убежища, о правах национальных меньшинств.

Турецкий юрист Озбудун указывал, что из первоначального проекта Конституции неясно, являются ли нормы Конституции о правах и свободах человека директивами для законодателя или эти права пользуются судебной защитой. В окончательном тексте, вынесенном на референдум, эта неясность устранена: речь идет о гарантиях всех прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и их защите всеми способами, не запрещенными законом.

Португальский юрист Пиментель подчеркивает целесообразность переноса положения о праве на судебную защиту из раздела „Правосудие“ (как это было в первоначальном проекте) в раздел „Права и свободы человека и гражданина“ проекта Конституции, вынесенного на референдум.

Венецианская комиссия отметила, что Конституция содержит исчерпывающий перечень прав и свобод в тех областях, где наиболее часто происходят нарушения прав человека. По мнению экспертов, заслуживает также одобрения статья, в которой перечисляются права и свободы, не подлежащие ограничению даже в условиях чрезвычайного положения, что „создает хорошую основу для правового статуса личности“, формирует фундамент подлинно демократического правового государства.

Одновременно эксперты высказали предложения по улучшению содержания некоторых статей; ставили проблемные и обсуждали дискуссионные вопросы. Большинство из них заслуживает внимания и может быть учтено в последующем правовом регулировании, в самой практике осуществления прав и свобод человека и гражданина в России.

В Конституции Российской Федерации закреплен большой круг экономических, социальных и культурных прав, что отражает традицию предыдущего конституционного развития и в известном смысле представляет социальное завоевание трудящихся, от которого нельзя отказываться, тем более, что указанные права нашли свое признание в международно-правовых документах о правах человека. Эксперты отмечают это как позитивный факт, имеющий прогрессивный характер.

Однако следует согласиться, что между этой группой прав и гражданскими и политическими правами человека и гражданина есть много различий, в том числе по характеру их закрепления в Конституции, по способу их конкретизации в текущем законодательстве, по средствам правовой защиты. Конституционные формулировки относительно экономических, социальных и культурных прав граждан не выходят за рамки общепринятой практики их конституционного закрепления в тех странах, где они признаются. Естественно, указанные права граждан служат и директивой (программой) для законодателя и в необходимых случаях получают эффективную судебную защиту.

Неоднократно в экспертных заключениях ставился вопрос о более четком закреплении прав человека, имея в виду не только права российских граждан, но и права иностранных граждан и лиц без гражданства. Известное основание для этого дает употребление различных терминов („каждый“, „все“, „лицо“, „личность“, „граждане Российской Федерации“, „обвиняемый“, „осужденный“, „потерпевший от преступлений и злоупотреблений властью“ и т. д.). Действительно, можно было улучшить использование указанных терминов, с тем чтобы всякий раз было абсолютно ясно, идет ли речь только о гражданах Российской Федерации либо о всех лицах, будь то российский гражданин, иностранный гражданин либо лицо без гражданства. Для решения вопроса в каждом конкретном случае принципиальное значение имеет содержание следующей статьи „Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации“. Из процитированного положения однозначно следует, что если даже в статье Конституции говорится о праве гражданина Российской Федерации, то, естественно, это право принадлежит и иностранному гражданину и лицу без гражданства, т. е. является международно признанным правом любого человека. Исключения из этого правила могут быть установлены лишь федеральным законом либо международным договором Российской Федерации.

Наибольшую тревогу у экспертов вызывали положения статьи, устанавливающей основания ограничения прав и свобод граждан и других лиц, что, по мнению экспертов, может открыть путь к произвольному использованию властных полномочий со стороны законодательной и исполнительной власти. Так, профессор Кедзя полагал, что указанные выше конституционные положения „не соответствуют международным и европейским стандартам, четко определяющим, какие права и свободы могут быть ограничены и по каким причинам“. С этим утверждением трудно согласиться, так как в указанной статье Конституции как раз и закреплена общеизвестная формула относительно возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина, взятая из международно-правовых документов. Конкретный перечень прав и причин, по которым они могут быть ограничены, в Конституции не обязателен, так как Конституция признает приоритет действия общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.

Рассматривая содержание главы 3 „Федеративное устройство“, эксперты отмечали, что „стандартной формы федеративного устройства не существует“ и что „федерация, которая не видоизменяется, может не соответствовать потребностям людей и развалиться“. Они пришли к выводу, что Россия избрала модель централизованной федерации, это объясняется особенностями современного этапа развития России.

Критические замечания Венецианской комиссии в основном связаны с распределением полномочий между федеральной властью и субъектами Российской Федерации. По мнению экспертов, полномочия, находящиеся исключительно в ведении Федерации, чрезвычайно широки, перечень совместных полномочий также является „длинным, даже очень длинным“, имеет место дублирование исключительных полномочий Федерации и полномочий, относящихся к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации, а исключительные полномочия субъектов Федерации вообще не определены. Вместе с тем, считают эксперты, такой подход в конечном итоге вполне приемлем и применяется в ряде федеративных государств. Идеальным же, по их мнению, было бы определение всех видов полномочий с одновременным указанием главенствующей роли федеральных органов власти либо органов власти субъектов Российской Федерации в осуществлении круга совместных полномочий.

Эксперты обращали внимание на слишком большое число субъектов, входящих в Федерацию, отмечали, что, несмотря на провозглашение равноправия субъектов Федерации, существует различие в конституционном статусе республик и других субъектов Федерации, при этом на территории одних субъектов Федерации располагаются другие субъекты, что „может породить весьма сложные проблемы с точки зрения разграничения полномочий“. Поэтому, по мнению экспертов, необходимо совершенствовать распределение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, в том числе с использованием сильной и независимой судебной власти и путем внесения поправок и дополнений в Конституцию Российской Федерации.

Принцип участия субъектов Федерации в принятии решений на федеральном уровне нашел отражение в российской Конституции в существовании типично федеральной палаты – Совета Федерации. Рассматривая полномочия Совета Федерации, эксперты отмечали, что он обладает большими возможностями для отклонения законопроектов, что может при формировании Совета Федерации на строго „эгалитарной основе“ на практике превратить его в препятствие к нормальному функционированию государства. Эксперты ставили также вопрос о возможности роспуска не только Государственной Думы, но и Совета Федерации.

Таким образом, западные юристы весьма точно нащупали болевые точки в организации Российской Федерации и тем самым еще раз обратили внимание на проблемы, с которыми можно будет столкнуться и над разрешением которых следует работать уже сейчас.

При анализе глав 4, 5 и 6 „Президент Российской Федерации“, „Федеральное Собрание“, „Правительство Российской Федерации“ эксперты отмечали, что форма правления „основана на новой и интересной концепции президентской власти“ („полупрезидентское правление“) и она определяется в большей степени событиями демократического переходного периода в России, федеральной структурой Российского государства, нежели какой-либо иностранной моделью. Тут полезно вспомнить российских оппонентов проекта Конституции, которые во что бы то ни стало стремились критиковать институт Президента в российской Конституции, сравнивая его с американским или французским образцами.

Наиболее полно анализ института Президента дан профессором А. Ла Перголой. По его мнению, Президенту отводится ведущая роль в сфере высокой политики в соответствии с его статусом гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, основная функция которого – охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Это обусловливает „нейтральную власть“ Президента, выступающего в роли политического арбитра в условиях действия принципа разделения властей, и который не вторгается в сферу судебной власти. Это положение дает конкретный ответ на вопрос о том, что означает статус Президента как гаранта Конституции с учетом принципа разделения властей.

Ла Пергола полагает, что основания для отрешения Президента от должности должны быть изложены более подробно, чтобы органы законодательной и судебной власти не могли давать этим основаниям расширительное толкование. Кроме того, он не видит необходимости в заключениях органов судебной власти по вопросу импичмента, если они могут быть не приняты во внимание органом законодательной власти. Новизна положений Конституции, по мнению профессора Ла Перголы, заключается в попытке найти середину между президентской и парламентской формами правления. При этом эксперт подробно выявляет как положительные, так и отрицательные стороны взаимоотношений Президента, правительства и парламента. Он показывает двусмысленность ряда положений, непоследовательность в решении некоторых „технических“ процедур. Так, наделение Президента правом ставить вопрос о недоверии правительству может считаться инновационной чертой полупрезидентской формы правления. Однако у Президента должно быть только право начать этот процесс. Сложная процедура, заложенная в Конституции, едва ли имеет смысл, если парламенту не принадлежит последнее слово в вопросе об отставке правительства. Не проще и понятнее было бы сказать, что Президент имеет право сместить правительство, не будучи вынужденным ставить на голосование вопрос о доверии?

По данной проблеме высказаны замечания и более частного характера. Так, в тексте Конституции не сказано о количестве депутатов, необходимом для внесения предложения об отставке. В ней не предусматривается „охлаждающего периода“ между постановкой вопроса о недоверии и голосованием по нему в целях недопущения отставки правительства без серьезного рассмотрения данного вопроса. Вызвало недоумение у эксперта установление специальных правил для отставки правительства: правительство должно иметь „свободу отставки“. Практика показывает, как подчеркивает эксперт, что сохранение правительства у власти в любых обстоятельствах может стать худшим лекарством, чем сама болезнь. В Конституции целесообразно определить, какие президентские акты требуют „второй подписи“ главы правительства или компетентного министра, а какие – нет. В итоге А. Ла Пергола подчеркивает: будет или нет работать предусмотренная модель, то или иное конституционное положение, подтвердит только сама жизнь.

Ряд замечаний и пожеланий профессора А. Ла Перголы совпали с мнением участников Конституционного совещания. Соответствующие положения проекта Конституции были уточнены и дополнены. Так, профессор А. Ла Пергола считал процедуру принятия отставки правительства в первоначальном президентском проекте излишне усложненной и способной породить дополнительные трения между Президентом и Советом Федерации. В окончательном проекте Конституции процедура была изменена, и вопрос о принятии или отклонении отставки правительства решается Президентом единолично. Учтено проектом, представленным на референдум, также и предложение передать полномочия по выражению недоверия правительству от Совета Федерации Государственной Думе.

По мнению профессора А. Ла Перголы, перечисление полномочий правительства в первоначальном проекте Конституции носило ограничительный характер. В проекте, вынесенном на референдум, соответствующая статья не носит ограничительного характера, так как „компетенция федерального правительства охватывает все вопросы федеральной компетенции“.

Все экспертные критические замечания рациональны в своей основе и заслуживали внимания (об основаниях и процедуре импичмента Президента и др.). Так, вопрос о разногласиях между Президентом и Государственной Думой так до конца и не урегулирован, в силу этого не исключена опасность того, что баланс властей может сместиться в сторону неограниченного президентского правления.

Эксперты отмечали особенности положения правительства в российской конституционной модели „полупрезидентского правления“ и обращали внимание на несовпадение предметов ведения полномочий Российской Федерации и полномочий федерального Правительства, на отсутствие системы „визирования“ актов Президента со стороны правительства.

Весьма ценными представляются обобщающие выводы экспертов о том, что закрепленный Конституцией тип взаимодействия Президента, правительства и парламента „должен пройти проверку на практике, чтобы убедиться, может ли он превратиться в работающую модель полупрезидентского правления“. В конечном счете, по их мнению, лишь консолидация политических партий в процессе выборов Президента и парламента может сформировать большинство, что сделает закрепленную в Конституции систему жизнеспособной. Очень важно, как считают эксперты, чтобы сохранялся баланс власти как в случае совпадения президентского и парламентского большинства, так и в иных случаях. Этот баланс должен обеспечиваться прежде всего за счет развития концепции самостоятельности правительства, на полномочия которого не может посягать глава государства. Обычно роль Президента состоит в определении общих направлений политики правительства, а не в узурпации ее практического осуществления. В Конституции, как подчеркивает Венецианская комиссия, этот важный принцип закреплен, но его необходимо усилить дополнительными конституционными гарантиями. Добавим к этому, что такие дополнительные правовые гарантии могут быть предусмотрены в федеральном конституционном законе, регулирующем порядок деятельности Правительства Российской Федерации, а также в других федеральных законах, затрагивающих взаимоотношения Президента, правительства и парламента.

Эксперты единодушно отмечали, что Конституция закрепляет типичные для демократической конституции принципы организации и функционирования Федерального Собрания в качестве парламента, осуществляющего законодательную власть в Федерации.

Венецианская комиссия указала на сложность законодательного процесса и разнообразие принимаемых законов.

Болгарский юрист Ботушарова отмечала, что в различных статьях президентского проекта Совет Федерации и Государственная Дума перечислялись в разной последовательности. В окончательном тексте Конституции этот недочет устранен. Она также указала, что в первоначальном проекте практически ничего не говорилось о том, какие занятия не совместимы со статусом депутата. Проект, вынесенный на референдум, сформулировал соответствующие положения.

Исключительное внимание эксперты уделили судебной власти (глава 7 „Судебная власть“) в силу ее роли в обеспечении принципа разделения властей, федеративного устройства Российского государства. Особое место эксперты отводят Конституционному Суду, его независимости, полномочиям, в особенности праву давать толкование Конституции. Толкование Конституции имеет не меньшее значение, чем ее текст. К примеру, как отмечали эксперты, степень охраны Конституции через президентские полномочия следует определять путем толкования Конституции. Поэтому эксперты (Ла Пергола и др.) настаивали на включении в число полномочий Конституционного Суда права толкования Конституции, что практически было реализовано. Сильная независимая судебная власть, как считают эксперты, может придать федерализму в России большую сбалансированность, жизнеспособность.

В окончательном проекте Конституции учтены замечания Ла Перголы и других экспертов о необходимости указания органов, по запросам которых Конституционный Суд выносит решения и дает заключения, о юридической силе решений Конституционного Суда и др.

Ряд критических замечаний Венецианской комиссии направлен на усиление принципа независимости судей, не исключая их ответственности перед законом. Подчеркивается необходимость уточнения функции „судебного надзора“ Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Португальский профессор Пиментель отмечал, что функция „надзора“ Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда за деятельностью нижестоящих судов противоречит мировой практике, в которой суды высшей инстанции осуществляют контроль за нижестоящими только посредством рассмотрения апелляций на их решения. Автор также считает, что установленный в Конституции порядок назначения судей федеральных судов „чреват опасностью чрезмерной политизации членов указанных судов, что может подорвать принцип разделения властей“.

Эксперты обратили внимание на отсутствие в Конституции определения функций и полномочий Прокуратуры, Уполномоченного по правам человека. Что касается Прокуратуры, то такой подход был продиктован его остро дискуссионным характером.

По мнению итальянского профессора Бартоле, излишняя лаконичность присуща главе 8 „Местное самоуправление“. В частности, в ней отсутствуют гарантии от ограничений местного самоуправления со стороны органов государственной власти. По предложению Бартоле в окончательном тексте Конституции восстановлено положение о необходимости учета местных обычаев и традиций при осуществлении местного самоуправления. Он также высказывал опасение, что, поскольку установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, это может привести к соперничеству между ними и, следовательно, к ограничению автономности и независимости местного самоуправления.

В главу 9 „Конституционные поправки и пересмотр Конституции“ по предложению Бартоле включено положение об одобрении поправок к главам 3–8 Конституции двумя третями от общего числа субъектов Российской Федерации. Эксперты отмечают, что народу не предоставлено право внесения предложений о поправках или пересмотре Конституции Российской Федерации, а также не сказано, кто и в каком порядке принимает решение о проведении всенародного голосования вместо принятия проекта Конституции Конституционным Собранием. В Конституции не указан порядок внесения в Конституцию изменения названий субъектов Федерации.

Как известно, Конституция Российской Федерации разрабатывалась в чрезвычайно сложных политических условиях, когда борьба между различными политическими силами вылилась в противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти. Эта ситуация осложнялась определенными противоречиями между федеральной властью и властями субъектов Российской Федерации. Поэтому неизбежным для подобной ситуации является компромиссный характер ряда положений Конституции Российской Федерации, действенность которых должна показать сама жизнь, практика их реализации. В целом Конституция создает достаточные юридические механизмы, чтобы возможные конфликты разрешались на строго правовой основе.

Поскольку Конституция Российской Федерации – уже действующий правовой акт, да к тому же отличающийся весьма жестким порядком изменения, некоторые предложения Венецианской комиссии (например, о включении института народной инициативы, о разграничении полномочий совместного ведения Федерации и ее субъектов), в том числе и такие, которые направлены на более рациональное разделение норм в конституционном тексте, реализовать было невозможно.

Однако сама Конституция предусматривает, что по ряду вопросов должны приниматься федеральные конституционные законы, которые призваны дополнительно регулировать общественные отношения, входящие в конституционное пространство (разумеется, не в противоречии с основным текстом Конституции), а также иные федеральные законы. При разработке проектов этих законов открывается возможность учесть и реализовать ряд замечаний и предложений Венецианской комиссии, ее членов. Это касается точных формулировок о гарантиях прав и свобод человека и гражданина (право на забастовку, защита и покровительство граждан за рубежом и др.), независимости судей (запрещение перевода на другую должность без согласия судьи, широкий иммунитет судей и др.), ответа на вопрос, может ли лицо избираться Президентом в третий раз, если этот срок не следует непосредственно за двумя предыдущими.

В то же время ряд экспертных замечаний был порожден, видимо, недостаточным уяснением смысла того или иного юридического института. Так, профессор Пиментель полагал, что сохранение арбитражных судов несовместимо с либеральной моделью экономики, памятуя, очевидно, что прежний государственный арбитраж представлял собой по существу административный орган.

Некоторые замечания обусловлены несовпадением точного значения русских терминов и их английских и французских эквивалентов. Так, замечание к статье Конституции о том, что ее формулировка исключает внесудебное разрешение некоторых споров, продиктовано, видимо, непониманием того, что русский термин „правосудие“ не охватывает всей юрисдикционной деятельности, а означает лишь разрешение правовых конфликтов судами по специальной судебной процедуре.

Эксперты неоднократно подчеркивали, что реальный смысл конституционных положений выкристаллизуется в ходе применения Конституции, ее реализации. При этом Венецианская комиссия придает особое значение той роли, которую возьмет на себя Конституционный суд Российской Федерации в функционировании и укреплении демократии и правового государства.