Бюджетное право. Раздел второй. Особенная часть (Д. Л. Комягин, 2017)

Можно выделить несколько классификаций расходов по разным признакам-основаниям: функциональному, экономическому, ведомственному, территориальному, по степени полезности и необходимости, по видам операций сектора государственного управления, а также исходя из времени планирования и периода осуществления расхода и т. д. (схемы 3.16-3.17).

Функциональная классификация

Первой из известных классификаций расходов бюджета является функциональная классификация. Разделение бюджетных расходов по функциональному признаку означает соотнесение их с публичными потребностями и функциями государства (муниципального образования).

Все функциональные расходы вслед за функциями государства можно разделить на внутренние и внешние.

Выделяются такие важнейшие разделы расходов бюджетов по функциональному признаку, как общегосударственные расходы (в их числе расходы на функционирование органов государственной власти, проведение выборов); расходы на национальную оборону; национальную безопасность (в том числе расходы на правоохранительную деятельность, деятельность по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций); национальную экономику (расходы на отдельные отрасли экономики, а также на связь, исследования космического пространства и т. д.); жилищно-коммунальное хозяйство; охрану окружающей среды; образование; культуру и средства массовой информации; здравоохранение и спорт; социальную политику и др.[204] Следует отметить, что в основу действующей классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации положен функциональный признак (схема 3.2).

С течением времени основные функциональные разделы расходов бюджета видоизменялись. Однако среди них есть и неизменные. Это, например, общегосударственные расходы, или расходы на общее управление (на функционирование главы государства, парламента, исполнительной власти, прокуратуры и т. д.), расходы на безопасность (на поддержание правового порядка), на национальную оборону, на внутреннее управление (на развитие народного хозяйства, образование, науку, культуру, здравоохранение, иные социальные нужды) (схема 3.18).

Классификация по степени необходимости и полезности

Важнейшим критерием введения новых расходов является их соответствие государственным потребностям, поскольку «потребность, не вызываемая течением государственной жизни, не должна существовать, так как это фальшивая потребность»[205]. В связи с этим имеется способ классификации бюджетных расходов по степени их необходимости и полезности.

М.М. Сперанский считал этот способ основополагающим, все расходы он разделил на необходимые, полезные, избыточные и бесполезные. «Необходимыми расходами должно считать все те, без коих внутренняя и внешняя безопасность государства стоять не может; полезными – те, кои принадлежат единственно к гражданскому усовершенствованию; избыточными – те, кои принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; наконец, излишние и бесполезные суть те, кои употребляются противу разума истинной государственной экономии, на предметы, для правительств посторонние и по существу своему принадлежащие к частной промышленности»[206].

В настоящее время данная классификация не используется, но в свое время она вошла в план-наказ вновь образованному министерству финансов Российской империи, известный как План финансов М.М. Сперанского. Следует добавить, что согласно закону о бюджете КНР включение в бюджет расходов, не соответствующих утвержденным публичным целям и задачам, запрещается и подлежит строгому наказанию.

Экономическая классификация

Третий из известных критериев классификации расходов бюджета предполагает оценку их экономического содержания (экономическая классификация расходов). В первую очередь по данному критерию выделяются текущие и капитальные расходы бюджета.

К текущим расходам бюджета следует отнести: оплату труда государственных (муниципальных) служащих, соответствующие ей выплаты в государственные внебюджетные фонды, страховые взносы, оплату расходных материалов (например, канцелярских товаров, продуктов питания). К капитальным принадлежат расходы на приобретение оборудования и предметов длительного пользования, строительство объектов публичного назначения, капитальный ремонт, в том числе государственного (муниципального) жилого фонда.

Особый экономический вид расходов – финансовая помощь бюджетам других уровней. Создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов также являются разделами экономической классификации расходов.

Бюджетные ассигнования и бюджетные инвестиции

Бюджетные ассигнованиия – это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Бюджетные ассигнования связаны скорее с экономическим, чем с функциональным разделением бюджетных расходов, но в целом их содержание носит комплексный характер.

Распределение расходов бюджета по направлениям бюджетных ассигнований – традиционный и привычный способ формирования расходов бюджета. Утвержденный представительным органом власти бюджет преобразуется в сводную бюджетную роспись доходов и расходов. Сводная бюджетная роспись, в свою очередь, представляет собой совокупность бюджетных ассигнований по разным направлениям расходов. Ассигнования распределяются по системе главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. До подведомственных главным распорядителям и распорядителям получателей бюджетных средств в пределах ассигнований доводятся лимиты бюджетных обязательств. Лимиты бюджетных обязательств определяют предельную цену государственных и муниципальных контрактов, заключаемых получателями бюджетных средств.

Из заключаемых государственных и муниципальных контрактов вытекают денежные обязательства – обязанности получателей бюджетных средств уплатить бюджету, физическому, юридическому лицу определенные денежные средства. Объем денежных обязательств не должен превышать объем доведенных лимитов бюджетных обязательств, в противном случае оплата контракта будет невозможна (схема 3.3).

Существуют следующие основные направления бюджетных ассигнований:

– на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов;

– на социальное обеспечение населения;

– на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам;

– на предоставление субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, физическим лицам;

– на выдачу межбюджетных трансфертов;

– на платежи и взносы субъектам международного права;

– на обслуживание государственного (муниципального) долга;

– на исполнение судебных актов по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов публичной власти и их должностными лицами (схема 3.4).

Каждое из направлений бюджетных ассигнований имеет подробную расшифровку на нескольких уровнях. Например, ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг направляются на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям, закупку для государственных (муниципальных) нужд (схема 3.5).

Обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает оплату труда работников и поставок товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, уплату налогов, сборов и обязательных платежей, возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

Закупка для государственных (муниципальных) нужд может включать закупки в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; бюджетные инвестиции; разработку, закупку и ремонт вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупку товаров в государственный материальный резерв.

Бюджетные инвестиции выделяются среди расходов бюджета по экономическому признаку. Законодательно установлено, что бюджетные инвестиции – это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества[207]. Таким образом, целевым направлением бюджетных инвестиций является увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества, т. е. казны, за счет расходов бюджета.

Иногда инвестиции относят к самостоятельному виду расходов бюджета, иногда их называют одним из видов капитальных вложений. Правильны обе точки зрения, так как, например, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долгосрочный характер, относятся к капитальным расходам, а инвестиции, не отвечающие этим признакам, могут и не быть капитальными расходами.

В самом широком смысле инвестиции понимаются как все виды активов (средств), вкладываемых в хозяйственную деятельность в целях получения дохода[208]. Следует разделять понятия инвестиций и инвестиционной деятельности, смыслом которой называют процесс преобразования инвестиционных ресурсов во вложения[209].

С экономической точки зрения инвестиции можно рассматривать как осознанный отказ от роста текущего потребления в пользу относительно большего дохода в будущем (или будущей экономии расходов), который обеспечит и большее суммарное потребление[210]. Или иначе: инвестиции – это «та часть дохода за данный период, которая не была использована для потребления»[211].

Источником инвестиций могут быть в первую очередь сбережения, но также заемные средства и самые разнообразные активы, имеющие денежное выражение. Из такого понимания инвестиций вытекает понятие инвестирования, т. е. процесса вложения вышеуказанных активов в объекты инвестиций[212].

Имеются различные определения инвестиций как в законодательстве, так и в доктринальных источниках[213], но всех их объединяет следование этимологическому смыслу этого понятия, которое происходит от лат. invest – вкладывать, причем вкладывать ради будущего полезного результата. Впрочем, возможны иные варианты прочтения данного термина: от англ. in vest – в жилетку или (в большинстве переводов) от англ. investments – капиталовложения[214].

Последнее значение (investments – капиталовложения) будет исторически первым для российской реальности. О.А. Акопян отмечает, что до 1991 г., «когда началось формирование отечественного инвестиционного законодательства, понятие “инвестиции” подчинялось понятию “капитальные вложения”»[215]. Первоначально в российской правовой и экономической литературе, а также в нормативных правовых актах «инвестиции», «капиталовложения» и «основные средства» использовались как очень близкие по смыслу понятия, разные стороны одного явления.

На сегодняшний день «капитальные вложения» могут рассматриваться лишь как одна из форм инвестиционной деятельности, когда в качестве объекта вложения выступают основные средства. В международных отношениях трансграничные инвестиции давно представляют собой особое явление и предмет специального регулирования[216]. Данное положение вещей нашло полное отражение в отечественном законодательстве. Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-I «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» фактически трансформировался в два закона, которые определяют два разных подхода к понятию инвестиций. Первый подход связан с инвестициями в форме капитальных вложений, т. е. вложений в основные фонды[217]. Второй подход регулирует коммерческую деятельность иностранных инвесторов, которая заключается во вложении ими средств в неограниченный круг объектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации[218].

Последний подход к инвестициям отражен во многих нормативных правовых актах, где в качестве возможного объекта для инвестирования прямо называются ценные бумаги, в том числе иностранных эмитентов[219]. Такое инвестирование не может быть отнесено к капитальным вложениям.

Таким образом, понятие инвестиций является неоднозначным, зависит от того, в каком виде существуют инвестиции (только расходы, т. е. денежные средства, или любые имущественные и неимущественные активы), на какой объект направлена инвестиционная деятельность (на капитальные вложения или на приобретение неограниченного круга активов).

Бюджетные правоотношения отражают оба вышеназванных подхода к инвестициям. Во-первых, определенные расходы бюджета на капитальные вложения прямо названы бюджетными инвестициями. Во-вторых, средства бюджета могут вкладываться в разного рода активы. В таком случае мы имеем дело с суверенными фондами, которыми являются Резервный фонд и Фонд национального благосостояния[220]. Данные фонды формируются за счет части доходов бюджета, их средства размещаются в иностранной валюте и финансовых активах. Размещение средств суверенных фондов имеет своей целью обеспечение их сохранности и получение дохода, т. е. по сути представляет собой тот вид инвестирования, который предусмотрен, например, Федеральным законом «Об инвестиционных фондах». Аналогичную деятельность осуществляет и Федеральное казначейство при управлении остатком средств на едином счете бюджета[221]. Указанная деятельность, однако, не называется инвестиционной, и размещение временно свободных средств бюджета в финансовые активы не именуется в бюджетном законодательстве инвестициями.

Далее рассмотрим подробнее содержание бюджетных инвестиций, т. е. капитальных расходов бюджета. Бюджетные инвестиции заметно отличаются от иных видов, во-первых, по источнику и форме инвестиций и, во-вторых, по объекту. Во многих учебных курсах бюджетные инвестиции даже не рассматриваются как вид инвестиций[222]. В таких учебных курсах понятие инвестиций главным образом связано с управлением пакетом приобретенных активов на рынках ценных бумаг и финансовых деривативов.

Бюджетные инвестиции относятся к одному из видов расходов бюджета, выделяемых по признаку экономического содержания расходной операции. Объектом бюджетных инвестиций практически всегда являются основные средства[223], а в качестве инвестиций выступают денежные средства, выделяемые из бюджета. При этом законодатель никак не намекает на то, что целью бюджетных инвестиций является будущая выгода (доход, прибыль или экономия). Этим (отсутствием будущей выгоды) понятие бюджетных инвестиций принципиально отличается от экономического понятия инвестиций в коммерческой сфере.

Из легального понятия бюджетных инвестиций можно заключить, что их целевым направлением является увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества. Иначе говоря, происходит приращение имущественной части казны за счет уменьшения ее денежной части (бюджета). Если выразиться более обобщенно, то, исходя из определения, бюджетное инвестирование является одной из процедур, посредством которых происходит трансформация казны.

Перечисление бюджетных инвестиций уменьшает денежную часть казны и одновременно приводит к увеличению неденежной части казны, т. е. публичного имущества.

Бюджетное законодательство содержит классификацию бюджетных инвестиций, через которую раскрывается их содержание и виды.

Прежде всего, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долгосрочный характер, относятся к капитальным расходам. Подгруппы «Бюджетные инвестиции» и «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам» входят в группу «Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности» единой классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации[224]. Кроме того, существуют инвестиции за счет Инвестиционного фонда Российской Федерации, осуществляемые в рамках государственно-частного партнерства[225].

Бюджетные инвестиции в объекты государственной или муниципальной собственности согласно перечню видов расходов бюджетной классификации выступают как капитальные вложения в объекты недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (код группы расходов – 400) следующих видов[226]:

– бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества федеральной собственности в государственном оборонном заказе (вид расходов – 411);

– бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 412);

– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства в государственном оборонном заказе (вид расходов – 413);

– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 414);

– бюджетные инвестиции в соответствии с концессионными соглашениями (вид расходов – 415).

Иными словами, в зависимости от объекта можно выделить бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности, направленные на увеличение уже существующих объектов государственной (муниципальной) собственности, и бюджетные инвестиции, направленные на создание (приобретение) новых объектов. И в том и в другом случае особым образом учитываются бюджетные инвестиции в сфере государственного оборонного заказа[227].

Вновь приобретенные (созданные) за счет бюджетных инвестиций объекты могут быть переданы на праве оперативного управления или хозяйственного ведения государственным (муниципальным) учреждениям, унитарными предприятиям либо включены в общий нераспределенный массив казны.

Из бюджетных инвестиций, осуществляемых из федерального бюджета, выделяются бюджетные инвестиции на значительную сумму[228], бюджетные инвестиции федеральным загранучреждениям и унитарным предприятиям независимо от стоимости, решение о которых принимается Правительством РФ. Решение о прочих бюджетных инвестициях принимается в форме правовых актов главных распорядителей бюджетных средств[229].

В бюджетном учете бюджетные инвестиции обособляются следующим образом. Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются как отдельное приложение к закону (решению) о бюджете, где указываются адресаты, объем и цели предоставляемых бюджетных инвестиций (ст. 80 БК РФ). Бюджетные инвестиции капитального характера, выделяемые из федерального бюджета (иных бюджетных инвестиций законодательством не предусмотрено), включаются в федеральную адресную инвестиционную программу (ст. 179.1 БК РФ), которая является приложением к федеральному закону о федеральном бюджете.

Все бюджетные инвестиции, в том числе такие, которые адресуются юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями или унитарными предприятиями, имеют один характерный признак: предоставление инвестиций влечет увеличение публичной стоимости или возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц – адресатов бюджетных инвестиций.

Указанный признак означает, что выплаты из бюджета в форме инвестиций сопровождаются поступлением (увеличением) нефинансовых активов[230]. Таким образом, с позиции статистики государственных финансов (СГФ) бюджетные инвестиции не являются чистыми расходами[231]. Итог исполнения бюджета с точки зрения СГФ будет выражаться в чистых активах (ЧА), которые составляют сумму изменения нефинансовых (НФА) и финансовых (ФА) активов за вычетом изменения обязательств (О)[232]. Эти данные должны входить в баланс исполнения бюджета, который составляет часть бюджетной отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Однако баланс исполнения бюджета не является основным документом бюджетной отчетности. Итоговый отчет об исполнении бюджета, который утверждается представительным органом власти, включает данные по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 264.1 БК РФ). Согласно действующим правилам бюджетного учета и отчетности нефинансовые активы, в том числе полученные за счет бюджетных инвестиций, остаются за балансом бюджета, не влияют на итоговый отчет о его исполнении, который является итогом кассового движения денежных средств. Данное положение вещей оставляет без ответа неизбежно возникающий вопрос: насколько адекватно увеличение публичного имущества произведенным бюджетным инвестициям (расходам)?

Задачу измерения результата инвестиций нельзя назвать простой. Если вспомнить, что главным экономическим критерием инвестиций является будущий доход или экономия, то мы встаем перед необходимостью введения данного показателя в отчетность. Иными словами, результатом бюджетных инвестиций должно являться не увеличение массы публичного имущества (неденежной части казны), а будущая выгода[233]. Одним из направлений совершенствования бюджетного законодательства является установление механизма, который позволил бы увидеть будущие блага от бюджетных инвестиций.

Государственные и муниципальные закупки

Государственные и муниципальные закупки (закупки для публичных нужд) представляют собой, во-первых, одно из направлений бюджетных ассигнований на оказание государственных или муниципальных услуг (работ) и отдельный вид расходов казенных учреждений. Во-вторых, закупки для публичных нужд эволюционировали в самостоятельный межотраслевой правовой институт, регулирование которого осуществляется одновременно гражданским, бюджетным и специальным законодательством.

Источниками правового регулирования закупок для публичных нужд являются ГК РФ, БК РФ и специальный федеральный закон о контрактной системе, который принят во исполнение одновременно и БК РФ, и ГК РФ[234].

Кроме того, в рамках общих принципов и положений, установленных Законом о контрактной системе, действует ряд законов, которые регулируют закупки отдельных видов товаров или услуг для государственных нужд. В частности, это:

– поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд[235];

– выполнение государственного оборонного заказа, т. е. поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами[236];

– закупки отдельными видами юридических лиц, в том числе государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов, унитарными предприятиями, автономными и бюджетными учреждениями, хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования превышает 50 %, их дочерними организациями[237];

– поставки товаров для федеральных государственных нужд[238].

Наряду с этим существует значительный объем подзаконных актов, регулирующих особенности проведения конкурсных процедур и заключения государственных контрактов. Законодательство о закупках для публичных нужд граничит с законодательством о защите конкуренции, одной из целей которого является недопущение ограничения и устранения конкуренции со стороны органов публичной власти[239].

Можно проследить развитие законодательства о публичных закупках начиная с Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (утратил силу), которым было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, где были введены понятия поставщика и заказчика, определены способы закупок и порядок проведения торгов.

Показательным является наименование вышеупомянутого указа Президента РФ: в нем сразу были обозначены две главные цели государственного регулирования в сфере закупок для публичных нужд. Первая цель – предотвращение коррупции, которое достигается за счет публичности и прозрачности проводимых процедур, а также разделения полномочий при проведении торгов. Вторая (по счету и по значению) цель – сокращение бюджетных расходов в результате конкурсных процедур.

Следующим этапом развития законодательства о закупках для публичных нужд стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу). Данный закон на более высоком уровне регулировал полномочия участников процедуры закупок, содержал важные положения о порядке определения начальной цены контракта, национальном режиме закупок. Закон 94-ФЗ устанавливал и подробно регулировал возможные способы размещения заказов, в том числе через проведение различных видов конкурсов и аукционов, при закупках из единственного источника, а также особенности отдельных категорий закупок.

Современный вид правовое регулирование закупок для публичных нужд обрело после принятия Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Основным отличием вновь принятого закона от Закона 94-ФЗ является установление полной процедуры закупок для публичных нужд, которая получила в литературе наименование контрактной системы и может быть сопоставима по протяженности и количеству этапов с бюджетным процессом. Законом 94-ФЗ регулировался лишь один из этапов процедуры закупок – определение поставщиков или подрядчиков.

Процедура закупок для публичных нужд в наиболее общем виде включает следующие этапы:

– планирование закупок;

– определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

– заключение гражданско-правового договора (государственного или муниципального контракта);

– исполнение контракта (в части, не урегулированной гражданским законодательством);

– мониторинг закупок;

– аудит и контроль в сфере закупок (схема 3.6).

Гражданским законодательством устанавливается форма и порядок заключения государственных и муниципальных контрактов, которые относятся к категории гражданско-правовых договоров. В частности, ГК РФ содержит отдельные параграфы, регулирующие поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, подрядные работы для государственных или муниципальных нужд[240].

Сторонами по государственному или муниципальному контракту являются подрядчик, которым может быть любое юридическое или физическое лицо, и государственный (муниципальный) заказчик, которым может быть государственный орган, орган управления государственными внебюджетными фондами, казенное учреждение.

Обязательными условиями государственного или муниципального контракта являются объем и стоимость подлежащей выполнению работы, сроки, размер и порядок оплаты, способы обеспечения исполнения обязательств сторон.

БК РФ устанавливает понятия планов (графиков) закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и реестров закупок за счет бюджетных средств, которые осуществляются без заключения контрактов. Учет заключенных контрактов и ведение реестров закупок осуществляется самими государственными и муниципальными заказчиками, а также специально уполномоченным органом[241]. По общему правилу государственные и муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, но БК РФ установлены исключения для следующих видов контрактов:

– на выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла которых превышает срок действия лимитов бюджетных обязательств (некоторые виды бюджетных инвестиций);

– предусматривающих встречные обязательства, не связанные с предметом их исполнения, – в пределах средств, предусмотренных государственными программами;

– энергосервисных договоров, в которых цена определена как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов.

Законом о контрактной системе определяются основные понятия, в том числе «государственный заказчик», «государственный контракт, муниципальный контракт», а также принципы контрактной системы.

Государственным заказчиком является государственный орган, орган управления государственным внебюджетным фондом либо казенное учреждение, уполномоченные принимать бюджетные обязательства от имени Российской Федерации или субъекта РФ. Бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджета.

Государственный или муниципальный контракт – договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд.

Планы закупок формируются на срок закона (акта) о бюджете, в них включается информация, установленная бюджетным законодательством. При формировании планов-графиков закупок устанавливаются начальная (максимальная) цена контракта, способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Важной частью планирования и заключения контрактов является их обязательное общественное обсуждение в установленных правительством случаях. Для обсуждения используется специальная единая информационная система

Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) разделяются на конкурентные закупки и закупки у единственного источника.

Конкурентными способами являются открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений (схема 3.7).

Разница между конкурсом и запросом предложений, с одной стороны, аукционом и запросом котировок – с другой, заключается в том, что в первом случае выбираются лучшие условия исполнения контракта, а во втором – наименьшая цена контракта.

Запросы предложений и запросы котировок являются упрощенными формами заключения контрактов небольшой стоимости, предельный размер которой устанавливается Законом о контрактной системе.

Закрытые конкурсы и аукционы применяются в ограниченном количестве случаев, установленных Законом о контрактной системе, в частности:

– в случае наличия в конкурсной документации сведений, составляющих государственную тайну;

– при закупках услуг для управления ценностями Госфонда, услуг по страхованию, транспортировке, охране музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, имеющих историческое, художественное или иное культурное значение;

– в случае закупок услуг для обеспечения деятельности судей, судебных приставов.

Закупка у единственного поставщика (без проведения конкурса) также осуществляется в ограниченных законом случаях, к которым, например, относятся:

– закупки у субъектов естественных монополий, центрального депозитария, организаций водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, газоснабжения, услуги подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, хранения и ввоза (вывоза) наркотических средств и психотропных веществ;

– случаи, когда поставщик определен указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ;

– работы по мобилизационной подготовке;

– закупки на незначительную сумму[242];

– поставки российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем;

– закупки вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме;

– поставки культурных ценностей для государственного музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и аналогичных фондов;

– закупки у учреждений уголовно-исполнительной системы;

– закупки произведений литературы и искусства определенных авторов.

Контроль в сфере закупок осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти путем проведения плановых и внеплановых проверок заказчиков, контрактных служб, конкурсных комиссий и их членов, специализированных организаций, операторов электронных площадок.

Классификация операций публично-правовых образований

Классификация операций сектора государственного управления, или классификация операций публично-правовых образований (далее – КОСГУ), отличается от всех традиционных классификаций бюджетных расходов. Согласно КОСГУ рассматриваются исключительно учетные операции в рамках сектора государственного управления экономикой общества[243]. Насчитывается восемь типов операций, которым присвоены соответствующие коды: 1) доходы (100); 2) расходы (200); 3) поступление нефинансовых активов (300); 4) выбытие нефинансовых активов (400); 5) поступление финансовых активов (500); 6) выбытие финансовых активов (600); 7) поступление обязательств (700); 8) выбытие обязательств (800). Обобщенно можно сказать, что к операциям по КОСГУ относятся операции по доходам, расходам, изменению нефинансовых и финансовых активов и изменению обязательств.

Некоторые операции, традиционно относимые к расходам, не являются расходами согласно КОСГУ. Операциями по расходам КОСГУ могут быть только те из них, которые не влекут встречного увеличения или уменьшения обязательств, финансовых или нефинансовых активов. В качестве примера таких чистых расходов можно назвать оплату труда, начисления на нее, социальное обеспечение. Доходы и расходы непосредственно влияют на чистые активы публично-правового образования, абсолютный показатель которых вычисляется как сумма нефинансовых и финансовых активов за минусом обязательств. Разность доходов и расходов, исчисленных в соответствии с КОСГУ, может быть представлена как отчет об исполнении бюджета, выполненный на кассовой основе.

В связи с вышесказанным следует вспомнить давно известную классификацию расходов по признаку возвратности (на возвратные и безвозвратные, или потребительные). Например, безвозвратными расходами будут выплаты денежного содержания должностным лицам, на текущее содержание зданий и сооружений, т. е. те, которые нельзя отнести ни к инвестициям, ни к инновациям, ни к иным полезным вложениям, обещающим отдачу в будущем. Инвестиции, иные капитальные расходы, инновационные расходы можно с этой точки зрения отнести к расходам производительным, увеличивающим стоимость активов государства.

Ведомственная классификация

Следующий способ классификации бюджетных расходов – это ведомственная классификация, или классификация расходов в зависимости от субъекта, управляющего данными расходами (классификация по управлению).

Ведомственная классификация расходов должна быть связана с функциональной классификацией, но в реальности не совпадает с ней. Ведомственную классификацию можно увидеть в перечне главных распорядителей бюджетных средств, ежегодно устанавливаемом законом (решением) о бюджете (ведомственная структура расходов)[244].

Территориальная классификация

Еще один вид подразделения – территориальная классификация расходов, или классификация расходов по признаку принадлежности, требует установления ответственности разных уровней публичной власти за выполнение публичных задач. Общегосударственные расходы (централизованные расходы) возлагаются на высший уровень власти, на центральный (федеральный) бюджет. Обеспечение иных задач закрепляется за региональным уровнем власти, а задачи местного значения – за местным уровнем.

Распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71–73 Конституции РФ).

В новейший период развития бюджетного законодательства распределение расходов бюджета по территориальному признаку связано с понятием расходного обязательства бюджета. Каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно. Принадлежность расходного обязательства устанавливается исходя из того, органом власти какого уровня был принят нормативный правовой акт или заключен контракт, установивший конкретное расходное обязательство. Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими публично-правовыми образованиями[245].

Разграничение полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установлено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно этому же закону, как уже указывалось в гл. 2 учебника, полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.

Обыкновенные и чрезвычайные расходы

Среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы – расходы, повторяющиеся ежегодно. Чрезвычайные – такие расходы, которые не могли быть предусмотрены заранее. Это разграничение, однако, небесспорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодически. Поэтому следует учитывать буквальное понимание чрезвычайных расходов как расходов, появляющихся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (отличных от обычных) задач. Отмечается, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения[246], называется чрезвычайным бюджетом»[247].

Бюджет государства в чрезвычайный и военный период существенно отличается от «мирного» бюджета. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в чрезвычайный период формируются за счет изъятия необходимого для чрезвычайных нужд имущества, а расходы осуществляются в упрощенном порядке. Особым образом учитывается государственный внутренний долг, а исполнение бюджета по источникам финансирования его дефицита может приостановиться[248]. Добавим, что в чрезвычайный период все расходы бюджета ревизуются на предмет их необходимости и пригодности для решения чрезвычайных задач.

Помимо разграничения по времени возникновения – в мирный или чрезвычайный период – можно указать на более существенный признак разграничения чрезвычайных и обыкновенных расходов: возможность их прогнозирования. Если обыкновенные расходы являются плановыми, заранее прогнозируются и рассчитываются, то чрезвычайные расходы прогнозированию не поддаются. Например, В.А. Лебедев, обосновывая деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный, отмечал, что в первом случае доходы и расходы хотя и изменяются в цифрах, но соответствуют плану, а во втором – выходят за рамки этого плана[249].

Учитывая масштабы и растущий характер природных и техногенных катастроф, стихийных бедствий, промышленных аварий, увеличение связанного с ними материального ущерба[250], сегодня расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их предотвращение и ликвидацию предусматриваются в бюджетах на постоянной основе по разделу «Расходы на национальную безопасность». Кроме того, средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) предназначены для решения задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций.

Постоянные и временные расходы

Наконец, еще одним способом классификации бюджетных расходов является их разграничение на постоянные и временные.

В дореволюционной науке финансового права под переменяемыми (временными) расходами, в отличие от постоянных, понимались расходы, размер которых не поддавался точному прогнозированию[251].

Современная ситуация, характеризующаяся инфляцией и экономической нестабильностью, позволяет утверждать, что ни один вид расходов в бюджете не может быть запланирован в одном и том же объеме даже два года подряд. Поэтому нынешняя классификация по признаку постоянства отличается от существовавшей ранее и тесно связана с современными понятиями программных и непрограммных расходов бюджета. Расходы бюджета, выраженные в целевых программах, имеют ясно установленную цель, достижение которой отменяет необходимость в дальнейшем планировании соответствующих расходов. Планирование непрограммных (постоянных) бюджетных расходов не связано с временным фактором. Такие расходы существуют в бюджете всегда, пусть даже в разном объеме. В качестве примера можно привести расходы на содержание зданий органов государственной власти, денежное содержание военнослужащих, государственных служащих, иные текущие расходы.

Сегодня лучшей практикой повышения эффективности расходов считается максимальное увеличение программной части бюджета. В связи с этим, однако, следует вспомнить классификацию бюджетных расходов на расходы на содержание государственного аппарата и расходы на удовлетворение собственно публичных потребностей (исполнение функций)[252]. Создание и реализация самих целевых программ требует квалифицированного и постоянно действующего аппарата и материального базиса для его функционирования. При переводе данных расходов, как и расходов на исполнение некоторых других публичных функций, в программную часть бюджета возникают сложности, так как осуществление тех или иных функций не может быть поставлено в зависимость от принятия соответствующей программы.

Ниже будут более подробно рассмотрены некоторые отдельные направления бюджетных расходов, исходя из их функциональной характеристики. Эти виды расходов обладают заметной спецификой, кроме того, их рассмотрение представляет познавательный интерес. В действительности все разделы классификации расходов бюджета обладают своей спецификой, так как их появление и обособление вызвано совокупностью сложных исторических и экономических процессов. Однако подробное рассмотрение всех без исключения видов расходов в учебном пособии сделает его слишком громоздким. Таким образом, в качестве примеров подробно будут рассмотрены расходы на оборону и расходы на образование. Схематично можно представить также особенности бюджетных расходов на здравоохранение (схема 3.8) и на реализацию социальной политики (схема 3.9).

Расходы на оборону

Значение и рост военных расходов

Неизменной составляющей бюджетных расходов во все времена были расходы военного характера. Содержание армии, обеспечение ее вооружением, продовольствием, обмундированием всегда являлось одной из важнейших забот государства, необходимой и вынужденной государственной потребностью, выраженной, как правило, в значительных суммах расходов.

Для России в силу исторических и геополитических особенностей задача тщательного планирования и осуществления расходов на оборону была и остается одной из важнейших задач государственного строительства, напрямую связанной с обеспечением национальной безопасности, успешным социально-экономическим развитием общества.

Военные расходы, имея непроизводительный характер, поглощают существенную часть национального богатства, на их покрытие уходят колоссальные финансовые ресурсы, позволяющие с известной долей условности выделять в рамках государственного бюджета одну из наиболее затратных его частей – военный бюджет.

Известный российский специалист в области государственных финансов и финансового права М.И. Боголепов почти сто лет назад заметил, что «поддержание мира и готовность к войне стоят так дорого, что создается впечатление, будто современные государства все время ведут войну… Кровь льется теперь реже, чем раньше, но современные народы постоянно истощаются в других отношениях: они истекают капиталами. Современная война – борьба машин и капитала»[253].

С той поры мало что изменилось. Начиная с XIX в. и по сегодняшний день во всех крупных государствах расходы в мирное время по статье «оборона» составляют примерно треть от всех общегосударственных затрат. В период войны такие издержки могут даже превышать все расходы «мирного» бюджета. Это в полной мере относится и к России. По величине расходов на содержание военного ведомства в мирное время Россия уступала в конце XIX – начале XX в. только Великобритании. Военная организация России, по образному выражению одного из ученых начала ХХ в., представляла собой «огромного потребляющего Левиафана – многие миллионы людей, борющихся на земле, на воде и на воздухе, под землею и под водою, должны быть накормлены, одеты, обуты и вооружены целым арсеналом смертоносных орудий, начиная от самых грубых, кончая самыми сложными, являющимися последним словом техники XX в. Давать безостановочно пищу этому многомиллионноголовому Левиафану, напряженно поддерживая в нем силу его стальных мускулов, – задача технически очень трудная и экономически требующая регулярного расходования весьма крупных масс капитала»[254].

Тенденция постоянного роста государственных расходов на национальную оборону имеет универсальный характер на протяжении всей истории человечества. Она наблюдается как в экономически развитых, так и в развивающихся странах, в которых на обеспечение потребностей армии уходит большая часть ВНП. В 2006 г. совокупные мировые военные расходы выросли на 3,5 % в постоянных ценах и составили 1158 млрд долл.[255] Неофициальные данные на 2014 г. на порядок превосходят приведенные цифры.

После окончания «холодной войны» военные расходы продолжали увеличиваться стремительными темпами. Так, за период правления Дж. Буша-мл. военные расходы США выросли более чем в 2 раза[256]. Имеются данные, что базовый бюджет министерства обороны в 2009 финансовом году увеличился на 7,5 % (в эти расходы не включены суммы на операции в Ираке и Афганистане)[257].

По данным Стокгольмского института изучения мира, за период с 1996 по 2005 г. Китай стал ассигновать на оборону на 165 % больше средств, Саудовская Аравия – на 94 %, Индия – на 82 %. На 15 государств мира приходится 83 % совокупных военных расходов человечества, при этом на долю только США – около 46 %[258]. Данная тенденция сохраняется и даже усиливается.

На протяжении всего XX в. наблюдался неуклонный рост военных расходов, обусловленный участием России и Советского Союза в двух мировых войнах, многочисленных локальных и региональных военных конфликтах, втянутостью нашего государства в экономически изнурительную гонку вооружений. Постоянное увеличение военных расходов объяснялось также тем, что военный бюджет «должен являться средством не только для подготовки могущественной армии, но и для понижения издержек будущей войны». А.А. Свечин (1878–1938), известный российский военный стратег, в своем капитальном труде «Стратегия» писал о том, что «военный бюджет должен обеспечить государству и капитальное оборудование на случай войны, и мобилизационные запасы, и значительные массы обученных в населении, дабы уменьшить в случае войны прогул на обучение в запасных частях, отрывающий в самое горячее время миллионы рабочих рук и от фронта и от работы в тылу»[259].

1990-е годы ознаменовались тяжелейшим кризисом военных финансов в России. Государственная Дума Федерального Собрания РФ в постановлении от 23 октября 1998 г. отмечала, что к концу 1998 г. расходы на строительство и содержание Вооруженных Сил РФ были профинансированы всего на 36 %. В результате такого финансирования военная реформа фактически зашла в тупик даже в части сокращения численности войск: не произведены положенные выплаты более 27 тыс. военнослужащих, уволенных с действительной военной службы в связи с проведением военной реформы[260].

Хроническое недофинансирование армии и военно-промышленного комплекса в конце ХХ в. не замедлило привести к ощутимым негативным последствиям, заставившим руководство страны пересмотреть отношение государства к формированию военного бюджета.

Поворот наметился с началом XXI в. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации[261] к основным задачам в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации отнесены подъем и поддержание на достаточно высоком уровне военного потенциала государства. Обеспечение военной безопасности Российской Федерации признано важнейшим направлением деятельности государства. Отмечено, что Российская Федерация делает все возможное для предотвращения войн и вооруженных конфликтов, отдавая при этом предпочтение политическим, дипломатическим, экономическим и другим невоенным средствам. В то же время национальные интересы Российской Федерации требуют наличия достаточной для ее обороны военной мощи.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года[262] (далее – Стратегия) основное внимание уделено системе обеспечения национальной безопасности, которая включает: силы обеспечения национальной безопасности (Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования) и средства обеспечения национальной безопасности (технологии, технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства и др.). Создание и поддержание на должном уровне системы национальной безопасности требует постоянных финансовых затрат. В Стратегии отмечено, что военная безопасность обеспечивается путем развития и совершенствования военной организации государства и оборонного потенциала, а также выделения на эти цели достаточного объема финансовых, материальных и иных ресурсов.

Так называемый финансовый кризис несущественно отразился на запланированных расходах на национальную оборону, повлияв в основном на перераспределение ассигнований между статьями бюджетной классификации.

Понятие военного бюджета

Термин «военный бюджет» достаточно часто употребляется как в экономической, так и в юридической литературе[263] в разных значениях.

Существует легальная дефиниция военного бюджета, введенная с 1 января 2007 г. для целей военно-экономического сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств[264]. В данном документе военный бюджет определяется как часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов. В литературе иногда военный бюджет понимают как центральное звено военно-финансовой системы[265].

Конец ознакомительного фрагмента.