Глава 4 Доходы бюджетов
Вопрос 1 Правовые и экономические основы формирования доходов бюджетов
Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ и поступают в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Доходы бюджетов включают налоговые и неналоговые виды доходов, а также безвозмездные поступления.
Мировая практика давно доказала, что главным инструментом мобилизации средств в бюджет являются именно налоги. Конечно, государство может использовать для покрытия расходов и займы, но их необходимо возвращать и уплачивать проценты, что также требует дополнительных налоговых поступлений. Кроме того, государство может прибегнуть к денежной эмиссии, однако это, в свою очередь, может привести к инфляции и тяжелым экономическим последствиям. В результате главным источником доходов бюджетов остаются налоги.
Налоговый кодекс РФ дает определения налога и тесно примыкающего к нему, но все же отличного от него сбора. Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). В Налоговом кодексе РФ установлены принципы налогообложения.
К налоговым доходам и неналоговым доходам Бюджетный кодекс относит:
• налоги на прибыль, доходы;
• налоги и взносы на социальные нужды;
• налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ;
• налоги на товары, ввозимые на территорию РФ;
• налоги на совокупный доход;
• налоги на имущество;
• налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами;
• государственную пошлину;
• задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам;
• доходы от внешнеэкономической деятельности;
• доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
• платежи при пользовании природными ресурсами;
• доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;
• доходы от продажи материальных и нематериальных активов;
• административные платежи и сборы;
• штрафы санкции, возмещение ущерба;
• доходы бюджетов бюджетной системы РФ от возврата субсидий и субвенций прошлых лет;
• прочие неналоговые доходы.
К безвозмездным поступлениям Бюджетный кодекс РФ относит безвозмездные поступления от:
• нерезидентов;
• других бюджетов бюджетной системы РФ;
• государственных (муниципальных) организаций;
• негосударственных организаций;
• наднациональных организаций;
• прочие безвозмездные поступления.
Вопрос 2 Доходы федерального бюджета
При анализе состава и структуры доходов федерального бюджета интерес, прежде всего, представляет доля доходов федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета РФ (табл. 4.1).
В доходах консолидированного бюджета 2007 г. намечалось повышение удельного веса федерального бюджета до 61,6 % против 54,6 % в бюджете 2005 г. и соответственно уменьшение доли бюджетов субъектов Федерации с 45,4 до 38,4 %. Одновременно с этим увеличивался объем межбюджетных трансфертов.
Таблица 4.1
Доходы консолидированного бюджета Российской Федерации и их структура по видам бюджетов[9]
Если детально рассмотреть структуру доходов федерального бюджета по данным 2005–2006 гг., то можно выделить две группы доходов, удельный вес каждой из которых составляет более 20 % объема доходов федерального бюджета. Это доходы от внешнеэкономической деятельности (2005 г. – 27,63 %; 2006 г. – 32,95 %) и налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ (2005 г. – 23,81 %; 2006 г. – 24,02 %). В последних доминировал НДС, соответственно 21,45 и 22,27 %.
В связи с новациями, принятыми в новой редакции Бюджетного кодекса, структура доходов федерального бюджета кардинальным образом изменилась. Статья 966 БК РФ устанавливает понятие «нефтегазовые доходы федерального бюджета», используемые для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. К нефтегазовым доходам относятся доходы федерального бюджета от уплаты:
• налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);
• вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
• вывозных таможенных пошлин на газ природный;
• вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.
На 2008 г. прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета был установлен в сумме 8057 млрд руб., в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов – в сумме 3471 млрд руб., или 43,1 %.
Следующей важнейшей новацией явилось принятие бюджета на три года – с 2008 по 2010 г. Прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета на 2009 г. установлен в сумме 8706 млрд руб., в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов – 3109 млрд руб., или 35,7 %; на 2010 г. – в сумме 9408 млрд руб., в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов федерального бюджета – 2991 млрд руб., или 31,8 %. Очевидна тенденция снижения доли нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета.
Принятие нового варианта Бюджетного кодекса, его уже начавшаяся реализация, составление 3-летнего бюджета, ориентированного на результаты, налоговое администрирование на новых принципах будут способствовать укреплению федерального бюджета, успешному решению возложенных на него задач.
Вопрос 3 Особенности структуры доходов бюджетов субъектов РФ
Доходы бюджетов субъектов РФ формируются прежде всего за счет налоговых доходов, установленных для бюджетов субъектов РФ Бюджетным кодексом РФ (ст. 56 БК РФ). Налоговые доходы субъектов
РФ могут быть переданы полностью или частично органами государственной власти субъектов РФ в соответствующие местные бюджеты в порядке, предусмотренном ст. 58 БК РФ «Полномочия субъектов РФ по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты». Итак, Бюджетным кодексом РФ устанавливаются полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ по формированию доходов бюджетов субъектов РФ, порядок установления органами государственной власти субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. Полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ по формированию бюджетов заключаются также в праве: введения региональных налогов и сборов в рамках перечня, установленного налоговым законодательством; установления ставок по ним и предоставления налоговых льгот в пределах, установленных налоговым законодательством.
Законы субъекта РФ о внесении изменений в законодательство субъекта РФ о налогах и сборах, законы субъекта РФ, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы РФ, вступающие в силу в очередном финансовом году (очередных финансовом году и плановом периоде), должны быть приняты до внесения проекта закона субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год (на очередные финансовый год и плановый период, если речь идет о 3-летнем бюджете) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные законом субъекта РФ.
Рассмотрим особенности структуры доходов территориальных бюджетов субъектов РФ на примере города Санкт-Петербурга. Параметры доходов бюджета Санкт-Петербурга на 2007–2010 гг. представлены в табл. 4.2.
Необходимо подчеркнуть, что обеспечение прогнозируемых параметров бюджета Санкт-Петербурга на 2008 г. и на плановый период 2009–2010 гг. планируется не только без существенного повышения налоговой нагрузки на экономику города, но и с учетом расширения объема налоговых льгот, предоставляемых инвесторам. Налоговая политика Санкт-Петербурга на 2008–2010 гг. будет осуществляться с учетом решений, принятых Правительством Российской Федерации, и направлена на обеспечение преемственности следующих основополагающих принципов, последовательно осуществляемых на протяжении предыдущих лет:
Таблица 4.2
Структура и динамика доходов бюджета Санкт-Петербурга на 2007–2010 гг., млрд руб[10].
• обеспечение предсказуемости, стабильности и прозрачности налогообложения;
• сохранение и дальнейшее развитие благоприятного инвестиционного климата;
• равномерность распределения налогового бремени;
• повышение эффективности действующей налоговой системы.
Макроструктура доходной части бюджета Санкт-Петербурга достаточно стабильна – на протяжении ряда лет налоговые доходы составляют около 2/3 доходов. В 2008–2010 гг. эта тенденция сохраняется: налоговые доходы в 2008 г. составят 75,9 %, в 2009 г. – 78,1 %, в 2010 г. – 79,7 %. Планируется, что доля налоговых доходов в бюджете города к 2010 г. по сравнению с 2007 г. возрастет на 5 %. Общая сумма налоговых доходов в проекте бюджета составила в 2008 г. – 222 944,8 млн руб., или 127,2 % к 2007 г., в 2009 г. – 260 449,2 млн руб. (116,8 % к 2008 г.), в 2010 г. – 301 771,8 млн руб. (115,9 % к 2009 г.). Основными доходными источниками бюджета Санкт-Петербурга традиционно остаются налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налог на имущество организаций.
Вопрос 4 Особенности структуры доходов муниципальных образований
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и из бюджета субъекта РФ.
Состав налоговых доходов местных бюджетов устанавливается Бюджетным кодексом РФ для бюджетов поселений (ст. 61 БК РФ), бюджетов муниципальных районов (ст. 61.1 БК РФ), бюджетов городских округов (ст. 61.2 БК РФ). Так, например, в бюджеты поселений зачисляются:
• налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, – земельного налога (по нормативу 100 %), налога на имущество физических лиц (по нормативу 100 %);
• налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
1) налога на доходы физических лиц – по нормативу 10 %;
2) единого сельскохозяйственного налога – по нормативу 30 %;
3) государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления, уполномоченными в соответствии с законодательными актами РФ на совершение нотариальных действий, – по нормативу 100 %;
• налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, – по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 58 БК РФ, регламентирующей полномочия субъектов РФ по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты;
• налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, – по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов в соответствии со ст. 63 БК РФ, регламентирующей полномочия муниципального района по установлению нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов в бюджеты поселений.
Состав неналоговых доходов местных бюджетов устанавливается ст. 62 Б К РФ. Бюджетным кодексом регламентированы также полномочия муниципальных образований (МО) по формированию доходов местных бюджетов (ст. 64 БК РФ). Например, муниципальными правовыми актами представительного органа МО вводятся местные налоги, устанавливаются налоговые ставки по ним и налоговые льготы в пределах прав, предоставленных представительному органу МО законодательством РФ о налогах и сборах. В структуре доходов местных бюджетов весьма существенную долю составляют все виды установленной бюджетным законодательством финансовой помощи от бюджетов других уровней – межбюджетные трансферты.
С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции органов местного самоуправления, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. Вместе с тем, несмотря на совершенствование бюджетного и налогового законодательства, адекватного упрочения финансового положения муниципальных образований пока не происходит.
Укрепление доходной базы местных бюджетов и развитие их самостоятельности – трудоемкий и длительный процесс. До настоящего времени существенный удельный вес в доходах большинства местных бюджетов составляют безвозмездные перечисления. Поэтому говорить о самостоятельности бюджета каждого уровня, возведенной Бюджетным кодексом РФ в ранг одного из важных принципов бюджетной системы (ст. 31 БК), в практическом плане достаточно проблематично.
Вопрос 5 Неналоговые доходы бюджетов
Неналоговые доходы являются составной частью собственных доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ к неналоговым доходам бюджета относятся:
• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
• доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
• средства самообложения граждан;
• иные неналоговые доходы.
Следует отметить, что включаемые ранее в состав неналоговых доходов безвозмездные и безвозвратные перечисления с 1 января 2005 г. были выделены в самостоятельную группу доходов бюджета (п. 4 ст. 41 БК РФ).
Полный состав неналоговых доходов бюджетов определен бюджетной классификацией РФ. С 1 января 2008 г. единые для бюджетов бюджетной системы РФ группы и подгруппы доходов определены Бюджетным кодексом РФ. Согласно бюджетной классификации (ст. 21 БК РФ), к неналоговым доходам отнесены:
• доходы от внешнеэкономической деятельности;
• доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
• платежи при пользовании природными ресурсами;
• доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;
• доходы от продажи материальных и нематериальных активов;
• административные платежи и штрафы;
• штрафы, санкции, возмещение ущерба;
• доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет;
• возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет;
• прочие неналоговые доходы.
В отличие от налоговых доходов бюджета, имеющих установленные налоговым законодательством ставки, большинство неналоговых доходов, отдельные виды которых имеют форму добровольных платежей, не имеют постоянного фискального характера. В этой связи планирование неналоговых доходов осуществляется исходя из фактических поступлений за предыдущие периоды с учетом изменений в законодательстве, темпов инфляции и других фактов, влияющих на их динамику.
С 2005 г. происходит резкое увеличение удельного веса неналоговых доходов федерального бюджета (до 37 %) за счет включения в их состав таможенных пошлин и сборов (для сравнения: в 2002 г. этот показатель составил 5 %, в 2003 г. – 6, в 2004 г. – 8 %). Состав и структура неналоговых доходов федерального бюджета РФ в 2005–2007 гг. приведены в табл. 4.3.
В структуре доходов федерального бюджета в 2008 г. предусмотрены неналоговые доходы в размере 2471,2 млрд руб. (7,09 % к ВВП), что составляет 37 % общей суммы доходов, в том числе:
Таблица 4.3
Состав и структура неналоговых доходов федерального бюджета РФ в 2005–2007 гг.[11][12]
• доходы от уплаты таможенных пошлин в размере 2124,6 млрд руб.;
• доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, – 89,8 млрд руб.;
• платежи при пользовании природными ресурсами – 42,0 млрд руб.;
• доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства – 130,9 млрд руб.;
• доходы от продажи материальных и нематериальных активов – 2,0 млрд руб.;
• поступление административных платежей и сборов – 4,2 млрд руб.;
• поступление штрафов, санкций, возмещение ущерба – 2,7 млрд руб.;
• прочие неналоговые доходы – 1,9 млрд руб.
Таким образом, большая часть неналоговых доходов федерального бюджета формируется за счет доходов от внешнеэкономической деятельности (39,1 % в 2007 г.). Второе и третье место по значимости принадлежит доходам от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (1,7 % в 2006 г.; 1,4 % в 2007 г.), и доходам от оказания платных услуг и компенсации затрат государства (1,8 % в 2006 г.; 1,7 % в 2007 г.).
Вопрос 6 Доходы от использования государственного и муниципального имущества
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, являются одним из важных источников неналоговых доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. В соответствии со ст. 42 БК РФ к ним относятся:
• доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
• средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке Российской Федерации и в кредитных организациях;
• средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных), в залог, в доверительное управление;
• плата за пользование бюджетными кредитами;
• доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;
• часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;
• другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных.
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, включаются в состав доходов соответствующих бюджетов после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.
В доходах федерального бюджета на 2008 г. доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, прогнозируются в сумме 89,8 млрд руб. Наибольшая часть этих доходов формируется за счет дивидендов по акциям и доходов от прочих форм участия в капитале, находящихся в собственности РФ. Их сумма запланирована в размере 34,2 млрд руб., что на 12,5 % больше ожидаемой оценки 2007 г.
В связи с введенными с 1 января 2006 г. изменениями земельного законодательства доходы федерального бюджета от продажи земельных участков формируются исключительно от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности.
Возрастание роли доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в формировании доходов региональных и местных бюджетов зависит от эффективности управления государственной и муниципальной собственностью.
Вопрос 7 Таможенные пошлины и таможенные сборы
Таможенные пошлины занимают особое место в ряду государственных доходов. История таможенного налогообложения насчитывает более 1000 лет. Наибольшее развитие пошлины получили во времена татаро-монгольского ига, когда в русском языке появилось слово «тамга».[13]
В то время все взимаемые при продаже товаров на заставах в городах, селах, слободах, на рынках сборы получили название таможенных, а сборы, которые уплачивались непосредственно на границе, назывались «большой тамгой». И лишь со второй половины XVI в. пошлины, взимаемые на границе, стали отличать от внутренних пошлин и записывать в отдельные книги.
Использование таможенных пошлин как инструмента тарифного регулирования при экспорте служит поддержанию рационального соотношения ввоза и вывоза товаров, валютных доходов и расходов на территории РФ, обеспечению условий для интеграции национальной экономики в мировую. Применение таможенных пошлин при импорте обусловлено, с одной стороны, проведением политики разумного протекционизма, с другой – направлено на регулирование ввоза продукции, не имеющей отечественных аналогов или производящейся в недостаточном для удовлетворения потребностей внутреннего рынка количестве. Вместе с тем таможенные пошлины как при экспорте, так и при импорте существенно способствуют обеспечению поступлений доходов в бюджет.
Согласно Закону РФ «О таможенном тарифе», таможенная пошлина – обязательный платеж в федеральный бюджет, взимаемый таможенными органами при ввозе товаров на таможенную территорию РФ или вывозе товаров с этой территории, а также в иных случаях, установленных таможенным законодательством РФ, в целях таможенно-тарифного регулирования внешнеторговой деятельности в экономических интересах РФ.
С 1 января 2005 г. таможенная пошлина была исключена из состава федеральных налогов (ст. 13 Налогового кодекса РФ) и отнесена к неналоговым доходам федерального бюджета (ст. 51 Бюджетного кодекса РФ).
Согласно Закону РФ «О таможенном тарифе», ставки таможенных пошлин устанавливаются Правительством РФ.[14] Таможенный тариф представляет собой свод ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ и систематизированным в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД). Различают следующие виды ставок таможенных пошлин: адвалорные — устанавливаются в процентах к таможенной стоимости товаров; специфические — устанавливаются в фиксированном размере за единицу облагаемого товара; комбинированные — сочетают адвалорную и специфическую ставки.
Ставки ввозных таможенных пошлин дифференцированы в зависимости от страны происхождения товаров. Так, в отношении товаров, происходящих из стран, торгово-политические отношения с которыми предусматривают режим наиболее благоприятствуемой нации, применяются максимальные ставки ввозных таможенных пошлин – базовые ставки, увеличенные в 2 раза.
Порядок и сроки уплаты. При ввозе товаров в РФ таможенные пошлины уплачиваются не позднее 15 дней со дня предъявления товаров в таможенный орган в месте их прибытия на таможенную территорию РФ или со дня завершения процедуры внутреннего таможенного транзита. При вывозе – не позднее дня подачи таможенной декларации. В случае нарушения сроков уплаты взимаются пени в размере 1/300 ставки рефинансирования Центрального банка РФ от суммы недоимки за каждый день просрочки. По письменному заявлению налогоплательщика при наличии оснований, предусмотренных таможенным законодательством РФ, сроки уплаты таможенных пошлин могут быть изменены. Формами изменения сроков их уплаты являются отсрочка или рассрочка, которые предоставляются на срок от 1 до 6 месяцев.
С 2000 г. все средства от взимания таможенных пошлин и таможенных сборов, поступающие на счета таможенных органов, перечисляются в федеральный бюджет и формируют около 30 % его доходов.
Данные об объемах планируемых поступлений таможенных пошлин и сборов в доходах федерального бюджета свидетельствуют о значительном возрастании удельного веса вывозных таможенных пошлин с 2004 г. (табл. 4.4).
В 2008 г. сумма ввозных таможенных пошлин прогнозируется в размере 494,7 млрд руб., что составляет 7,4 % общей суммы доходов федерального бюджета. При расчете данного показателя учтены следующие факторы: прогнозируемый объем импорта из стран дальнего зарубежья ($168,2 млрд); льготы по таможенному тарифу ($0,8 млрд); структура импорта; курс рубля по отношению к доллару США; средневзвешенная ставка ввозной таможенной пошлины, установленная Минэкономразвития РФ с учетом соблюдения условий присоединения к ВТО.
Доходы от уплаты вывозных таможенных пошлин в доходах федерального бюджета на 2008 г. запланированы в размере 1629,9 млрд руб. (24 % общей суммы доходов). При определении объемов поступлений от экспортных пошлин на нефть, газ и нефтепродукты учтены следующие показатели: прогнозный объем экспорта по данной группе товаров; среднегодовая ставка вывозной пошлины на нефть сырую ($165,57 за 1 т); ставка вывозной пошлины на нефтепродукты ($95,4 за 1 т); ставки экспортных пошлин на природный газ в страны ближнего и дальнего зарубежья. Доходы федерального бюджета в 2009–2010 гг. от уплаты таможенных пошлин прогнозируются в следующих размерах:
• в 2009 г. – 2123,8 млрд руб. (или 5,38 % к ВВП), из них по ввозным таможенным пошлинам – 550,5 млрд руб., по вывозным – 1573,3 млрд руб.;
• в 2010 г. – 2166,9 млрд руб. (или 4,87 % к ВВП), из них по ввозным таможенным пошлинам – 600,9 млрд руб., по вывозным – 1566,0 млрд руб.[15]
Таблица 4.4
Роль таможенных пошлин и таможенных сборов в формировании доходов федерального бюджета РФ за период 2003–2007 гг.[16]
Таким образом, увеличение с 2005 г. удельного веса неналоговых доходов федерального бюджета во многом обусловлено включением в их число таможенных пошлин. Для наиболее эффективного управления этими доходами федерального бюджета представляется целесообразным предусмотреть в порядке уплаты таможенных пошлин их зачисление непосредственно в федеральный бюджет, минуя промежуточную стадию прохождения по счетам таможенных органов. Вместе с тем необходимы критерии оценки эффективности работы сотрудников таможенных органов, учитывающие качество исполнения ими обязанностей по контролю за соблюдением таможенного законодательства, полноты и своевременности уплаты таможенных платежей в бюджет.
Вопрос 8 Прогнозирование и планирование доходов бюджетов
В соответствии с Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[17] выделяют: долгосрочный прогноз (на срок 10 лет, составляется 1 раз в 5 лет); среднесрочный прогноз (на срок от 3 до 5 лет, ежегодно корректируется); краткосрочный прогноз (на срок 1 год). Необходимость разработки прогнозов существует и во время исполнения бюджета, здесь имеют место текущий прогноз (на срок 3 месяца) и оперативный (на срок 1 месяц и менее). Все перечисленные виды прогнозов позволяют определить целевые характеристики, по которым составляется соответствующий план действий по их достижению.
В настоящее время существуют два различных подхода к прогнозированию доходов при составлении среднесрочных и краткосрочных финансовых прогнозов. Первый может быть условно обозначен как экстраполяционный. Согласно экстраполяционному подходу, прогноз различных элементов доходов осуществляется по их ретроспективным временным рядам. Прогнозное значение доходов, таким образом, зависит от их прошлых значений. Экстраполяционный метод широко применяется в региональной практике среднесрочного и краткосрочного финансового планирования. Второй подход может быть обозначен как моделирование.
В соответствии с этим подходом значение доходов представляется в виде зависимости от составляющих их факторов. Прогнозное значение каждого элемента дохода рассчитывается с помощью этой зависимости по прогнозным значениям факторов. Моделирование активно используется на федеральном уровне, но значительно реже применяется для прогнозирования доходов субъектами Федерации.
Прогнозные модели, построенные в соответствии с подходом моделирования, подразделяются на два класса: детерминированные и эконометрические. Детерминированные прогнозные модели предполагают наличие детерминированной связи в виде алгоритма или аналитической зависимости между прогнозируемой величиной и факторами, ее обусловливающими. В таких моделях часто используются показатели, задаваемые экспертным путем. Использование экспертных оценок некоторых факторов допустимо в тех случаях, когда нет других способов дать их количественные оценки. Эконометрические прогнозные модели основаны на предположении, что между прогнозируемой величиной и определяющими ее факторами существуют статистические зависимости. К практическому применению в настоящее время рекомендуются три группы эконометрических моделей: кросс-секционные модели; модели временного ряда; модели по панельным данным. Кросс-секционные модели основываются на данных для разных субъектов Федерации за один временной период. Модели временного ряда предполагают использование данных по конкретному субъекту Федерации за несколько временных периодов. Модели по панельным данным позволяют учесть информацию о факторах для множества субъектов Федерации за ряд временных периодов.
Прогнозирование общих доходов бюджета субъекта Федерации на среднесрочную и краткосрочную перспективу подразделяется на прогноз налоговых доходов; неналоговых доходов; доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящих уровней.
При прогнозировании налоговых доходов по каждому виду налога прогноз строится отдельно, но структура моделей, используемых для прогноза доходов по разным видам налогов, едина.
Введем обозначения:
НДij. – доход по j-му налогу в i-й год, зачисляемый в консолидированный (областной) бюджет;
НБij – налоговая база по j-му налогу в i-й год;
Tij – ставка по j-му налогу в i-й год;
НOij – норматив отчисления налога в консолидированный (областной) бюджет по j-му налогу в i-й год;
Аij – поправочный коэффициент, учитывающий льготы и недоимки по налоговым платежам;
TMПij – темп роста соответствующего макроэкономического показателя (доли процента).
Поправочный коэффициент А. может быть рассчитан по данным о фактических и расчетных налоговых поступлениях за предыдущий год:
Предполагается, что налоговая база из года в год изменяется так же, как связанный с ней макроэкономический показатель, так что:
Доход, прогнозируемый по j-му налогу в i-й год, можно рассчитать следующим образом:
Подстановка сюда предыдущих соотношений для поправочного коэффициента и налоговой базы и проведение простейших преобразований дают следующее:
В течение года планирования в связи с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве могут измениться ставки налога, налоговые базы, а также произойти другие не предусмотренные предложенной моделью изменения. В этом случае могут применяться поправочные коэффициенты, выбираемые экспертным способом:
Кij – поправочный коэффициент, учитывающий происходящее внутри планируемого i-го года изменение базы по j-му налогу, изменение ставки j-му налога, а также отражающий изменения в собираемости налога;
Sij – поправочный показатель абсолютного изменения налогового дохода по j-му налогу в i-й год в связи с предоставляемыми льготами и прочими, неучтенными, факторами.
Тогда прогнозное значение дохода может быть рассчитано по модели:
Таким образом, прогнозируемое значение дохода по конкретному налогу рассчитывается на основе прогнозных и прошлых значений факторов, входящих в его модель. Макроэкономический показатель, влияющий на налоговую базу, выбирается в соответствии с табл. 4.5.
Таблица 4.5
Макроэкономические показатели для прогнозирования налоговых доходов бюджета субъекта Федерации
Прогнозирование неналоговых доходов, доходов от предпринимательской деятельности и безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящих уровней производится на основе рассмотренной ранее модели (1) либо на основе моделей, являющихся ее частными случаями:
Элементы неналоговых и других доходов бюджета субъекта Федерации, используемые модели, соответствующие макроэкономические показатели, необходимые для их прогнозирования, представлены в табл. 4.6.
Прогноз доходов может производиться с детализацией по подгруппам, в отдельных случаях – по статьям бюджетной классификации доходов с учетом различных сценарных вариантов.
Таблица 4.6
Макроэкономические показатели и вид модели для прогнозирования неналоговых и других доходов субъекта Федерации