Глава 1. Банковская система США: история в пространстве
Банковская система образует ядро финансовой системы США. Она имеет длительную и богатую событиями историю развития, тесно переплетенную с историей и географией страны в целом. Первые попытки создать Центральный банк и упорядоченную систему кредитно-денежных отношений предпринимались в США сразу после обретения независимости и в начале 19-го века. Однако до Гражданской войны (1861–1865 гг.) существовала сильная политическая оппозиция какой-либо централизации, исходившая в основном от южных штатов. Все это время в стране действовали только коммерческие банки, получавшие лицензию от правительств отдельных штатов. Они стали называться банками штатов (state banks, не путать с государственными банками!). Банки штатов осуществляли эмиссию собственных банкнот, а общенациональных денег до Гражданской войны не существовало. Период с 1789 по 1863 г. в США известен как эпоха «банковской анархии». Фактически, вся финансово-банковская деятельность и ее регулирование осуществлялась в отдельных штатах, как если бы они были суверенными государствами. «Банковская анархия» способствовала периодическим финансовым потрясениям и различным злоупотреблениям. Например, с географической точки зрения любопытно такое явление той эпохи, как «дикий бэнкинг» (wildcat banking). Его суть заключалась в том, что коммерческий банк, получивший лицензию от властей штата, начинал широкую эмиссию бумажных денег, не располагая достаточным количеством золота или серебра. Чтобы максимально затруднить обязательный обмен выпущенных банкнот на благородный металл, недобросовестный банк размещал свой главный (и единственный!) офис в каком-нибудь труднодоступном месте, где «живут только дикие кошки». Из-за подобных злоупотреблений доверие к бумажным деньгам в США в то время было низким, что сдерживало развитие экономики[3].
После Гражданской войны положение дел в банковской сфере США принципиально изменилось. В 1863 г. федеральным правительством был принят закон о национальных банках (National Bank Act), учреждавший т. н. национальные банки (national banks). Это были коммерческие банки, получавшие лицензию (charter), а также право на эмиссию общенациональных банкнот от федеральных властей. В случае банкротства национального банка все его банкноты принимались Казначейством США. Эмиссия денег банками штатов была запрещена. Лицензирование и надзор за деятельностью национальных банков был поручен Службе финансового контролера (Office of the Comptroller of the Currency) – автономному подразделению Министерства финансов США. Также во время Гражданской войны появляются знаменитые банкноты-«гринбэки» (greenbacks), эмитированные непосредственно Казначейством. Это популярное и сейчас жаргонное название «гринбэки» получили из-за своего зеленого оборота, который позволял легко отличать их от погашаемых казначейских облигаций, имевших желтый оборот.
Несмотря на некоторое упорядочивание и централизацию, банковская система США после Гражданской войны и даже в начале 20-го века оставалась весьма архаичной. В стране имели хождение различные бумажные и металлические деньги, остро стояла проблема межбанковских обязательств и платежей. В отсутствии системы обязательного страхования депозитов вкладчики часто стихийно (под влиянием слухов и др.) изымали свои вклады из банков, что приводило к банкротствам даже вполне благополучных финансовых институтов.
Все эти проблемы еще больше усугублялись запретом для коммерческих банков действовать за пределами своего штата. Многие штаты ограничивали возможности банков создавать филиалы даже внутри своей территории. При этом особой дискриминации штаты подвергали национальные банки. Среди распространенных ограничений на открытие филиалов было т. н. «правило защиты местной штаб-квартиры». Суть заключалась в том, что если в городе с численностью населения менее 50 тысяч человек существует местный банк, то банки из других городов (того же штата) не могут открывать там свои филиалы. Часто штаты разрешали создавать банковские филиалы только в том графстве[4], где базировался банк, или только на определенном расстоянии от штаб-квартиры банка. Подобные ограничения отражали доминирующие в общественном сознании американцев представления об опасности крупных банков, монополизирующих рынок и «перекачивающих» деньги из одного региона в другой. Фактически следует говорить об особой концепции организации банковской деятельности, которую по аналогии с известной концепцией «grassroots democracy» можно назвать «grassroots banking» («бэнкинг снизу, от корней травы»). Как следствие в США были созданы десятки тысяч «коммунальных» коммерческих банков, обслуживающих, главным образом, население и хозяйство на небольшой территории (community banks). Кроме того, в США действуют специализированные, например, сберегательные банки, которые также могут получать свои лицензии от властей штатов или федеральных властей.
В начале 20-го века прогрессирующая индустриализация и урбанизация США потребовали радикальных реформ банковской системы. В 1913 г. Конгресс принял закон о Федеральной резервной системе (Federal Reserve System; ФРС). См. также табл. 1 в Приложении. Эта организация стала фактически Центральным банком США, получила почти монопольное право на эмиссию бумажных денег и некоторые права по регулированию банковской деятельности. Однако противники централизации не сдавались. В результате их активности ФРС существенно отличается от центральных банков других стран, а банковская система США приобрела еще более многоуровневый характер в отличие от привычной во всем мире двухуровневой системы (единый Центральный банк и коммерческие банки). Для ФРС характерны собственная территориальная организация и достаточно сложное федеративное устройство. Банками-членами ФРС в обязательном порядке являются все национальные банки, а банки штатов – добровольно, при условии соответствия определенным требованиям.
ФРС включает центральные руководящие органы, прежде всего Совет управляющих (Board of Governors) и Федеральный комитет по операциям на открытом рынке (Federal Open Market Committee), а также территориальные Федеральные резервные банки (ФРБ). Совет управляющих ФРС состоит из 7 членов, которые назначаются президентом США (с согласия сената) на 14 лет. Из их числа президент назначает на 4 года председателя Совета и его заместителя. Согласно закону о ФРС «… президент США при назначении членов Совета принимает во внимание необходимость должного представительства географических районов страны» [15]. Каждый ФРБ (его территория) не может быть представлен в Совете управляющих более чем одним членом. Главный офис ФРС США находится в столице страны – Вашингтоне (Федеральный округ Колумбия).
Рис. Территориальная организация ФРС США
Знаками показаны города базирования ФРБ, а знаками их филиалы. Линиями ∩ показаны границы филиалов ФРБ.
Территория Федерального округа Колумбия (Вашингтон) отнесена к ФРБ Ричмонда. Филиал ФРБ Нью-Йорка в Буффало был закрыт в 2008 году.
Источник: The Federal Reserve System: Purposes and Functions. 9th Edition. [30].
ФРБ (всего их 12) и их филиалы выполняют основные функции ЦБ на своей территории. Они выдают кредиты коммерческим банкам-членам, хранят их обязательные резервы, осуществляют межбанковские расчеты и др. Границы ФРБ часто не совпадают с границами штатов, но составлены с учетом границ сложившихся социально-экономических районов США, см. рисунок. Расположение самих ФРБ также обычно соответствует центральным городам таких районов. Например, в самостоятельные ФРБ выделены территории Новой Англии (ФРБ Бостона), Нью-Йоркского района (пригороды Нью-Йорка в штатах Коннектикут и Нью-Джерси отнесены к ФРБ Нью-Йорка), а также территории Филадельфийского района (ФРБ Филадельфии) и Старого Юга (вместе со Столичным районом, ФРБ Ричмонда). Еще более очевидно совпадение многих социально-экономических районов и их центров с расположением и границами филиалов ФРБ. Например, легко узнаются Питтсбургская Пенсильвания (филиал в Питтсбурге), Флорида (Майами), Мексамерика (Сан-Антонио), Центральный Техас (Даллас), Мормонский Запад (Солт-Лейк-Сити), Северная и Южная Калифорния (Сан-Франциско и Лос-Анджелес) и т. д. Название и границы социально-экономических районов США приводятся по книге Л. В. Смирнягина «Районы США: портрет современной Америки» [10].
Границы ФРБ достаточно устойчивы, но все же с 1913 г. подвергались некоторым изменениям. В частности, был открыт новый филиал ФРБ Атланты в Майами, новые штаты Аляска и Гавайи (созданы в 1959 г.) были отнесены к ФРБ Сан-Франциско (Гавайи непосредственно, а Аляска к филиалу в Сиэтле). Территории Пуэрто-Рико и Виргинских островов (не являются штатами США) отнесены к компетенции ФРБ Нью-Йорка. Филиал последнего в Буффало был закрыт в 2008 г. [30].
Сами ФРБ формально принадлежат банкам-членам. К последним относятся в обязательном порядке все национальные банки, а также (на добровольной основе) банки штатов, – если они соответствуют требованиям ФРС. Банки-члены обязаны покупать акции своего ФРБ в размере 6 % собственного капитала. При этом они оплачивают непосредственно лишь половину необходимой суммы, а другая половина остается у банков, но может быть в любой момент востребована ФРБ.
Во главе каждого ФРБ стоит Совет директоров, состоящий из 9 членов (по 3 директора классов «А», «В» и «С»). Директоров классов «А» и «В» выбирают сами банки-члены, классифицированные по размеру на три группы (мелкие, средние и крупные банки). Каждая группа банков-членов может выбрать по одному директору класса «А» и класса «В». Директора класса «А» являются непосредственными представителями банков. Директора класса «В» представляют интересы заемщиков (население и небанковские предприниматели на соответствующей территории). В настоящее время такими директорами часто являются известные эксперты-экономисты, представители университетов, науки и т. п.
Директора класса «С» назначаются Советом управляющих ФРС. Из их числа выбираются председатель Совета директоров ФРБ и его заместитель. Директора класса «В» и «С» представляют интересы общества и не могут быть служащими коммерческих банков или владеть их акциями [30]. Совет директоров большинством голосов назначает президента и вице-президента ФРБ, которые позднее утверждаются Советом управляющих ФРС. После принятия закона Додда-Франка в 2010 г. порядок назначения президентов (и вице-президентов) ФРБ был изменен. Директора класса «А» были лишены права решающего голоса, что очевидно уменьшило влияние банков-членов и увеличило влияние Совета управляющих.
Совет директоров каждого ФРБ определяет размер учетной (дисконтной) ставки на своей территории, которая позднее также утверждается Советом управляющих ФРС. В настоящее время все ФРБ проводят общую согласованную политику в области определения учетной ставки. Доступ к кредитам ФРС является главной привилегией банков-членов. Она носит название т. н. «учетного окна» (discount window). Таким образом, ФРБ и их филиалы выполняют функцию банка для банков.
Ключевое положение в ФРС занимает Федеральный комитет по операциям на открытом рынке. Он осуществляет операции с ценными бумагами правительства США (главным образом, с государственными казначейскими обязательствами разной срочности). Покупка и продажа ФРС таких ценных бумаг является важнейшим инструментом регулирования денежной массы, уровня инфляции и экономики в целом. Именно Федеральный комитет по операциям на открытом рынке определяет базовую ставку рефинансирования (Target Rate). Сама по себе она является условной величиной, но служит обязательным ориентиром для определения как кредитных ставок «дисконтного окна», так и доходности федеральных долговых ценных бумаг США (Treasury-bills, notes, bonds[5]). Разница между базовой ставкой рефинансирования и фактическими дисконтными ставками территориальных ФРБ по разным видам кредитов для коммерческих банков-членов, как правило, не превышает 1 %, см. табл. 1.
Таблица 1
Ключевые ставки ФРС США в 2012 гг.
Создано на основе данных ФРС США [13].
Понижение базовой «целевой» ставки рефинансирования обычно приводит к общему снижению ставок банковских кредитов, доходности облигаций и курса доллара по отношению к валютам других стран. Это политика «дешевых денег» призвана стимулировать экономический рост и биржевую активность. Повышение базовой ставки рефинансирования, в свою очередь, ведет к общему увеличению кредитных ставок, росту доходности облигаций и укреплению доллара. Такие действия (политика «дорогих денег») обычно имеют цель «охладить» чрезмерный экономический рост, «перегрев» фондового рынка и подавить опасный рост потребительских цен.
Федеральный комитет по операциям на открытом рынке состоит из 12 членов. По должности в него входят все управляющие Совета ФРС и 5 представителей ФРБ. По традиции президент ФРБ Нью-Йорка является постоянным членом Комитета и фактически вторым по значимости лицом в ФРС после председателя Совета управляющих. ФРБ Нью-Йорка является главным техническим оператором всех операций ФРС на открытом рынке. Также с особого счета в ФРБ Нью-Йорка (Treasury general account) федеральное правительство США осуществляет все свои официальные расходы. Прочие ФРБ представлены в Федеральном комитете по операциям на открытом рынке согласно установленным географическим группам и работают в порядке периодической ротации. В частности, один представитель от ФРБ Чикаго и Кливленда, один от ФРБ Бостона, Филадельфии и Ричмонда, один от ФРБ Атланты, Далласа и Сент-Луиса и один от ФРБ Миннеаполиса, Канзас-сити и Сан-Франциско. Таким образом, очевидно, что представительство ФРБ в Федеральном комитете по операциям на открытом рынке не равнозначно (ФРБ Нью-Йорка, а также Чикаго и Кливленда исторически находятся в более привилегированном положении).
ФРС является независимым (автономным от правительства) федеральным общественным институтом США. Все решения ФРС и ее подразделений (в пределах установленных законом полномочий) имеют прямое действие и не подлежат утверждению другими органами власти.
Драматическим периодом в истории банковской системы США стала Великая Депрессия конца 1920-х и 1930-х гг. Она была частью системного кризиса, который охватил практически все развитые страны мира. С технико-экономической[6] точки зрения 1920 – 1930-е гг. стали переходными от эпохи угля, черной металлургии и господства электродвигателя к веку нефти, двигателя внутреннего сгорания и цветных металлов. Внедрение технологических достижений в развитых странах сделало возможным массовое производство. Предприниматели, – как крупные, так и мелкие, – в погоне за сверхприбылями значительно увеличили объемы производства в самых разных отраслях. Достаточно быстро это привело к т. н. «кризису перепроизводства», когда на рынке оказалось слишком много «лишней» продукции, которую потребитель был не в состоянии купить. Значительная часть промышленных и сельскохозяйственных производителей потеряли рентабельность и стали банкротами. Следствием перепроизводства стало значительное снижение цен (дефляция), а также сокращение производства и ВВП. Глобальным последствием Великой Депрессии стал крах архаичной системы золотого стандарта. В частности, США отказались от обязательного обмена долларов на золото в 1933 г.[7]
Таблица 2
Показатели банковской деятельности по некоторым штатам США, 1927–1934 гг.
*Все данные приведены исходя из размещения главных офисов (штаб-квартир) банков.
Рассчитано по Statistical Abstract of the United States 1928, 1935 [28].
Банки США в 1920-е гг. наращивали инвестиции в национальную экономику (кредиты, покупка ценных бумаг). Значительные банковские инвестиции приходились на такие отрасли промышленности как черная металлургия, станкостроение, судостроение, автомобилестроение. «Коммунальные» и небольшие региональные банки, которые составляли львиную долю в общем числе банков США, обслуживали в основном сельское хозяйство, пищевую промышленность, малый бизнес.
В условиях системного экономического кризиса, охватившего почти все отрасли материального производства, банки столкнулись с массовой невозможностью заемщиков отвечать по своим долговым обязательствам. Одновременно резко обесценились пакеты акций и других ценных бумаг, принадлежавшие банкам. С другой стороны, при отсутствии системы обязательного страхования банковских депозитов началась паника среди вкладчиков, что привело к масштабному изъятию средств из банков. Таким образом, банковская система США оказалась «между двух огней», что неминуемо привело к кризису и массовому банкротству соответствующих учреждений. В частности, только в 1929–1932 гг. в США было закрыто около 6 тысяч коммерческих и сберегательных банков с общим объемом вкладов 3,6 млрд. долларов. Всего с 1927 по 1934 г. число банков в США уменьшилось примерно с 27 до 16 тысяч, а суммарный объем банковских вкладов за этот же период сократился с 51 до 40 млрд. долларов. Собственный капитал банков США (состоит из уставного капитала банков, сформированных долгосрочных резервов и нераспределенной прибыли) сократился с 8,2 до 7,4 млрд. долларов [28]. Этот, самый тяжелый банковский кризис в истории США, имел и свои географические особенности, см. табл. 2.
В наибольшей степени от кризиса пострадали банки регионов, где находились крупные промышленные центры, а также банковские системы сельскохозяйственных, сырьевых и в целом наименее развитых штатов. Например, в штате Иллинойс (крупнейший город – Чикаго) число коммерческих и сберегательных банков сократилось за период с 1927 по 1934 гг. более чем вдвое. Суммарный собственный капитал банков Иллинойса в 1934 г. составил только 56 % от уровня 1927 г., а объем вкладов только 62 % (сократился с 3,4 до 2,1 млрд. долларов). Аналогичная картина наблюдалась и в других индустриальных штатах США, например – в Мичигане (Детройт), Огайо (Кливленд). Еще более тяжелые последствия имел банковский кризис в аграрных штатах страны. Например, в Айове с 1927 по 1934 гг. число банков сократилось с 1 438 до 622, а собственный капитал банков 1934 г. составил только 45 % от уровня 1927 г. Серьезный удар по банковской сфере был нанесен и в ряде слаборазвитых штатов США (Западная Виргиния, Северная и Южная Каролина, Миссисипи и др.). См. также [3].
С другой стороны, в меньшей степени пострадали от банковского кризиса большинство штатов Северо-Востока США. Например, в Нью-Йорке объем вкладов за период 1927–1934 гг. уменьшился незначительно (с 13,4 до 13,1 млрд. долларов), а собственный капитал даже заметно увеличился (с 2,1 до 2,8 млрд. долларов). Такие показатели можно объяснить тем, что соответствующие штаты в большей степени специализировались не на материальном производстве, а отраслях третичной сферы (торговля, транспорт, связь, управление и др.), меньше пострадавших от общесистемного кризиса. Как следствие, банки Нью-Йорка и штатов Новой Англии имели более диверсифицированные активы, что, в сочетании с более значительными резервами, позволило им выйти из кризиса с меньшими потерями.
Реакцией на Великую Депрессию стало усиление государственного регулирования[8] экономики и банковской системы в частности. В 1933 г. был принят федеральный закон Гласса-Стигалла. См. табл. 1 в Приложении. Этот закон существенно ограничивал (хотя и не запрещал полностью) возможности коммерческих банков по операциям с негосударственными ценными бумагами, а также создал Федеральную корпорацию страхования вкладов (Federal Deposit Insurance Corporation; ФКСВ). Это федеральное агентство должно возмещать потери вкладчикам в случае банкротства банка, а также имеет некоторые права по надзору и регулированию застрахованных банков. Позднее аналогичные организации были созданы во многих других странах мира. Страховые взносы в ФКСВ обязаны платить все национальные банки. Подавляющее большинство (к 1990 г. практически все) банки штатов также вступили в ФКСВ. В 1934 г. полностью компенсировались вклады до 2,5 тыс. долларов, в период с 1980 г. по 2008 г. до 100 тыс. долларов. Кроме того, ФКСВ страхует и частично регулирует деятельность сберегательных банков США. Закон Гласса-Стигалла также запретил коммерческим банкам выплачивать проценты по вкладам до востребования и ввел «потолок» процентов по срочным вкладам. Существенно была повышена ответственность коммерческих банков за различные злоупотребления, невыполнение установленных обязательных нормативов.
Продолжали сохраняться и многочисленные ограничения на создание банковских филиалов. Еще в 1927 г. был принят федеральный закон МакФаддена, запрещавший коммерческим банкам открывать филиалы за пределами своего штата, а также подтвердивший права штатов устанавливать любые лимиты на филиальную активность банков внутри своей территории. Единственно, что удалось добиться «прогрессистам» – это уравнивания в правах национальных банков и банков штатов, которые ранее находились в более привилегированном положении [1, 9].
«Закручивание гаек» в банковской сфере США привело к стабилизации (число банкротств банков было сведено к минимуму), но уменьшило эффективность банковской деятельности. Банковская система стала проигрывать в конкурентной борьбе с другими менее зарегулированными финансовыми институтами (страховые компании, инвестиционные фонды и др.). Сами коммерческие банки начали скрытую войну против ряда чрезмерных ограничений, которая завершилась их победой в 1980е и особенно в 1990-е гг. Постепенно были отменены ограничения на выплаты процентов по банковским вкладам, а в 1999 г. был принят федеральный закон Грамма-Лича-Блили/Блилея. Он отменил ограничения прав коммерческих банков по операциям с ценными бумагами и разрешил создание финансовых холдингов, включающих в себя коммерческие банки, инвестиционные и страховые компании. См. также табл. 1 в Приложении.
В борьбе против географических ограничений на открытие филиалов коммерческие банки США прибегли к тактике создания банковских холдингов. Формально вошедший в такой холдинг банк остается самостоятельным, но фактически превращается в автономный филиал «системообразующего» банка. Первоначально банковские холдинги распространялись внутри штатов (особенно там, где существовали наиболее «зверские» запреты), но потом вышли на межрегиональный уровень. Власти США пытались регулировать этот процесс. В 1956 г. был принят закон о банковских холдинговых компаниях [1, 9]. Он поручил ФРС надзор за ними, а также запретил создание межштатных банковских холдингов без прямого разрешения властей соответствующих штатов. Однако развитие телекоммуникаций и появление интернет-бэнкинга сыграли за сторонников «банковской глобализации». В 1994 г. был принят закон Ригля-Нила, разрешивший открывать банковские филиалы и создавать банковские холдинги без каких-либо географических ограничений. Фактически только с этого момента стало можно говорить о действительно общенациональной банковской системе США!
Несмотря на распространенное среди многих современных экономистов мнение, что банки должны перераспределять финансовые ресурсы между территориями, в США сохранились опасения о чрезмерной «перекачке» банками капиталов из одного региона в другой. Для предотвращения подобной практики закон Ригля-Ни-ла ввел специальный норматив отношения выданных кредитов и привлеченных депозитов (loan-to-deposit ratio). Если «внешние», т. е. находящиеся за пределами своего штата, филиалы коммерческого банка нарушают этот норматив, то они могут быть закрыты. Также «провинившемуся» банку может быть запрещено открывать новые «внешние» филиалы. В 1999 г. закон Грамма-Лича-Блили распространил соответствующие нормативы и на дочерние банки в рамках банковских холдингов, поручив ФРС общий надзор над межштатной банковской деятельностью. Кроме того, еще в 1978 г. был принят федеральный закон о коммунальных (местных) реинвестициях. Этот действующий и ныне закон прямо предписывает банкам удовлетворять кредитные потребности населения и хозяйства, в частности малого бизнеса и лиц с низкими доходами, в местах базирования банков. В случае нарушения закона о местных реинвестициях банкам грозят различные санкции (штрафы, запреты на создание новых филиалов, присоединение других банков и др.) [9].
До 2007 г. банковская система США была динамичной и успешно развивающейся отраслью экономики (табл. 3). После проведение «дерегулирования» в США набрал силу процесс централизации и концентрации банковской деятельности. Прошла волна слияний и поглощений, увеличилось и число банкротств банков (особенно в начале 1990-х гг.). Как следствие число коммерческих банков существенно сократилось. Однако США по-прежнему остаются мировым рекордсменом по числу действующих коммерческих банков.
В области государственного регулирования банковской деятельности в США сложилось своеобразное разделение властей. Приоритет по надзору за национальными банками традиционно остается за Службой финансового контролера, а за банками штатов помимо их властей «приглядывают» ФКСВ и ФРС (только банки-члены). Кроме того, ФРС осуществляет регулирование «старых» банковских и «новых» финансовых холдингов, борется с монополизацией национального и региональных рынков банковских услуг. Еще одна прерогатива ФРС – регулирование деятельности иностранных банков на территории США. Для координации деятельности федеральных «надзирателей» и «регуляторов» еще в 1979 г. был создан специальный совещательный орган (The Federal Financial Institutions Examination Council; Федеральный совет по надзору за финансовыми институтами). Произошедшее в США «дерегулирование» не следует приравнивать, как это иногда происходит, к полному отказу от государственного регулирования банковской системы.
Таблица 3
Основные показатели развития банковской системы США в 1990–2005 гг.
Конец ознакомительного фрагмента.