Глава 3. Сравнение экономической антикризисной политики регионов
3.1. Докризисная экономическая политика
В докризисный период практически все включенные в анализ регионы так или иначе проводили активную политику по стимулированию развития экономики, созданию благоприятного предпринимательского климата, привлечению инвестиций. Эта политика имела как определенные общие черты, так и существенные различия.
Так, в регионах применялись и финансовые, и нефинансовые инструменты привлечения инвестиций. Причем в последние годы особо подчеркивалось значение активизации в данной сфере именно финансовых инструментов, что, по мнению региональных руководителей, должно было способствовать более успешной модернизации. Важность данного направления отмечал Президент Республики Бурятия: «Серьезным ресурсом для увеличения инвестиций должна стать государственная поддержка проектов. После негативного опыта выделения бюджетных гарантий в республике и вовсе прекратились любые формы поддержки. Мы обязаны научиться эффективно работать с имеющимися у нас в распоряжении финансовыми инструментами»[2]. Из финансовых рычагов наи более распространенными являлись предоставление налоговых льгот и субсидирование части затрат (в первую очередь процентной ставки по кредитам). Также применялся механизм выделения инвестору государственного имущества на льготных условиях. Предоставление государственных гарантий стало более активно использоваться уже в кризисных условиях.
В то же время подходы к предоставлению финансовой поддержки в регионах имели принципиальные различия. Наиболее распространена практика, в соответствии с которой для получения поддержки инвестор должен, во-первых, соответствовать определенным критериям и, во-вторых, осуществлять взаимодействие с региональной властью в установленном формате. Например, в постановлении Правительства Тюменской области № 105-п от 7 мая 2007 г. «О порядке отбора промышленных предприятий на получение государственной поддержки» для предприятий вводятся следующие критерии:
• объем промышленной продукции собственного производства – не менее 50 % общего объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами;
• выручка от продажи товаров, продукции, работ, услуг (без НДС, акцизов и аналогичных обязательных платежей) – не менее 400 млн руб. за год (для производства стройматериалов – 180 млн руб., для деревообрабатывающей промышленности – 350 млн, для производства алкогольных и безалкогольных напитков – 170 млн) в период, предшествующий текущему финансовому году;
• численность работающих в текущем финансовом году – не менее 250 человек.
Кроме того, устанавливается условие недопущения уменьшения средней численности работников списочного состава (без внешних совместителей, без работников, выполнявших работы по договорам гражданско-правового характера) по сравнению с аналогичным показателем на 1 января текущего финансового года.
Что касается формата взаимодействия с региональной властью, то обычно он определяется заключаемым инвестиционным соглашением. В Тюменской области введено понятие «держатель инвестиционного проекта». В Вологодской области для получения поддержки (в первую очередь в виде налоговых льгот) проект должен быть включен в областную инвестиционную программу. Решение об отборе проектов для предоставления поддержки обычно принимается тем или иным коллегиальным органом – координационным советом, экспертным советом и т. п.
Наряду с льготами по инвестиционным проектам в рамках инвестиционных соглашений меры финансовой поддержки (в первую очередь налоговые льготы) могут быть предусмотрены и для отдельных приоритетных сфер деятельности. Например, в Вологодской области льготы по различным налогам предоставлены для предприятий легкой, стекольной, лесозаготовительной, деревообрабатывающей, целлюлозно-бумажной промышленности, черной металлургии, а также для организаций, занимающихся различными видами сельскохозяйственной деятельности.
В отдельных случаях инструменты государственной поддержки направлены на создание преференций для местных производителей. Так, нефтяным компаниям Тюменской области компенсируется 8 % стоимости приобретенного оборудования и товаров законченного потребительского свойства, произведенных предпринимателями области. В Томской области субсидии на возмещение затрат на приобретение племенного молодняка, семени быков-производителей, а также на поддержку элитного семеноводства, кормопроизводства и производства рапса предоставляются в случае приобретения соответствующих товаров у организаций, расположенных на ее территории.
Принципиально иной подход реализуется в Пермском крае, где региональная льгота по налогу на прибыль установлена для всех без исключения предприятий, уплачивающих налог на территории края. Региональные власти не стремятся жестко задавать приоритеты для бизнеса и устанавливать особые отношения с инвесторами в виде заключения инвестиционных соглашений, создание благоприятных инвестиционных условий носит универсальный характер.
Наряду с собственно региональными мерами по поддержке экономической деятельности рассматриваемые регионы активно борются за привлечение на свою территорию федеральных инициатив в данной сфере, а в случае проигрыша стремятся дублировать у себя условия, предусмотренные федеральными проектами. Речь идет в первую очередь о режиме ОЭЗ. Томская область выиграла федеральный конкурс на размещение ОЭЗ технико-внедренческого типа, Республика Бурятия – туристско-рекреационной ОЭЗ. В Калининградской области наряду с ОЭЗ, функционирующей в рамках требований Федерального закона от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ, создаются туристско-рекреационная зона, а также игорная зона. Система льгот, предусмотренная для резидентов ОЭЗ, также повышает инвестиционную привлекательность территории.
В то же время Вологодская область, не являвшаяся победителем конкурса на размещение на своей территории ОЭЗ, приступила к самостоятельному осуществлению аналогичного проекта. 28 июля 2008 г. было принято постановление Правительства Вологодской области «Об утверждении Положения об организации и осуществлении межмуниципальных инвестиционных проектов и о межмуниципальном инвестиционном проекте “Индустриальный парк “Шексна”». Индустриальный парк «Шексна» представляет собой промышленную площадку, расположенную на территории ряда муниципальных образований. Сейчас в рамках данного проекта формируется необходимая инфраструктура, создаются первые производства. Межмуниципальный инвестиционный проект «Индустриальный парк “Шексна”» включен отдельным разделом в областную инвестиционную программу на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг. Данному проекту предоставлены льготы по налогу на имущество организаций и по налогу на прибыль, а также освобождение от транспортного налога. Аналоги ОЭЗ – так называемые зоны экономического благоприятствования – стремится создавать и Республика Бурятия.
В Республике Бурятия законодательство по данному вопросу принято еще в марте 2007 г. (Закон Республики Бурятия от 14 марта 2007 г. № 2073-III «О зонах экономического благоприятствования в Республике Бурятия»), в 2008 и 2009 гг. в него были внесены существенные поправки. В соответствии с региональным законодательством зона экономического благоприятствования – это определяемая на конкурсной основе Правительством Республики Бурятия часть территории Республики Бурятия, на которой созданы благоприятные условия для привлечения инвестиций, организации новых, высокотехнологичных производств, развития транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. На территории Республики Бурятия могут создаваться зоны экономического благоприятствования промышленно-производственного, технико-внедренческого и туристско-рекреационного типа. Зона экономического благоприятствования создается на десять лет.
Решение о создании зоны экономического благоприятствования принимается Правительством Республики Бурятия на основе заявок муниципальных образований, подтвержденных решениями их представительных органов. Вопросы создания и эксплуатации инженерной, транспортной и социальной инфраструктур зоны, ее обустройства и материально-технического оснащения, другие организационные, технические и финансовые вопросы регулируются соглашением между Правительством Республики Бурятия и исполнительным органом муниципального образования, на территории которого расположена зона[3].
Для резидентов зон наибольшего благоприятствования предусмотрены следующие налоговые льготы:
• по налогу на имущество организаций – освобождение в течение пяти календарных лет после постановки на учет имущества, созданного или приобретенного в целях ведения деятельности на территории зоны экономического благоприятствования;
• по налогу на прибыль – снижение ставки налога, зачисляемого в республиканский бюджет, на 4,5 % в течение пяти календарных лет.
Муниципальные образования, на территориях которых созданы зоны экономического благоприятствования, должны обеспечить выполнение обязательств по установлению налоговых преференций для резидентов этих зон в отношении налогов, доходы от которых поступают в местный бюджет, в первую очередь от земельного налога.
В 2009 г. в соответствии с распоряжением Правительства Республики Бурятия от 17 июня 2009 г. № 283-р состоялся конкурс на создание зон экономического благоприятствования всех предусмотренных законодательством типов. Были поданы заявки на создание зон:
• промышленно-производственного типа – пять заявок от четырех муниципальных образований;
• технико-внедренческого типа – одна заявка от г. Улан-Удэ;
• туристско-рекреационного типа – 11 заявок от 11 муниципальных образований.
По результатам конкурсов принято решение о создании пяти зон экономического благоприятствования туристско-рекреационного типа: на территориях городских округов Улан-Удэ и Северобайкальск, Тункинского, Северобайкальского и Заиграевского муниципальных районов, а также зоны промышленно-производственного типа в Улан-Удэ.
Нефинансовые механизмы привлечения инвестиций связаны в первую очередь с повышением открытости территории, снижением административных барьеров, ликвидацией коррупции и государственного рэкета. С этой точки зрения представляет интерес подход Республики Бурятия к законодательству о поддержке инвестиционной деятельности, которое фактически включает декларацию гарантий прав и свобод инвестора:
«1. Органы государственной власти Республики Бурятия гарантируют:
1) обеспечение равных прав инвесторам в получении государственной поддержки инвестиционной деятельности;
2) открытость и доступность для всех инвесторов информации, необходимой для осуществления инвестиционной деятельности в соответствии с действующим законодательством;
3) гласность и открытость процедуры принятия решений о предоставлении государственной поддержки;
4) неразглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, и другой конфиденциальной информации об инвестиционных проектах, предоставленной инвесторами для рассмотрения;
5) неприменение к инвесторам дополнительных обременений финансовыми обязательствами, не связанными с реализацией инвестиционного проекта и не установленными действующим законодательством.
2. Если после заключения инвестиционного соглашения принят закон Республики Бурятия, устанавливающий обязательные для сторон нормы иные, чем действовавшие при заключении инвестиционного соглашения, условия заключенного инвестиционного соглашения сохраняют силу в течение срока его действия, но не более пяти лет».
Из формальных инструментов нефинансовой поддержки инвестиций в регионах используется сопровождение инвестиционных проектов, маркетинговая, информационная и консультационная поддержка. В то же время чрезвычайную важность имеет система неформальных отношений между властью и бизнесом, которая может строиться на совершенно разных принципах. Особую роль в формировании инвестиционного климата подобные отношения играют в Томской области, где доверие между властью и бизнесом рассматривается как одно из важнейших конкурентных преимуществ региона. Доступность и открытость региональной власти, ее готовность оперативно и эффективно решать возникающие проблемы, судя по всему, действительно играют существенную роль в создании благоприятных условий для привлечения инвестиций. По словам одного из инвесторов, выбравших область для размещения своего производства, для него важным фактором выбора послужило то, что Томская область – единственный регион, где «губернатор на встречи с бизнесом приходит с блокнотом». В то же время область имеет развитое инвестиционное законодательство. По данным рейтингового агентства «Эксперт РА», Томская область по итогам 2007 г. заняла первое место в номинации «За лучшие законодательные условия для инвестирования».
Что касается политики в отношении малого бизнеса, то до кризиса в регионах место и предпочтительные инструменты подобной политики оценивались по-разному. В Вологодской области в условиях доминирования крупной промышленности и во многом моноотраслевой специализации региона поддержка малого и среднего предпринимательства не относилась к приоритетам региональной экономической политики. По информации областной администрации, в данной сфере акцент делался в первую очередь на создании либерального режима деятельности, равном доступе к ресурсам, низкой налоговой нагрузке, снижении коррупции, хотя отдельные меры по формированию инфраструктуры поддержки малого предпринимательства также были осуществлены.
В то же время, например, в Томской области целенаправленная деятельность по поддержке малого предпринимательства осуществлялась с 2003–2004 гг. В результате в докризисный период была создана разветвленная инфраструктура поддержки малого предпринимательства, включая пять производственных бизнес-инкубаторов[4]. В регионе действуют также 21 муниципальный центр поддержки предпринимательства, Центр развития молодежного предпринимательства, Центр субконтрактации, региональный гарантийный фонд, представительство Евроинфоцентра, более 20 микрофинансовых организаций. С 2006 г. запущена поддержка вновь создаваемых предприятий: начал проводиться конкурс «Бизнес-старт», победители которого получают 50 %-е софинансирование проекта за счет бюджетных средств, максимальная сумма субсидии предусмотрена в размере 500 тыс. руб.
Среди рассматриваемых регионов Томская область выделяется также активной инновационной политикой. Поддержка инновационной деятельности является одним из важнейших приоритетов деятельности региональных властей, поскольку область позиционирует себя как центр инновационной экономики. Для этого имеются благоприятные объективные условия: Томск имеет развитый научно-образовательный комплекс, каждый пятый житель города – студент. В области действуют областные и муниципальные программы по развитию инновационной деятельности, создана региональная система поддержки научных разработок – от идеи до внедрения, проводится конкурс инновационных проектов, администрация действенно сотрудничает с ведущими томскими вузами, научными организациями, инновационным бизнесом в формировании инновационной инфраструктуры и в целом благоприятной для инноваций бизнес-среды[5]. Активно формируется ОЭЗ технико-внедренческого типа.
В других регионах поддержка инновационной деятельности не рассматривалась как явный региональный приоритет, хотя отдельные меры в данной сфере принимались. Так, инновационная деятельность повсеместно выступает приоритетным направлением поддержки малого предпринимательства. В некоторых регионах применяются и более узконаправленные инструменты. Например, законодательство Вологодской области предусматривает ежегодное выделение 20 млн руб. на региональные научные гранты. Сумма гранта может колебаться от 50 тыс. до 3 млн руб.
3.2. Адаптация к кризису: общее и особенное
В условиях кризиса экономическая политика регионов столкнулась с новыми и неоднозначными вызовами. С одной стороны, кризис обострил старые и поставил новые экономические проблемы, в докризисный период во многом сглаживаемые благоприятной экономической конъюнктурой. С другой стороны, кризис создал новые экономические стимулы и возможности, которые при благоприятных условиях могли бы стать основой посткризисного модернизационного прорыва. Однако использование данных возможностей требовало отказа от популистской политики и проведения непопулярных мер, что в ситуации кризиса чревато высокими рисками.
В целом можно сделать вывод, что региональная антикризисная политика была направлена скорее на поддержание социальной стабильности и максимальное сохранение status quo, чем на стимулирование обновления экономики и ее адаптацию к современным требованиям. В качестве широко распространенных черт проводимой политики можно выделить следующие.
Во-первых, кризис не стал (или пока не стал) поводом для пересмотра региональных стратегических ориентиров, нового позиционирования регионов в общероссийском и глобальном контекстах. Практически все регионы продолжают ориентироваться на докризисную стратегию развития. При этом возможны два различных сценария: либо реализация стратегии в связи с кризисом приостанавливается и ограниченные финансовые средства концентрируются в первую очередь на текущих расходах в социальной сфере; либо региональные власти продолжают осуществлять стратегические решения, но в рамках прежней парадигмы, всерьез не переосмысливая новые реалии. Нельзя сказать, что предоставляемые кризисом новые возможности вообще не принимаются во внимание. Но в этих условиях региональная экономическая политика во многом направлена на получение текущего конъюнктурного выигрыша, а не на осуществление стратегического модернизационного прорыва.
Пожалуй, единственным исключением стало повышенное внимание ряда регионов к перспективам инновационного развития, актуальность которого усилилась в условиях, когда наиболее существенно оказались затронутыми кризисом именно традиционные отрасли экономики. По словам губернатора Пермского края О. А. Чиркунова, «создание инновационных отраслей промышленности – наша основная цель. Необходимым условием перехода к инновациям является здоровая и эффективная экономическая среда, которую мы должны сделать конкурентоспособной путем модернизации». Однако пока данное направление во многом декларативно, первые шаги по его реализации только начинают осуществляться. Неясно, насколько серьезно оно повлияет на реальную стратегию регионов.
Во-вторых, приоритетом в условиях кризиса практически во всех регионах стала поддержка так называемых системообразующих и градообразующих предприятий, т. е. крупного бизнеса, определяющего лицо региона. Применительно к данным предприятиям использовались меры формальной и неформальной поддержки, начиная от выделения финансовой помощи и кончая посредничеством региональной администрации в урегулировании отношений с банками и налоговой службой. Тем самым в условиях кризиса не произошло не только радикального обновления структуры производства, но и более или менее массовой смены собственников и менеджеров, деятельность которых не обеспечила создания какого-либо запаса прочности в условиях чрезвычайно благоприятной докризисной конъюнктуры.
В-третьих, регионы ориентировались на минимизацию безработицы, с помощью формальных и неформальных методов воздействия стимулируя собственников максимально ограничивать высвобождение персонала. В одних регионах предпринимателям устанавливали задания по сохранению рабочих мест с использованием административного ресурса. В других (например, в Вологодской области) между областной администрацией, бизнесом и профсоюзами было подписано соглашение о стабилизации положения на рынке труда, по которому работодатели обязались минимизировать высвобождение работников и снижение заработной платы. Тем самым не использовался данный кризисом шанс снять «навес» избыточной численности занятых и создать условия для повышения производительности труда. В тех случаях, когда высвобождения тем не менее происходили, региональные администрации стремились регулировать данный процесс и в максимальной степени держать его под контролем.
В-четвертых, решение кризисных экономических проблем регионы искали в первую очередь в механизмах усиления взаимосвязи власти и бизнеса и влияния административных решений на бизнес-среду, в ограничении конкуренции и усилении так называемого импортозамещения (когда под импортом имеется в виду не зарубежная продукция, а поставки из других регионов), в ориентации на текущие (иногда откровенно популистские) выигрыши в ущерб стратегическим. Тем самым кризис пока не только не улучшил, но и в чем-то ухудшил институциональные условия деятельности бизнеса, которые могли бы способствовать модернизационному прорыву.
Необходимо отметить, что подобная ориентация региональной политики в значительной степени задавалась сигналами с федерального уровня. Формирование перечней предприятий федерального и регионального значения и выделение части из них федеральной помощи, финансирование за счет программ поддержки занятости не только реально безработных, но и лиц, находящихся под угрозой увольнения, – все эти направления федеральной антикризисной политики во многом определяли действия, осуществляемые на региональном уровне. Тем не менее в данных рамках различные регионы по-разному балансировали задачи сохранения социальной стабильности и стимулирования модернизации. Данные различия можно проследить по нескольким направлениям.
Важным индикатором служит степень активности региональной администрации в недопущении банкротства крупных предприятий регионального значения, попавших в тяжелое финансовое положение. В целом интенсивные меры в данном направлении принимались в подавляющем большинстве рассматриваемых регионов. Так, в Республике Бурятия для спасения ЗАО «Улан-Удэ стальмост», снизившего объем производства более чем в 3 раза, было выделено средств государственной поддержки примерно на 50 млн руб. Во многих случаях инструментом спасения предприятий становились государственные гарантии. Наиболее активно в регионах они предоставлялись строительным организациям, попавшим в тяжелое финансовое положение в результате сжатия жилищного и коммерческого строительства. В то же время не во всех случаях региональные власти были готовы идти до конца, чтобы удержать от банкротства крупные предприятия, независимо от того, насколько адекватную политику они проводят. Так, в Калининградской области произошло банкротство одного из крупных региональных работодателей, ОАО «КД авиа», с численностью занятых около 2 тыс. человек. Принятые региональной властью меры по стабилизации ситуации на предприятии не дали позитивного эффекта, выданные из бюджета области гарантии на сумму 500 млн руб. были полностью выполнены. При этом сам факт банкротства компании вызывает далеко не однозначную реакцию. С одной стороны, в нем видят фактор, существенно замедляющий развитие области, в частности, в сфере туризма. С другой – отмечаются положительные последствия отделения управления инфраструктурой аэропорта от деятельности по осуществлению авиаперевозок («КД авиа» совмещала обе эти функции), снижения барьеров для выхода на рынок новых авиакомпаний, усиления конкуренции.
Особняком в данном отношении стоит политика Пермского края, где власти в условиях кризиса отказались от политики национализации убытков. В крае не предоставлялись гарантии отдель ным крупным предприятиям исходя из логики, что это нарушает условия справедливой конкуренции. Поддержка строительного комплекса осуществлялась в первую очередь за счет привлечения средств федерального бюджета: строительства жилья для военнослужащих, привлечения средств государственной корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ». В случае банкротства предприятий региональные власти принимали меры по передаче объектов коммунальной инфраструктуры от предприятий-банкротов муниципальным образованиям либо по выделению их в самостоятельный бизнес, а также стремились привлечь новых собственников на соответствующие объекты, выступая организаторами диалога между старыми собственниками и потенциальными инвесторами.
Различия между регионами связаны и с отношением к использованию общественных работ и других инструментов поддержки занятости применительно к лицам, находящимся под угрозой увольнения. Дело в том, что поддержка занятости данной категории лиц фактически означает финансирование за счет государственного бюджета производственных расходов тех предприятий, собственники и менеджеры которых оказались неспособными адаптироваться к кризисным условиям либо обеспечить резервы в условиях благоприятной докризисной конъюнктуры. При том что для подобной ситуации могли быть объективные предпосылки[6], в целом такая политика способствует консервации сложившейся производственной и управленческой структуры.
В некоторых регионах данный инструмент рассматривался как способ обеспечения социальной стабильности и активно использовался для предотвращения роста безработицы. Подобную политику проводили, например, Вологодская область и Республика Бурятия. На уже упоминавшемся ЗАО «Улан-Удэ стальмост» за счет общественных работ было сохранено около 3 тыс. рабочих мест. В то же время власти Калининградской области в течение значительной части 2009 г. вообще отказывались от выделения средств по программам занятости на поддержку находящихся под угрозой увольнения, расходуя их непосредственно на безработных. Однако подобная позиция не нашла поддержки в федеральных органах власти, и региональное руководство вынуждено было изменить свою политику в данном вопросе. Схожая политика проводилась и в Пермском крае. Общественные работы сводились в первую очередь к работам по благоустройству территорий. При этом региональные власти стремились соблюдать принцип экстерриториальности, т. е. общественные работы должны были проводиться вне территории предприятия. Отличительной особенностью Пермского края стала и успешная организация общественных работ для «белых воротничков»: они оцифровывают архивные документы. При этом используется рабочее место самих безработных, что позволяет экономить расходы бюджета на соответствующее оборудование.
Для выявления региональных различий важным представляется и то, какие именно инструменты собственно региональной экономической политики использовали региональные власти. Здесь также можно выделить различные механизмы и приоритеты. Рассмотрим наиболее яркие примеры использования инструментов региональной экономической политики для борьбы с кризисом.
1. Воспроизводство инструментов федеральной антикризисной политики на региональном уровне. Так, в Томской области по аналогии с федеральным был сформирован реестр организаций регионального значения Томской области. В распоряжении Администрации Томской области от 9 июня 2009 г. № 382-ра «О реестре организаций регионального значения Томской области» были указаны условия, при которых организация может быть включена в реестр и пользоваться связанными с этим возможностями. Для включения в реестр организация должна:
• выплачивать работникам среднюю заработную плату не менее 1,5 величины прожиточного минимума, установленной для населения Томской области;
• не иметь просроченной кредиторской задолженности по заработной плате;
• заключить и выполнять соглашение о предоставлении статистической информации;
• соответствовать любым двум из четырех критериев организации регионального значения, приведенных в табл. 3.1.
Таблица 3.1
Используемые в Томской области критерии включения предприятий в реестр организаций регионального значения
Источник: Распоряжение Администрации Томской области от 9 июня 2009 г. № 382-ра «О реестре организаций регионального значения Томской области».
При нарушении указанных в распоряжении условий организация может быть исключена из реестра организаций регионального значения Томской области. Судя по всему, реестр фактически является инструментом, который определяет круг предприятий, с которыми администрация готова так или иначе взаимодействовать для смягчения последствий кризиса, оказывая им содействие с помощью формальных и неформальных методов.
2. Ограничение конкуренции на рынке труда с целью искусственного сдерживания безработицы. Так, наиболее дискуссионным решением в сфере антикризисной политики в Республике Бурятия явилось резкое снижение квоты на привлечение иностранной рабочей силы. В 2008 г. данная квота превышала 13 тыс. человек. В целях борьбы с безработицей на 2009 г. квота была снижена примерно до 3 тыс. человек. Данное решение активно поддержали профсоюзы, выступавшие за снижение квоты до нуля. Однако против выступили как республиканский Союз промышленников и предпринимателей, так и некоторые государственные органы (в частности, Министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального хозяйства). В результате было принято компромиссное решение, но с явным преобладанием позиции профсоюзов. На 2010 г. квота снижается еще в 2 раза – до 1,5 тыс. человек. Более того, предприятия, продолжающие привлекать иностранную рабочую силу, должны обеспечить подготовку работников соответствующих специальностей в учреждениях профессионального образования Республики Бурятия, чтобы в дальнейшем подобной потребности не возникало. Такая политика проводится в условиях, когда соседние регионы, напротив, увеличивают квоту на привлечение иностранной рабочей силы. При этом неочевидно, что в сжатые сроки местное население сможет овладеть всеми необходимыми знаниями и навыками для того, чтобы составить конкуренцию иностранной рабочей силе. В этом случае возможны снижение темпов роста и проигрыш в конкурентоспособности регионам, которые не устанавливали столь жестких ограничений в наиболее зависимых от иностранной рабочей силы (в частности, в строительстве) секторах.
3. Расширение механизмов государственной поддержки. Несмотря на ужесточение бюджетных ограничений, региональные власти во многих случаях не только не стремились оптимизировать, но даже расширяли масштаб финансовой поддержки реального сектора. Например, в Вологодской области, по информации областной администрации, практически всем инвестиционным проектам (за исключением сферы торговли и развлечений), реализуемым в регионе, в условиях кризиса оказывается государственная поддержка. Новые формы финансовой поддержки введены и в других регионах.
4. Использование формальных либо неформальных методов контроля и сдерживания цен на потребительские товары. Подобные инструменты используются в значительной части регионов, причем в разных формах.
Так, в Республике Бурятия во всех районах создана сеть социальных магазинов, поддерживающих относительно низкие цены на продукты питания. По данному вопросу были приняты распоряжение Президента Республики Бурятия (от 4 февраля 2009 г. № 8-рп) «О торговом обслуживании малообеспеченных категорий населения Республики Бурятия» и постановление Правительства Республики Бурятия об утверждении положения о статусе «социальный магазин» для организаций торговли, расположенных на территории Республики Бурятия» (от 18 февраля 2009 г. № 55). Этими нормативными правовыми актами предусмотрена реализация населению в данных магазинах основных продуктов питания (примерно 30 наименований), торговая надбавка на которые не превышает 10 %, на хлеб – 5 %, в организациях торговли Крайнего Севера и приравненных к нему местностей – 15 %. Сейчас таких магазинов около сотни. При этом в городе они стали инструментом борьбы за потребителя, и все крупные конкуренты включили такие магазины в свои сети. В муниципальных районах местные власти договариваются с бизнесом, используя экономические инструменты: налоговые льготы, снижение арендной платы и т. п.
В Вологодской области были достигнуты договоренности с торговыми сетями о сдерживании цен на товары первой необходимости. Для реализации этих договоренностей был введен так называемый индекс-11, или композит-11, – набор из 11 продуктов питания, недельная норма потребления которых должна по стоимости сохраняться примерно на одном уровне, хотя цены его отдельных компонентов могут меняться.
Мониторинг цен и торговых наценок введен в Тюменской области. Причем предприятиям, пользующимся различными формами государственной поддержки из областного бюджета, предлагается обосновать повышение цен либо скорректировать свою ценовую политику. Например, хлебозавод, получивший от региона гарантию по кредиту на покупку оборудования, был вынужден отказаться от повышения цен на хлеб. В октябре 2009 г. была открыта «прямая линия», по которой граждане могут пожаловаться на экономически не обоснованное повышение цен.
Очевидно, что данные направления региональной экономической политики способствуют скорее сохранению status quo и не создают особых стимулов для модернизации. В то же время можно выделить следующие направления политики, которые содействуют активизации конкуренции и структурным сдвигам и потенциально могут иметь модернизационный эффект.
1. Содействие расширению рынков сбыта произведенной в регионе продукции. Данное направление так или иначе реализуется в условиях кризиса во всех рассмотренных регионах, открывая для региональных производителей новые рынки сбыта и способствуя их адаптации к новым потребностям. В регионах активизируются презентационные и выставочные мероприятия, организуются торговые миссии в другие регионы и страны СНГ, предпринимаются другие маркетинговые усилия. Для продвижения местной продукции используются также неформальные связи между руководителями регионов. Подобная политика может содействовать активизации межрегиональных торговых связей и связанной с этим конкуренции, по своим потенциальным эффектам частично нейтрализуя политику импортозамещения, о которой говорилось выше.
2. Прямой выход сельских производителей на городские рынки сельскохозяйственной продукции. Данный инструмент, использовавшийся в отдельных регионах еще в докризисный период, в ходе кризиса получил повсеместное распространение. В городах организуются рынки выходного дня, проводятся ярмарки, развивается уличная торговля. Использование этого простого механизма позволяет решить несколько задач. Во-первых, сельские производители получают прямой выход к рынкам сбыта, что способствует развитию сельскохозяйственного производства в рамках городских агломераций, где оно наиболее эффективно. Во-вторых, повышается доступность качественных и разнообразных сельскохозяйственных продуктов для городских жителей. В-третьих, снижение барьеров выхода на городские рынки сельскохозяйственной продукции влияет на ценовую политику торговых сетей, вынуждая их уже не административными, а экономическими методами снижать цены и повышать эффективность собственной деятельности.
3. Содействие развитию малого и среднего бизнеса. Данное направление получило активное развитие практически во всех регионах. Типична ситуация, когда при общем ужесточении бюджетных ограничений ассигнования на поддержку малого бизнеса увеличиваются в 1,5–2 раза. Судя по всему, это связано как с активной поддержкой данной политики на федеральном уровне сразу по двум направлениям – в рамках мероприятий по государственной поддержке развития малого и среднего предпринимательства и по снижению напряженности на рынке труда (самозанятость), так и с собственно региональными приоритетами в условиях кризиса. Регионы, которые ранее не уделяли особого внимания данному направлению экономической политики, например Вологодская область, рассматривают акцент на поддержке малого бизнеса как принципиально новый антикризисный инструмент, способный существенно смягчить последствия кризиса и обеспечить благоприятные структурные сдвиги. Особая роль развития малого предпринимательства для экономики региона отмечается и в Пермском крае. Как говорил в своем докладе «Социально-экономическое развитие и политическое положение Пермского края» губернатор края О. А. Чиркунов, «крупные предприятия и государство заблокировали выход малого бизнеса в сферы своей деятельности. На рынке слишком мало места для малого бизнеса. Это не только сдерживает его развитие, но и делает неэффективной всю экономику».
В регионах фактически использовались две модели поддержки малого и среднего предпринимательства: улучшение общих условий их деятельности и поддержка отдельных, выбранных на конкурсной основе субъектов в рамках региональной программы содействия развитию малого и среднего предпринимательства.
Принимаемые в регионах общие меры поддержки можно охарактеризовать на примере Вологодской области.
• Минимизация налоговой нагрузки на субъекты малого предпринимательства. До минимума – с 15 до 5 % – снижена ставка налога в рамках упрощенной системы налогообложения. Осуществляется работа с органами местного самоуправления области по недопущению роста единого налога на вмененный доход. В 2009 г. размер корректирующего коэффициента базовой доходности по данному налогу (К2) снижен в семи муниципальных образованиях, в остальных он оставлен без изменений. Принят областной закон по введению упрощенной формы налогообложения субъектов малого предпринимательства на основе патента.
• Использование различных форм имущественной поддержки, в том числе предоставление возможности выкупать арендованное имущество с рассрочкой 5 лет, снижение на 30 % (к уровню 2008 г.) ставок арендной платы за арендуемое организациями малого бизнеса имущество, находящееся в областной собственности, и т. п.
• Повышение доступности информационных и консультационных услуг, содействие в продвижении товаров на рынок.
Субъекты малого и среднего предпринимательства также привлекаются к выполнению государственных и муниципальных заказов. В Пермском крае эта практика активно распространяется на услуги социального характера (см. ниже).
В рамках программ содействия развитию малого и среднего предпринимательства наибольшее распространение получили такие формы поддержки, как субсидии на начало собственного дела; субсидии на возмещение части расходов, в первую очередь процентов по кредитам (в ряде регионов применяется более широкий перечень расходов, включающий лизинговые платежи, арендную плату, плату за технологическое присоединение, расходы на патентование и сертификацию продукции, на экспортную деятельность, на обучение и т. п.); поручительства, микрозаймы. Критерии отбора субъектов малого и среднего предпринимательства для предоставления поддержки в большинстве случаев слабоформализованы. Одна из наиболее полных характеристик данных критериев включена в законодательство Вологодской области, однако и в данном случае сохраняются возможности выбора на основе субъективных критериев. Представленные проекты оцениваются по 3-балльной шкале по следующим показателям:
• значимость вида экономической деятельности для области (оценка настоящей и будущей потребности в данном виде товаров, работ, услуг);
• степень готовности бизнес-проекта к внедрению (наличие места для размещения, материально-технических ресурсов, проработка вопроса организации деятельности);
• рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней;
• создание дополнительных рабочих мест.
Другой подход связан с выделением категорий заявителей, имеющих приоритет при предоставлении поддержки. Так, в Республике Бурятия при прочих равных условиях преимуществом пользуются субъекты малого предпринимательства, учредителями которых являются следующие приоритетные целевые группы:
• зарегистрированные безработные;
• молодежь (до 30 лет);
• пенсионеры;
• работники, находящиеся под угрозой массового увольнения.
Пожалуй, наиболее четко увязала в единую систему региональные и федеральные механизмы поддержки предпринимательства Томская область. Общая схема поддержки малого бизнеса представлена на рис. 3.1, воспроизводящем слайд из презентации администрации Томской области по данному вопросу. Она реализуется Департаментом развития предпринимательства и реального сектора экономики совместно с Департаментом труда и занятости населения, в работе участвуют центры занятости населения и центры поддержки предпринимательства.
На первом этапе идет работа с людьми, которые зарегистрированы в службе занятости Томской области в качестве безработных или граждан, ищущих работу, т. е. людей, которые сейчас не являются безработными, но готовы сменить сферу деятельности. Данным категориям лиц предоставляются услуги по профессиональному консультированию и тестированию. Тех из них, кто потенциально готов заняться предпринимательством, консультируют по вопросам организации самозанятости, по порядку и условиям предоставления финансовых средств для начала предпринимательской деятельности, по обучению основам предпринимательской деятельности, а также оказывают им содействие в разработке и экспертизе бизнес-планов.
Рис. 3.1. Схема государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в Томской области
Финансирование данных видов деятельности применительно к безработным осуществляется за счет средств федерального бюджета, применительно к ищущим работу – за счет областных средств. Безработные на этом этапе могут получить годовое пособие по безработице для начала собственного дела. По информации областной администрации, число граждан, получивших консультационные услуги по вопросам организации собственного дела, составляет более 2,7 тыс. человек, более 1 тыс. безработных получили финансовую помощь в размере годового пособия.
Часть людей из числа безработных и ищущих работу, прошедших первый этап, регистрируются в качестве индивидуального предпринимателя либо фирмы и двигаются дальше, участвуя в областном конкурсе предпринимательских проектов «Первый шаг». Конкурс «Первый шаг» – это новая форма поддержки вновь создаваемого бизнеса (старт-апов), используемая в условиях экономического кризиса. Максимальная сумма субсидии здесь меньше, чем на конкурсе предпринимательских проектов «Бизнес-старт» (300 тыс. руб.), однако условия софинансирования более мягкие (необходимо лишь 20 % собственных средств). В 2009 г. было проведено 9 конкурсов «Первый шаг». Победителями признаны 264 субъекта малого предпринимательства, в том числе 125 созданы безработными и 139 – ищущими работу, из них 66 % проживают в сельской местности. Среди победителей молодежь составляет 37 %.
В дальнейшем субъекты малого и среднего предпринимательства могут пользоваться и другими формами поддержки, существовавшими еще в докризисный период и продолжающими действовать в условиях кризиса. Так, в 2009 г. в области прошло четыре конкурса предпринимательских проектов «Бизнес-старт», число победителей – 131 проект.
Чрезвычайно интересный подход к поддержке малого бизнеса развивается также в Пермском крае. В качестве одной из важнейших форм содействия развитию бизнеса рассматривается уход государства в качестве монополиста с определенных рынков, в первую очередь рынков социальных услуг, и открытие их для предпринимателей. Политику региона в данной сфере можно проиллюстрировать на примере здравоохранения. В краевых учреждениях здравоохранения такие непрофильные услуги, как питание, стирка белья, транспорт, уничтожение медицинских отходов, выведены на аутсорсинг. На рынке покупается большой объем лабораторных услуг. Услуги гемодиализа в крае оказывают только частные предприятия. В Перми почти половина машин «скорой помощи» являются частными и предоставляются муниципалитету как транспортная услуга.
В рамках программы поддержки малого и среднего предпринимательства края субсидии на начало собственного дела предоставляются врачам общей практики (из расчета двух третей произведенных затрат на ведение бухгалтерского учета в первый год работы). Кроме того, предусмотрено предоставление субсидий на создание детских мини-садов из расчета двух третей произведенных субъектами малого и среднего предпринимательства затрат по арендной плате либо затрат, связанных с уплатой процентов по кредитам, привлеченным на цели выкупа помещений для детских мини-садов. Для поддержки негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги населению, предусмотрено предоставление субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства на возмещение части затрат, связанных с оказанием социальных услуг, в первый год.
Оказание социальных услуг является также приоритетной сферой поддержки малого и среднего предпринимательства в Калининградской области.
В то же время результаты поддержки малого и среднего предпринимательства в рассматриваемых регионах не поддаются однозначной оценке.
Во-первых, несмотря на значительный рост объемов поддержки, доступ к данным ресурсам остается ограниченным. В табл. 3.2 представлены масштабы содействия созданию новых предприятий по двум реализующимся в регионах программам. Что касается программ, непосредственно направленных на поддержку малого и среднего предпринимательства, то число получивших поддержку в 2009 г. в зависимости от региона колеблется примерно от 100 до 400. В Вологодской области, например, субсидии на создание собственного дела получили 158 бизнес-проектов. В то же время только в Череповце сокращение занятости на крупных предприятиях достигло примерно 15 тыс. человек, тогда как официальная безработица не превысила 8 тыс. Администрация города предполагает, что значительная часть не пришедших в службу занятости занята в малом бизнесе по факту. Очевидно, что поддержка распространяется лишь на незначительную долю этих предпринимателей. По программе самозанятости значимый эффект получен в Республике Бурятия. В остальных регионах он существенно меньше. В некоторых регионах отмечается, что не всегда можно получить полную информацию об осуществляющихся программах поддержки малого бизнеса, диалог с чиновниками на эту тему весьма затруднен.
Во-вторых, в секторе малого и среднего бизнеса кризис и антикризисная политика обусловили сложные процессы. Одна часть малых предприятий уходит «в тень», другая, напротив, «из тени» выходит, чтобы воспользоваться предлагаемыми мерами поддержки. Судя по всему, в регионах эти процессы протекают по-разному, но во многих случаях они создают существенные препятствия для эффективного функционирования механизмов содействия развитию малого и среднего бизнеса. Так, в Калинин градской области малый бизнес во многом имел «теневой» характер еще в докризисный период, и в условиях кризиса эта тенденция только усугубилась. В Вологодской области возникали проблемы взаимодействия со средним бизнесом. По мнению областной администрации, недостаточно успешная реализация такой потенциально привлекательной для бизнеса формы поддержки, как субсидирование процентной ставки по кредитам, была связана с тем, что средний бизнес, на содействие которому в первую очередь была ориентирована эта мера, в значительной степени оказался неготовым к выполнению условий, требуемых для предоставления поддержки. Областная администрация стремилась содействовать предпринимателям в решении связанных с этим вопросов, в частности в реструктуризации задолженности по налогам, но желание бизнеса избежать отчетности и контроля оказалось сильнее.
Таблица 3.2
Поддержка создания новых предприятий в шести регионах
Источники: Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Калининградской области за 2009 г.; Информационный бюллетень «Малый и средний бизнес Томской области. Итоги-2009»; Итоги реализации Программы дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда Пермского края в 2009 г.; Основные мероприятия по развитию малого и среднего предпринимательства в Пермском крае в 2009 г.; данные региональных администраций.
Первые шаги по использованию механизмов поддержки малого бизнеса для легализации сельскохозяйственного производства были сделаны в Бурятии. В рамках пилотного проекта в Хоринском районе республики была предпринята попытка применить данный механизм для легализации личных подсобных хозяйств, владельцы которых формально считаются безработными, и перевода их в статус индивидуального предпринимательства. Основным стимулом являлись выделение средств и помощь в организации межевания земель. Для участия в проекте было выделено 2,5 млн руб. на 180 хозяйств. Эти хозяйства отбирали из 300 желающих по следующим критериям: наличие земельного пая, техники, скота, а также готовность владельца участвовать в сельскохозяйственной кооперации (например, на основе родственных связей). В рамках программы поддержки занятости безработные (владельцы личных подсобных хозяйств, выбранные для участия в проекте) получали годовое пособие по безработице и использовали его в качестве паевого взноса в сельскохозяйственный потребительский кооператив. Таким образом создано четыре кооператива. В перспективе планируется продолжить данный процесс, а также наладить между созданными кооперативами более тесные связи.
На настоящий момент реализация пилотного проекта представляется успешной. Процесс межевания земель, запущенный в ходе проекта, активно развивается уже за его рамками – в процессе оформления находится около 1 тыс. земельных паев, проведение землеустроительных работ финансируется самими жителями. Активизация сельскохозяйственной кооперации является одним из основных инструментов, позволяющих решить центральную проблему мелкого сельскохозяйственного производства – переработки и сбыта продукции.
В то же время в дизайн проекта заложены определенные риски, которые могут проявиться в среднесрочной перспективе. Эти риски связаны с двумя факторами: негативными стимулами к легализации и ролью административных механизмов в формировании сельскохозяйственной кооперации.
Безусловным негативным стимулом перевода личного подсобного хозяйства в статус индивидуального предпринимательства является необходимость платить налоги. Не очевидно, что единовременные позитивные стимулы к легализации, хотя и значимые для Республики Бурятия – выделение средств на оформление земельных паев, республиканская программа «Президентский теленок» (предоставление индивидуальным предпринимателям в лизинг племенного скота) и т. п., – способны на длительный срок уравновесить возникающие дополнительные издержки. Пока принято решение, что налоги за членов кооперативов, кроме земельного, платят сами кооперативы. Однако такое решение может быть лишь временным. При усилении налоговой нагрузки непосредственно на сельхозпроизводителей не исключен возврат большей части сельскохозяйственного производства «в тень» даже при формальном сохранении статуса индивидуального предпринимателя. Единственный позитивный стимул, который, как представляется, способен переломить данную тенденцию, – это эффективная работа сельскохозяйственной кооперации. Но и в данной сфере заложены определенные риски.
Во-первых, обсуждается вопрос о создании единой управляющей компании для сформированных кооперативов. Возникновение кооперативов более высокого уровня, не занятых непосредственно сельскохозяйственным производством, но содействующих его организации, является естественной тенденцией по мере развития процесса кооперации. Опыт показывает, что случаях, когда это происходит естественным путем и к руководству кооперативов более высокого уровня приходят наиболее эффективные организаторы из числа руководителей низовых кооперативов, возможно получение значительного позитивного эффекта. Однако создание искусственной структуры, оторванной от непосредственных интересов сельхозпроизводителей несколькими промежуточными звеньями, таит риск появления административной надстройки, скорее бюрократизирующей процесс, чем способствующей его оптимальной организации.
Во-вторых, в организации сельскохозяйственных кооперативов большую роль сыграли администрации сельских поселений. Теперь ставится вопрос о том, чтобы часть прибыли кооперации отчислялась на решение вопросов местного значения поселений. Очевидно, что смешение административных и экономических начал не только способно затормозить развитие кооперации, но неизбежно приведет к многочисленным конфликтам. Сотрудничество местной власти и сельских кооперативов – естественный процесс, направленный на развитие и повышение конкурентоспособности территорий. Однако важно, чтобы такое сотрудничество носило взаимовыгодный характер и строилось вокруг конкретных проектов, а не превращалось во взимание административной ренты.
В-третьих, далеко не все новые малые предприятия, которым оказывали грантовую поддержку, реально являются старт-апами. Часто эти предприятия создаются прежним кругом собственников и контролируются уже существующими крупными структурами. Более того, распространена мимикрия крупного бизнеса под мелкий с целью получения дополнительных льгот и поддержки. С этим, в частности, связано осторожное и избирательное отношение к предоставлению преференций малому бизнесу в Пермском крае, где руководство пошло на снижение ставки по упрощенной системе налогообложения (с 15 до 5 %) лишь для сфер деятельности, в которых в настоящее время малый бизнес не развит и ему приходится конкурировать с государственными и муниципальными учреждениями.
Наконец, в-четвертых, сами программы поддержки малого и среднего бизнеса носят избирательный характер. В каждом регионе сформулированы свои приоритеты, определяющие, в каких сферах должен развиваться бизнес для получения поддержки. В некоторых регионах перечень приоритетных видов деятельности широк и не является барьером к получению финансовых средств. Однако такая ситуация не универсальна. Так, в Вологодской области есть примеры отказа в выдаче субсидии на начало собственного дела по причине неприоритетности сферы деятельности заявителя. В частности, один из резидентов бизнес-инкубатора, создавший малый бизнес в сфере транспорта на средства годового пособия по безработице, не получил субсидию, поскольку транспорт не относится к приоритетным для области видам деятельности.
Анализ соотношения мер модернизационного характера и мер, направленных на сохранение status quo в антикризисной политике шести рассматриваемых регионов, позволяет сделать вывод, что наибольший акцент на использование модернизационного потенциала кризиса был сделан в двух регионах – Пермском крае и Калининградской области. В то же время опыт Калининградской области демонстрирует и те риски, которые связаны с проведением активной модернизационной политики в условиях, когда ради этого приходится сокращать социальные расходы. Усиление социальной напряженности в регионе, связанное с целым комплексом различных причин, частично объясняется именно такой позицией регионального руководства.
Усиление социальной напряженности – закономерный результат модернизационных усилий. Модернизация неизбежно представляет собой процесс, в котором, с одной стороны, есть победители и проигравшие, а с другой – ради будущего успеха приходится жертвовать некоторыми текущими потребностями. Тем самым проблемы, с которыми столкнулась Калининградская область, в определенной мере есть объективная цена модернизации при ограниченных финансовых ресурсах. В то же время подобные риски модернизации, особенно в условиях кризиса, существенно повышают роль общественного взаимодействия и диалога как инструмента смягчения возникающих противоречий, потребность в достижении общественного консенсуса вокруг стратегических целей и механизмов развития территории. Осознание важности данного инструмента характерно для всех исследованных регионов. В то же время в данной сфере наблюдаются две основные проблемы.
Во-первых, в некоторых регионах организация общественного взаимодействия заменяется разъяснением принятых решений без их реального обсуждения. Частично это связано с позицией региональных лидеров, частично – с объективными трудностями в налаживании диалога в условиях несформированности и неструктурированности второй стороны диалога – гражданского общества.
Во-вторых, в регионах, характеризующихся высокой степенью общественного согласия, консенсус далеко не всегда формируется вокруг необходимости перемен. Среди исследованных регионов есть примеры формирования консенсуса именно вокруг сохранения status quo, в этой ситуации общественное согласие во многом становится силой, существенно ограничивающей возможности региональной власти по проведению политики, направленной на какое-либо изменение существующей ситуации.
3.3. Федеральная политика: status quo против модернизации
Проблемы ориентированных на стимулирование модернизации регионов связаны с тем, что федеральная политика практически полностью поддерживала реализацию сценария, ориентированного на сохранение существующего положения дел и социальную стабильность любой ценой[7]. Тем самым для регионов, которые реализовывали аналогичную политику, соответствие федеральным приоритетам не представляло сложностей, тогда как стремление к использованию модернизационного потенциала кризиса наталкивалось на барьеры, порождаемые федеральными решениями. Попытаемся охарактеризовать федеральную политику в условиях кризиса с этой точки зрения.
Во-первых, как уже указывалось, федеральная политика была направлена на сохранение существующей структуры экономики и минимизацию открытой безработицы. И если включение расположенных в рассматриваемых регионах предприятий в перечень предприятий федерального значения не привело к каким-либо дополнительным трансфертам из федерального бюджета (на что регионы очень надеялись), то средства на поддержку занятости выделялись повсеместно, причем практически независимо от глубины кризиса и остроты проблемы безработицы. В то же время антикризисная политика на федеральном уровне не носила системного характера, у регионов имелась возможность лоббировать выгодные им федеральные решения, направленные на сохранение status quo. Обращает на себя внимание, что лоббирование решений на федеральном уровне официально включено во все антикризисные программы регионов, а максимизация выделяемого из федерального бюджета финансирования практически любой ценой выступает открыто провозглашаемым приоритетом. Все это порождает иждивенческие настроения региональных властей и не нацеливает их на самостоятельный поиск путей выхода из кризиса.
Во-вторых, средства, выделяемые по федеральным антикризисным программам, носили сугубо ведомственный характер. Фактически это означало, что для всех регионов предполагалась более или менее единая модель антикризисной политики: все они должны были бороться с безработицей и поддерживать занятость, стимулировать развитие малого и среднего бизнеса, развивать инфраструктуру, поддерживать жилищное строительство и т. п. Между тем модернизация во многих случаях предполагает концентрацию средств именно на направлениях, которые могут обеспечить наибольший эффект в данный момент. Такой возможности регионы были лишены. Последствия этого хорошо видны на примере Калининградской области. В условиях ОЭЗ в регионе и в кризис продолжают развиваться новые производства, открываться предприятия, что потенциально решает проблему безработицы естественным путем. В то же время малый бизнес, исторически развивавшийся как «теневой», и в кризис не предъявляет особого спроса на меры государственной поддержки. В этих условиях руководство региона предпочло бы сконцентрировать все средства на направлениях экономической политики, способствующих привлечению инвесторов, в частности на развитии инфраструктуры, не поддерживая при этом собственников и менеджеров, неэффективность которых выявилась в условиях кризиса. Однако такой возможности федеральная политика региону не предоставляет. В результате федеральные средства используются неэффективно, а региональная стратегия модернизации не получает ресурсов для осуществления.
В-третьих, ряд федеральных антикризисных мер был ориентирован на консервацию традиционных институциональных механизмов на региональном уровне и ставил в худшее положение регионы, которые в большей мере осуществили институциональную модернизацию. Например, в Пермском крае нет муниципальных автотранспортных предприятий, поэтому предусмотренное в рамках федеральной антикризисной политики софинансирование закупки автотранспорта у отечественных производителей оказалось неактуальным для большинства муниципалитетов (за исключением трамваев в Перми). В то же время данный механизм вполне успешно действовал в регионах, где рыночные отношения не столь развиты, как в Пермском крае, и сохранились традиционные (и в большинстве случаев малоэффективные) муниципальные транспортные предприятия.
Наконец, в-четвертых, существенный антимодернизационный потенциал демонстрировала политика федеральных ведомств, не имеющих непосредственного отношения к реализации антикризисных мер, но значительно влияющих на условия экономического развития регионов. В частности, это было связано с тем, что в условиях падения доходов федерального бюджета фискальные цели работы ведомств, и в докризисный период игравшие значимую роль, в кризис стали преобладающими. Это еще более осложнило экономическую ситуацию, и так ухудшенную влиянием экономического кризиса.
Региональные бизнес-сообщества единодушно полагают, что основные барьеры для ведения бизнеса существуют не на региональном, а на федеральном уровне: бесконечные проверки, невозможность решить проблемы с таможней, с пограничной службой. В таких условиях у региональных властей возникает специфическая антикризисная функция – «мешать другим мешать бизнесу», т. е. защищать региональных предпринимателей от волюнтаризма федеральных ведомств. Однако далеко не во всех случаях административного и политического веса регионального руководства оказывается достаточно для решения этой задачи.
По свидетельству практически всех регионов, наиболее негативную роль играет политика Федеральной таможенной службы. На встречах с региональным бизнесом приводились конкретные примеры бизнес-проектов, направленных на развитие экспортной деятельности и международной кооперации (в том числе с участием малого бизнеса), которые были заморожены из-за непреодолимых таможенных барьеров. Особенно сильно, судя по всему, данный фактор влияет на отдаленные регионы, к которым в рамках данного исследования относятся в первую очередь Калининградская область, находящаяся в положении эксклава, и Республика Бурятия.
По мнению представителей бизнес-сообщества Бурятии, регион не имеет особых экономических перспектив в связи с удаленностью основных рынков сбыта в европейской части страны. В то же время предприятия республики могут работать на расположенных гораздо ближе крупнейших рынках Монголии и Китая. Однако развитие сотрудничества тормозится таможенными барьерами.
Еще более драматичная ситуация сложилась в Калининградской области, где таможенная политика оказывает влияние на преференции, получаемые резидентами ОЭЗ. Так, в соответствии с федеральным законодательством резидентам ОЭЗ предоставляются льготы по таможенной пошлине при выполнении условия соответствия критериям достаточной переработки. Одно из условий состоит в том, что в результате осуществления операций по переработке или изготовлению товаров произошло изменение классификационного кода товаров по Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности на уровне любого из первых четырех знаков. В результате необоснованного изменения правил таможенного регулирования производители телевизоров были выведены из-под действия льгот по ввозной таможенной пошлине, предусмотренных режимом ОЭЗ. По мнению местных экспертов, данный фактор сыграл не меньшую роль в катастрофическом падении производства в электронной отрасли, чем кризис как таковой.
Подобная ситуация оказывает существенное негативное влияние как на антикризисную политику как таковую, так и на долгосрочные модернизационные перспективы российских регионов. С точки зрения текущей ситуации повышение административных барьеров усиливает воздействие кризиса на региональные экономики и тем самым уменьшает эффективность собственно мер антикризисной политики как на федеральном, так и на региональном уровнях. Другими словами, снижение административных барьеров могло бы позволить реализовать те же антикризисные меры с меньшим объемом финансовых ресурсов, при этом с большей эффективностью и модернизационной направленностью. В то же время растущие административные барьеры начинают обесценивать и более долгосрочные усилия как самой Федерации, так и регионов по улучшению инвестиционного климата, в частности по созданию особо благоприятных режимов привлечения инвестиций. Это особенно заметно на примере Калининградской области. Развитие ситуации в последнее время заставляет признать, что статус особой зоны может перестать быть конкурентным преимуществом области с точки зрения привлечения инвесторов и развития новых отраслей экономики, если федеральные власти во взаимодействии с региональными не обеспечат снижения административных барьеров, в частности, в сферах таможенного регулирования и пограничного контроля.
3.4. Экономическая политика по поддержке сельского хозяйства
Традиционно в российских регионах сельское хозяйство является объектом особой экономической политики, достаточно автономной от подходов, используемых в других сферах. Поэтому в рамках данного исследования региональная политика в отношении сельского хозяйства рассматривается в качестве отдельной темы. Сельское хозяйство играет разную роль в экономике рассматриваемых регионов. Если в Республике Бурятия доля сельского хозяйства в ВРП в 2008 г. составляла 6,7 %, то в Пермском крае – 2,5 %.
Общая характеристика политики по поддержке сельского хозяйства в шести анализируемых регионах представлена в табл. 3.3. Как видно из таблицы, объемы поддержки достаточно сильно различались по регионам как в абсолютном выражении, так и в расчете на одного сельского жителя. Безусловным лидером в данной сфере является Тюменская область, аутсайдером, во всяком случае до 2009 г., – Республика Бурятия. При этом отдача на каждый рубль вложенных в сельское хозяйство средств существенно дифференцирована по регионам. Наиболее низкой она является в Тюменской области, где в 2009 г. выход продукции сельского хозяйства на каждый рубль вложенных бюджетных средств составил 4,6 руб. Лидерами в 2009 г. были Пермский край (14,6 руб.) и Калининградская область (13,9 руб.).
В 2006–2008 гг. объемы бюджетной поддержки сельского хозяйства нарастали во всех рассматриваемых регионах, с наступлением кризиса региональная политика в данном вопросе стала более дифференцированной. В трех регионах – Тюменской и Калининградской областях, а также в Республике Бурятия – расходы на сельское хозяйство продолжали расти, причем в Республике Бурятия они выросли более чем в 2 раза; в трех других – Томской и Вологодской областях и в Пермском крае – они уменьшились, причем в Вологодской области и Пермском крае существенно. При этом наблюдается практически повсеместная тенденция снижения отдачи при росте объема вложенных средств – выход сельскохозяйственной продукции на рубль субсидий сокращается при росте объема бюджетных вложений и растет при их падении. В шести регионах за четыре года было лишь два исключения из этого правила, причем в обоих случаях колебания объема поддержки оказались невелики.
Практически во всех регионах поддержка сельского хозяйства имеет безусловный приоритет над вложениями в сельское развитие и повышение устойчивости сельской системы расселения. Прямое сопоставление регионов в данном контексте вызывает большие трудности, так как направления финансирования сельской жизни в субъектах Федерации проходят по разным статьям бюджета. Тем не менее обращает на себя внимание, что программа развития несельскохозяйственных видов деятельности на селе из рассматриваемых регионов имеется только в Республике Бурятия (РЦП «Развитие несельскохозяйственной деятельности в сельской местности Республики Бурятия на 2009–2012 годы»), причем принята она уже в условиях кризиса. Программа утверждена постановлением Правительства РБ от 5 марта 2009 г. № 67 и направлена на решение следующих задач:
• создание и развитие несельскохозяйственной деятельности в сферах сельского туризма, сельской торговли, народных промыслов и ремесел, бытового и социально-культурного обслуживания сельского населения, заготовки и переработки дикорастущих плодов и ягод, лекарственных растений и другого недревесного сырья;
• формирование инфраструктуры и материально-технической базы для развития несельскохозяйственного бизнеса в сельской местности;
• повышение уровня занятости сельского населения путем развития несельскохозяйственных видов деятельности.
Запланированный объем финансирования реализации программы на период 2009–2012 гг. составляет в ценах соответствующих лет 690,5 млн руб., в том числе за счет республиканского бюджета – 124,0 млн руб.
В остальных регионах сельское развитие трактуется в первую очередь как строительство жилья и создание инфраструктуры в сельской местности, а не как повышение диверсификации и устойчивости сельской экономики.
Регионы различаются не только объемом и направлениями вложения средств, но и принципами, на которых организуется система поддержки сельского хозяйства. Основное различие связано с тем, на кого направлены основные усилия по поддержке сельского хозяйства – на сильных, на слабых либо на всех без исключения. Так, в законодательстве Калининградской области зафиксирован принцип: субсидии выплачиваются хозяйствам, которые имеют показатели эффективности (урожайность, надои и т. п.) на уровне не ниже среднеобластных независимо от того, являются они крупными или мелкими. При этом бюджетные средства идут в основном на субсидирование процентных ставок по банковским кредитам. Аналогичный принцип к предоставлению финансовой поддержки начинают внедрять в Пермском крае.
Таблица 3.3
Анализ сельскохозяйственных расходов в шести регионах России, 2006–2009 гг.
Источники: Федеральная служба государственной статистики; Министерство финансов России; Федеральное казначейство.
Более сложная (и менее прозрачная) система реализована в Республике Бурятия. Ранее поддержку оказывали всем хозяйствам без учета их статуса и эффективности деятельности. В конце 2008 г. принято постановление Правительства РБ от 11 декабря 2008 г. № 529 «Об одобрении Концепции развития агропромышленного комплекса и сельских территорий Республики Бурятия на 2009–2017 годы и на период до 2020 года», во многом изменившее идеологию государственной поддержки сельского хозяйства. Ставится задача укрупнения производства и развития прогрессивных кооперативных и интегрированных формирований, которую предлагается осуществлять на основе:
• концентрации государственной поддержки на крупных, эффективно функционирующих сельскохозяйственных организациях;
• развития адресной государственной поддержки товаропроизводителей с ориентацией на осуществление комплексных инвестиционных проектов по интенсификации производства;
• специализации сельскохозяйственных организаций на производстве отдельных видов продукции;
• стимулирования развития собственной сырьевой базы у организаций перерабатывающей промышленности.
С 2008 г. сельскохозяйственные организации отбирают для включения в реестр получателей государственной поддержки по республиканской целевой программе в соответствии со следующими критериями: посевные площади, валовая продукция, надои, привесы, уровень средней заработной платы, уплачиваемые налоги и т. п. При этом каждое хозяйство берет на себя обязательства по наращиванию эффективности и социальных результатов своей деятельности (в частности, уровня заработной платы). Мониторинг выполнения соответствующих показателей проводится ежеквартально. В 2009 г. таких хозяйств было 69 (из приблизительно 200 сельскохозяйственных организаций), они получили 84 % объема государственной помощи. Перечень включенных в реестр хозяйств ежегодно обновляется и имеет тенденцию к росту. Направления поддержки включенных хозяйств также в определенной степени отличаются от остальных. В них концентрируется поддерж ка, направленная, в частности, на развитие кормовой базы скотоводства в республике (покупка минеральных удобрений, кормозаготовительных комплексов и т. п.), а также на приобретение элитных семян, содержание племенного скота. При этом субсидирование процентной ставки по кредитам, развития коневодства и овцеводства, приобретения ГСМ распространяется на все хозяйства республики, а не только на лучшие.
Обращает на себя внимание то, что если в Калининградской области и Пермском крае политика, направленная на поддержку лучших, отражается на показателях эффективности поддержки, то в Бурятии подобный эффект пока не достигнут (табл. 3.3). За четыре года объем поддержки сельского хозяйства в республике вырос практически в 4 раза, в то время как отдача от данной поддерж ки снизилась более чем втрое. В то же время, по информации региональных властей, в 2009 г. наметился перелом негативного тренда в данной сфере. Однако пока он не нашел отражения в статистических показателях, поскольку бюджетные средства в размере 835 млн руб. были выделены хозяйствам в конце декабря и не смогли повлиять на рост валовой продукции сельского хозяйства.
Целевая направленность сельскохозяйственной политики в остальных трех регионах выражена не столь явно. В Томской области в качестве условий выделения ряда субсидий выдвигаются лишь требования неснижения количественных и качественных показателей сельскохозяйственной деятельности по сравнению с достигнутым уровнем без учета исходной эффективности деятельности. В Вологодской области требования к эффективности вообще неспецифицированы. По факту средства, судя по всему, концентрируются далеко не в самых эффективных хозяйствах. Так, на 22 района, где проживает 22 % сельских жителей и производится 25 % продукции сельского хозяйства, приходится 38 % государственной поддержки. Впрочем, это не противоречит идеологии областного руководства; в региональном законодательстве предусмотрено даже такое направление, как поддержка сельхозтоваропроизводителей области в сфере налогообложения и финансового оздоровления.
В Тюменской области при выделении господдержки также используются некоторые качественные критерии. Однако масштаб поддержки сельского хозяйства здесь столь велик, что вряд ли способен играть значимую роль. В области существует даже такое экзотическое направление, как субсидии на поддержание поголовья кроликов. А для развития свиноводства на личных подворьях кредит фактически предоставляется под 3 % годовых.
Обращает на себя внимание факт, что поддержка личного подсобного хозяйства за счет бюджетных средств предоставляется во многих регионах, несмотря на то что личное подсобное хозяйство не является зарегистрированной предпринимательской деятельностью и не платит налогов. Приведенный пример попытки легализации личного подсобного хозяйства в Республике Бурятия не является распространенной практикой.