Глава 3
Анализ целесообразности и условий замены отдельных видов государственного и муниципального контроля деятельностью саморегулируемых организаций
3.1. Саморегулирование как вектор изменения политики в государственном регулировании
Создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества определены в качестве одной из основ взаимодействия государства и субъектов свободного рынка[27].
В ходе обсуждения Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году[28] на заседании Правительства РФ было акцентировано внимание на необходимости совершенствования системы саморегулирования, введенной для снижения избыточной административной нагрузки на экономику, сокращения количества лицензируемых видов деятельности, упрощения контрольно-надзорных и разрешительных процедур при условии возрастания ответственности бизнеса перед потребителями соответствующих продуктов, работ, услуг[29].
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (2008–2020 гг.) определяет развитие саморегулирования в целом и в отдельных отраслях в качестве одной из приоритетных задач. Развитие саморегулирования в программных документах указано наравне с рядом других задач, которые необходимо последовательно решать, для улучшения контроля за деятельностью и работой фирм. К этим задачам относятся: снижение уровня коррупции, развитие конкуренции, устранение избыточного государственного регулирования, создания благоприятных условий для развития предпринимательства и т. д.
В соответствии с указанными документами к задачам, которые указывают на важность развития инструмента саморегулирования в российской экономике, относятся:
• передача саморегулируемым организациям (СРО) ряда государственных функций, внедрение системы грантов, механизмов софинансирования со стороны государства, повышение значимости саморегулируемых организаций в диалоге с государством;
• решение проблем слабого развития форм самоорганизации и саморегулирования бизнеса и общества, низкого уровня доверия в сочетании с низким уровнем эффективности государственного управления;
• повышение договороспособности компаний и транспарентности ведения бизнеса, в том числе на основе самоорганизации предпринимательского сообщества;
• замена лицензирования для отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности, финансовыми гарантиями либо контролем со стороны саморегулируемых организаций;
• формирование эффективных государственных систем кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость при развитии конкуренции на рынке кадастровых работ и переходе к саморегулированию кадастровой деятельности;
• содействие распространению лучшей практики корпоративного управления, повышение качества и прозрачности корпоративной отчетности, развитие саморегулирования и повышение ответственности аудиторов и оценщиков, развитие практики привлечения независимых корпоративных директоров, в том числе на предприятиях с государственным участием;
• развитие саморегулирования финансовых рынков и финансовых институтов;
• развитие регулирования и саморегулирования участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, страховых компаний, оценщиков, актуариев;
• обеспечение высокой (по международным критериям) степени защиты интересов инвесторов, включая эффективную судебную систему, эффективную систему регулирования со сбалансированными усиленными полномочиями регулятора и саморегулируемых организаций;
• развитие саморегулирования в сфере банкротства[30]. Основной характеристикой российской экономики с точки зрения возможности и целесообразности развития саморегулирования является наличие в большинстве сфер экономической деятельности избыточного регулирования, выражающегося, прежде всего, в административном давлении.
Минэкономразвития России выявлены административные барьеры, которые, по мнению предпринимателей, препятствуют развитию предпринимательской деятельности:
• незаконно взимаемые налоги и сборы;
• официальное принуждение предпринимателей к участию в финансировании мероприятий, проводимых местными органами власти;
• трактовка налогового законодательства региональными властями, ухудшающая положение предпринимателей;
• необходимость оплачивать совершение государственными органами необходимых действий (справок, информации и т. п.);
• официально утвержденное навязывание государственными органами конкретных поставщиков необходимых товаров и услуг;
• невозможность получить компенсацию за предоставление товаров (работ, услуг) льготным категориям потребителей; ограничение на свободное передвижение рабочей силы и товаров.
Значительная часть экономически и общественно бесполезных административных барьеров тесно связана с возможностью получения незаконных выгод государственными служащими и/или связанными с ними бизнес структурами. Технологии извлечения подобного рода «рентного» дохода могут быть разнообразными:
• прямые платежи оператору барьера, носящие легальный или полулегальный характер;
• плата за «облегчение» бюрократических процедур;
• плата за допуск к прохождению процедур.
Однако полный отказ от государственного регулирования невозможен.
Следовательно, возникает вопрос о том, до какой степени приемлем свободный рынок и его конкуренция. С одной стороны, регулирование обеспечивает стабильность, но с другой стороны, приводит к потере эффективности, в то время, как свободная конкуренция не гарантирует стабильности на рынке. Невозможно дать однозначного ответа на столь сложный вопрос. Примером тому могут служить значительные различия в моделях регулирования между государствами – членами Европейского Союза даже в рамках достаточно гармоничного европейского рынка. Необходимо детально проанализировать возможные детерминанты и последствия такого экономического выбора. Подобный анализ, с нашей точки зрения должен основываться на критериях стабильности и эффективности.
3.2. Понятие и роль саморегулирования в системе управления обществом
В общем виде саморегулирование – это установленная и общепризнанная совокупность правил, не обязательно зафиксированная в письменной форме, в соответствии с которыми регулируется деятельность различных субъектов[31]. Близким является определение саморегулирования как «нормативных актов, формулируемых частными агентствами, для управления профессиональной деятельностью»[32].
Саморегулирование рассматривается как особый экономический институт, в рамках которого группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие государственным) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, и объекты регулирования имеют возможность легитимно управлять поведением регулятора (контролера)[33]. Из понимания саморегулирования как института, совокупности объектов и субъектов в о пределенной иерархии и взаимодействии, в том числе в процессе регламентации поведения и формирования норм, правил, а также создании и внедрении внешнего и внутреннего механизмов побуждения и принуждения к их исполнению как собственно участников системы саморегулирования, так и контрагентов – носителей интересов, определенных спецификой саморегулирования, следуют две основные группы функций саморегулирования: формирование системы норм и правил и надзор (контроль) за их исполнением с применением санкций при нарушении («правило» – «санкции»).
Функции саморегулирования как экономического института можно сформулировать следующим образом:
1) установление и/или изменение норм и правил ведения деятельности;
2) осуществление контроля за соблюдением установленных правил;
3) установление санкций за нарушение установленных правил;
4) применение санкций в случае обнаружения нарушения правил;
5) разработка и реализация процедуры внесудебного (частного) разрешения спорных вопросов между членами организации, организацией и ее членами;
6) разработка процедур рассмотрения и реагирования на жалобы членов организации на нарушение другими участниками установленных правил;
7) внесудебное разрешение споров потребителей с членами организации. Функции 1–5 обычно являются обязательными для института саморегулирования, а функции 6–7 – дополнительными.
Известна другая точка зрения, определяющая в качестве обязательных условий саморегулирования следующие факторы:
• достаточное представительство производителей товаров (услуг);
• наличие механизмов лимитированной индивидуальной (в форме страхования гражданской ответственности) и (или) коллективной материальной ответственности членов в форме компенсационных фондов (специального имущества, не связанного с остальным имуществом СРО);
• наличие следующих функциональных органов управления: органов разработки правил и стандартов, органов контроля за исполнением правил и стандартов, органов дисциплинарной ответственности[34].
В настоящее время по степени автономности от государства выделяют несколько видов регулируемых систем:
• системы полностью частные (правила вырабатываются исключительно участниками системы);
• системы, предполагающие одобрение, в той или иной форме, от государства.
В различных странах мира рынки функционируют, как правило, в рамках двух моделей. Первая из них включает регулирование преимущественно государственными органами, и лишь небольшая часть операций по надзору, контролю, установлению правил проведения операций передается объединениями профессиональных участников рынка – саморегулируемым организациям. К такому виду систем относится, например, регулирование финансовых рынков в Германии, Италии и некоторых других странах континентальной Европы.
Вторая модель подразумевает передачу саморегулируемым организациям максимально возможного объема полномочий (например, США, Канада, Великобритания). При этом государство сохраняет за собой основные контрольные функции и возможность в любой момент вмешаться в процесс саморегулирования.
В большинстве развитых стран степень централизации и жесткость регулирования колеблются между этими двумя моделями.
Что касается места саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности в механизме государственного регулирования, а также роли саморегулируемых организаций как добровольных объединений участников профессионального рынка в защите прав интересов своих членов и обеспечении интересов потребителей их товаров, работ и услуг, ситуация следующая.
В литературе[35] часто встречается позиция о том, что саморегулирование является альтернативой государственному регулированию, одним из механизмов уменьшения количества контрольно-надзорных функций органов государственной власти и механизмом, позволяющим снять излишние административные барьеры в той или иной сфере экономической деятельности. Концепцией подчеркивается, что формирование института саморегулируемых организаций является не только способом реализации государственной политики по созданию благоприятных условий для развития экономики, реализуемому путем упразднения излишних и дублирующихся административных функций государства и делегирования соответствующих полномочий саморегулируемым организациям, но и способом стимулирования самоорганизации предпринимательского (профессионального) сообщества для обеспечения профессиональных и публичных интересов. Под публичным интересом в данном случае понимается обеспечение прав и законных интересов потребителей товаров, работ и услуг, членов саморегулируемых организаций, а также государства как гаранта соблюдения указанных прав.
В юридической литературе появляются мнения, что исчерпывать возможности саморегулирования преимущественно вопросами вмешательства государства в регулирование экономики, предполагающего час тичную замену государственного регулирования саморегулированием, невозможно[36], а также мнения, в соответствии с которыми саморегулирование расценивается как один из приемов «восполнительного» регулирования[37].
Саморегулируемые организации должны, с одной стороны, учитывать публичные интересы государства в лице его органов, заинтересованных в надлежащей организации общественных отношений силами бизнес-сообщества и за его счет, а с другой – индивидуальные интересы частных лиц, потребляющих производимые членами саморегулируемых организаций товары, работы, услуги.
В такой системе координат саморегулируемые организации не могут примкнуть ни к одному, ни ко второму лагерю. Они являются общественным регулятором, носителями общественного интереса, синергетически проявляющего себя при объединении их членов.
3.3. Виды саморегулирования
В специальной литературе чаще всего выделяют три основных вида саморегулирования: добровольное (диспозитивное), делегированное (императивное, обязательное) и смешанное[38].
Под добровольным (диспозитивным) саморегулированием понимается установление и поддержание норм участниками системы самостоятельно без какой-либо государственной защиты. Особенность добровольного саморегулирования состоит в том, что оно является дополнительным к государственному регулированию предпринимательской деятельности, если оно не является достаточным или слишком сложно. В этом случае определяется дополнительный объем правил и норм поведения субъектов, ограниченных самоорганизующихся социальных систем. При этом необходимо отметить, что эти самоорганизующиеся системы существуют в правовом поле, детерминируя специальные требования к элементам (субъектам) системы. Цель этих дополнительных требований – максимальный эффект от деятельности[39]. Таким образом, диспозитивное саморегулирование рассматривается в качестве дополнительного к государственному[40].
Основным преимуществом добровольного саморегулирования является отсутствие необходимости действия на политическом рынке[41]. Кроме того, при добровольном саморегулировании существенно меньше потери общественного благосостояния, в первую очередь, за счет отсутствия «потерь мертвого груза» при ограничении конкуренции и отсутствия «издержек влияния» на политическом рынке. Поэтому с точки зрения общественного благосостояния добровольное саморегулирование является альтернативой выбора за исключением случаев существования на рынке значительных внешних экстерналий.
При делегированном саморегулировании государство целенаправленно наделяет определенными полномочиями по регулированию рынка саморегулируемые организации, устанавливает основные права и ограничения деятельности вышеназванных организаций, определяет ту или иную организацию в качестве саморегулируемой. Создание организации саморегулирования, которой передается часть государственных функций, регулируется специальным законом или нормативным актом государственного органа.
Конец ознакомительного фрагмента.