Глава 2
Анализ нормативно-правовых документов, регулирующих виды государственного и муниципального контроля, замена которых возможна саморегулированием и страхованием
2.1. Анализ действующих нормативно-правовых документов, регулирующих виды государственного и муниципального контроля в Российской Федерации
Сегодня на федеральном уровне законодательная база государственного контроля (надзора) и муниципального контроля представлена Законом защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и около 90 других федеральных законов, в частности: БК РФ[23], Федеральные законы «О бюджетной классификации Российской Федерации»[24], «О федеральном бюджете на 2016 год»[25].
Нормативно-правовые документы государственного (муниципального) контроля (надзора) имеет общую и особенную (специальную) часть. Общую часть образуют:
• Постановление Правительства РФ от 16.07.2009 № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности»;
• Постановление Правительства РФ от 20.08.2009 № 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю»;
• Постановление Правительства РФ от 05.04.2010 № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)»;
• Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
• Постановление Правительства РФ от 27.12.2012 № 1443 «Об утверждении Правил формирования и ведения федеральной государственной информационной системы “Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов”»;
• Постановление Правительства Российской Федерации от 15.12.2012 № 1311 «О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю»;
• Приказ Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”», утвердивший типовые формы документов, используемых в рамках контроля (надзора);
• Приказ Генпрокуратуры РФ от 11.08.2010 № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
• Приказ Генпрокуратуры РФ от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”».
Специальные нормы действуют только в отношении определенных категорий субъектов. Специальные нормы – это нормативно-правовые документы, утверждающие порядок осуществления отдельных видов контроля (например, Постановление Правительства РФ от 23.11.2009 № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью»). Кроме того, сюда можно отнести различные ведомственные акты, включающие административные регламенты исполнения контрольно-надзорных функций.
Недостатком законодательства, регулирующего контрольную деятельность, является отсутствие четкого правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в случае выявления органами муниципального контроля нарушений закона. Органы местного самоуправления сами не обладают полномочиями по применению мер государственного принуждения вплоть до юридической ответственности, они вынуждены материалы о выявленных нарушениях передавать соответствующим органам государственной власти для принятия мер воздействия. Органы местного самоуправления наделяются полномочиями по созданию административных комиссий в муниципальных образованиях, но эта практика не является повсеместной, зависит от усмотрения субъектов РФ.
2.2. Анализ мер по совершенствованию (изменению) нормативной правовой базы государственного и муниципального контроля в Российской Федерации
В последние годы законодательная база, регулирующая порядок осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля существенно изменилась. Анализ законодательства позволил определить базовые изменения, которые имели место при корректировке нормативно-правовых актов.
Сегодня действуют более 30 постановлений Правительства РФ, которыми установлен порядок проведения отдельных видов государственного контроля (надзора). Указанными актами Правительства РФ продиктованы базовые требования к осуществлению видов государственного контроля (надзора), подпадающих под действие Закона о защите прав юрлиц. Кроме того, существует более 70 административных регламентов исполнения контрольно-надзорных функций, которые регулируют порядок взаимодействия субъектов и объектов контроля, подпадающих полностью или частично под действие Закона о защите прав юрлиц.
Работа по совершенствованию законодательства не завершена и продолжается. Можно указать, что административные регламенты предоставления государственных услуг по приему уведомлений о начале осуществления отдельных видов деятельности приняты только в трех уполномоченных федеральных органах (Роспотребнадзор, Роструд и ФМБА России) и отсутствуют в ведомствах: Ространснадзор, МЧС России и Росстандарт.
Длительное время контрольные полномочия органов местного самоуправления были обусловлены их полномочиями по решению вопросов местного значения. Например, в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривался такой вопрос местного значения, как контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Аналогичный подход был сохранен и в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении). В разные годы законами о местном самоуправлении, отраслевыми законами предусматривалось несколько десятков видов муниципального контроля, в том числе земельный, лесной контроль, контроль за проведением муниципальных лотерей, муниципальный финансовый контроль, контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения и др.
В статье 6 Закона о защите прав юрлиц были впервые сформулированы полномочия органов местного самоуправления по организации муниципального контроля. На органы местного самоуправления, кроме, собственно, организации контроля, были возложены обязанности:
• разрабатывать административные регламенты осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности;
• проводить мониторинг эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.
В 2011 году в Закон о местном самоуправлении была введена специальная ст. 17.1, посвященная муниципальному контролю. В ней, в частности, предусматривается, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона о защите прав юрлиц.
Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ совместно с Минэкономразвития РФ 13 мая 2014 г. был проведен Круглый стол «Совершенствование системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации: поиск эффективных решений», посвященный обсуждению концепции проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации»[26].
В преамбуле законопроекта говорится о том, что он принимается в целях повышения результативности и эффективности осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) при одновременном снижении избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан и организаций.