Концессия как основа государственно-частного партнерства в Российской Федерации
Глазов Р.В.
Экономика Российской Федерации в условиях кризиса испытывает острую потребность в финансировании крупных региональных и федеральных проектов, способных дать новый импульс развитию целых отраслей, обеспечить занятостью население и, в итоге, повысить конкурентоспособность нашей страны. В кризис спрос на развитие инфраструктуры, модернизацию и реконструкцию крупных объектов только возрастает, и нехватка денежных средств является, пожалуй, главным сдерживающим фактором: денег государственного бюджета не хватает, а предприниматели не готовы нести повышенные риски индивидуальных значительных вложений.
Также масштабные инвестиции нужны в обновление основных фондов, износ которых с начала 2000-х годов постоянно увеличивается. По состоянию на начало 2014 года износ основных фондов в целом по Российской Федерации составил 48,20 %, таким образом, валовый объем требуемых для обновления основных фондов инвестиций составляет по нашим расчетам 33,8 трлн. рублей[20].
Очевидно, что государственные программы и стратегические проекты регионального и федерального масштабов невозможно реализовать, используя только бюджетные средства. Вывод национальной экономики из кризиса на устойчивые темпы развития, повышение конкурентоспособности Российской Федерации на настоящий момент возможно только через совместные действия государственной власти и частного предпринимательства – государственно-частное партнерство.
В широком смысле государственно-частное партнерство представляет собой совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. Иными словами, это система взаимоотношений предпринимателей и государственной власти, выраженная в форме контрактов и применяемая в целях экономического и социального развития[21].
Рисунок 1 – Степень износа основных фондов РФ[22]
Использование приведенного выше определения государственно-частного партнерства предполагает включение в это понятие и государственных закупок, и аренды государственного имущества, и приватизации, а также иных форм взаимоотношений предпринимателей с государством, которые имеют договорной характер. На наш взгляд, российская практика определяет специфику государственно-частного партнерства, которая позволяет дистанцировать его от других договорных форм взаимодействия государства и бизнеса и проявляется в следующих характеристиках:
• средне- и долгосрочный характер взаимодействия;
• участие в финансирование проектов, как бизнеса, так и государства;
• риски проекта делятся между предпринимателем и государством;
• предметом соглашения являются имущественные объекты или общественно-значимые услуги, для оказания которых необходимо создание или реконструкция имущественного объекта;
• предприниматель принимает участие не только в создании / реконструкции объекта, но и в его дальнейшей эксплуатации и / или техническом обслуживании.
Исходя из вышесказанного, более четким нам кажется определение, данное государственно-частному партнерству Министерством экономического развития Российской Федерации: государственно-частное партнерство – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления[23].
Государственно-частное партнерство можно считать специфическим институтом, который создается государством и предпринимательством для реализации социально значимых проектов и программ в широком спектре отраслей, оно применяется, когда государство заинтересовано в привлечении частных инвестиций при сохранении своей собственности на объект. Государственно-частное партнерство дает следующие выгоды своим участникам[24].
1. Выгоды для национальной экономики:
• ускоренное обновление основных фондов, интенсификация развития инфраструктуры;
• повышение качества процессов строительства, эксплуатации и управления за счет инновационных процедур и инициатив предпринимателей;
• расширение доступа к рынкам частного капитала;
• улучшение качества продуктов и услуг;
• государство концентрируется на контроле качества, а общественно важные услуги и продукты производит частный сектор. Это снижает нагрузку на бюджет и высвобождает государственные ресурсы для других задач.
2. Выгоды для государственной власти:
• снижение затрат на создание и поддержание социально-значимой инфраструктуры;
• уменьшение рисков для бюджета за счет их разделения с предпринимательским сектором экономики;
• получение доступа к альтернативным источникам капитала, за счет которых финансируются ранее неподъемные для бюджета проекты;
• снижение рисков недобросовестности государственного заказчика за счет наличия заинтересованного партнера в лице частного бизнеса. Этот факт повышает вероятность получения запланированных результатов и увеличивает надежность государственных вложений в проекты.
3. Выгоды для предпринимателей:
• инвестиции защищены, так как бизнес получает на длительный срок активы государства и спрос государства на объект соглашения;
• высокая вероятность получения запланированной нормы прибыли;
• возможность для повышения рентабельности проекта за счет использования относительной автономности в принятии решений субъектом бизнеса (повышение производительности труда, инновации и пр.).
В нашей стране основным механизмом реализации государственно-частного партнерства является форма концессий. Под концессией понимается договор о передаче в пользование комплекса исключительных прав, принадлежащих правообладателю. Передача в концессию осуществляется на возмездной основе на определенный срок или без указания срока. Объектом договора может быть передача прав на эксплуатацию природных ресурсов, предприятий, оборудования и иных прав, в том числе на использование фирменного наименования и (или) коммерческого обозначения, охраняемой коммерческой информации, товарных знаков, знаков обслуживания и т. п. Таким образом, концессия – форма государственно-частного партнерства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях[25].
Применение концессии как основного механизма государственно-частного партнерства в Российской Федерации обусловлено следующими аспектами:
• наличие правовой базы в виде Федерального закона № 115 «О концессионных соглашениях в Российской Федерации», который четко регламентирует порядок заключения и выполнения концессионных соглашений;
• возможность использования различных финансовых инструментов привлечения средств, например – концессионных облигаций.
• накопленный (хотя и небольшой) опыт реализации концессионных проектов.
Сторонами концессионного соглашения выступают концендент и концессионер. Концедент – Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект РФ, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта РФ, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления.
Концессионер – это индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо, либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица[26]. Основные признаки концессии приведены нами на рисунке 2.
Несмотря на очевидные плюсы государственно-частного партнерства с применением концессии, отечественная практика позволила выявить и ряд существенных минусов, которые существенно тормозят динамику развития концессионных соглашений. К таким минусам можно отнести:
• неготовность российских предпринимателей в условиях кризиса и недоверия к институтам власти воплощать в жизнь долгосрочные проекты. В основном предприниматели ориентируются на сроки не более 5 лет, что также связано с финансовой составляющей: долгосрочные проекты менее выгодны, нежели краткосрочные.
• общая нацеленность российского бизнеса на «сиюминутную» выгоду. Консервативных предпринимателей, готовых инвестировать и ждать получение прибыли через 5–7 лет, очень мало.
• законодательная база ориентирует бизнес на решение частных задач, а не на решение общественных проблем. Если же будут сформированы более благоприятные правовые условия, то динамика государственно-частного партнерства существенно бы ускорилась.
• коррупционная составляющая и незащищенность прав собственности, которые мешают дать гарантии бизнесу о том, что после реализации проекта предприниматель сможет эксплуатировать его столько лет, сколько указано в договоре. Этот факт не дает возможность предпринимателям рассчитать окупаемость проектов при приемлемых рисках.
Рисунок 2 – Основные признаки концессионного соглашения
Наличие приведенных выше отрицательных аспектов применения механизма концессии в рамках государственно-частного сотрудничества существенно влияет на количество соответствующих проектов. В 2014 году по всей Российской Федерации было отмечено всего 436 концессионных проектов, большинство из которых (75 %) реализуется на муниципальном уровне (таблица 1). Концессии федерального масштаба составляют чуть более 2 % от всех концессионных проектов 2014 года.
Анализ отраслевого разреза концессий 2014 года показывает, что 41 % проектов реализуется в коммунальной сфере, 34 % – в энергетической.
Если сравнивать количество концессий в 2013 году и в 2014 году, то можно отметить существенный рост – если в 2013 году количество концессионных договоров равнялось 79, то в 2014 году – 436. Таким образом, прирост составил 452 %. Наиболее существенно выросло число концессий в коммунальной и энергетической сфере (+1186 % и +776 % соответственно). Такой прирост был связан, в том числе, с более достоверным учетом муниципальных концессий в 2014 году. Данная статистика говорит о том, что государственно-частное партнерство в нашей стране находится пока на стадии становления и обладает высоким потенциалом развития (рисунок 3).
Таблица 1 – Статистика концессий 2014 года в РФ[27]
Рисунок 3 – Динамика числа концессий
Подводя итоги, можно считать, что в текущей ситуации, когда необходимость развивать находящуюся в кризисе национальную экономику сталкивается с естественными ограничениями финансовых возможностей государственного бюджета, необходимо продолжать развивать эффективные механизмы государственно-частного партнерства, базовым из которых является концессия.
В нашей стране практика применения механизма концессии находится на самой низкой стадии развития, что говорит, с одной стороны, о высоком потенциале его использования; с другой стороны – о необходимости осуществления серьезной целенаправленной работы по развитию этого механизма и совершенствования законодательного регулирования возникающих отношений собственности, разделения рисков и ответственности.
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с изменениями и дополнениями). / Информационноправовой портал «Гарант». – Режим доступа: http://base.garant.ru/12141176/
2. Варнавский, В.Г. Механизмы государственно-частного партнерства в экономической политике. – М.: МГИМО-Университет, 2013. – 142 с.
3. Государственно-частное партнерство. Краткое руководство. – М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2013. – 36 с.
4. Емельянов, Ю.С. Государственно-частное партнерство. Инновации и инвестиции. Мировой и отечественный опыт. – М.: Либроком, 2013. – 368 с.
5. Кабашкин, В. А. Государственно-частное партнерство в регионах Российской Федерации. – М.: Дело. «РАНХиГС», 2015. – 120 с.
6. Официальный сайт Минэкономразвития. / Департамент инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства. – Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depInvest/
7. Официальный сайт Росстата. / Степень износа основных фондов на конец года – Режим доступа:
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/ent... /fund/#
8. Официальный сайт Росстата. / Наличие основных фондов по полной учетной стоимости на конец отчетного года. – Режим доступа: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/osnfond/NAL_vs.xls