Актуальные проблемы пенсионной реформы. 1. Анализ основных положений пенсионной реформы России, оценка бюджетных последствий их реализации (В. С. Назаров, 2010)

Условно можно выделить два этапа пенсионной реформы в современной России: реформа 2002 г. и реформа 2010 г. Ниже приведено краткое описание основных характеристик обоих этапов реформы.

1.1.1. Особенности пенсионной реформы 2002 года и последующих изменений (до 2010 года)

С 1 января 2002 г. в России начало действовать новое законодательство в области пенсионного обеспечения. Институциональный каркас новой пенсионной системы сформирован следующими федеральными законами, четыре из которых были приняты в 2001–2002 гг.:

• «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ);

• «Об основах обязательного социального страхования» (от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ);

• «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ);

• «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ);

• «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ);

• «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ).

Первые пять законов устанавливают нормы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, то есть определяют правила формирования пенсионных прав и расчета пенсий для лиц, участвующих или участвовавших в уплате обязательных отчислений в государственную пенсионную систему Закон о государственном пенсионном обеспечении определяет условия и порядок предоставления пенсий, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Первоначально предполагалось, что пакет новых пенсионных законов будет включать также законы, определяющие статус основных участников пенсионной системы, главным из которых является Пенсионный фонд РФ (Федеральный закон «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации»), и регулирующие условия обязательного пенсионного обеспечения для некоторых категорий занятых (Федеральный закон «О профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации»). Однако, несмотря на то что отсылочные нормы на эти документы остались в законах об обязательном пенсионном страховании и о трудовых пенсиях, предполагаемые законы так и не были приняты.

Действующие законы закрепляют создание в России многоуровневой пенсионной системы.

Первый уровень образован универсальными базовыми частями трудовой пенсии, дифференцированными лишь по степени утраты трудоспособности и по возрасту (пороговое значение – 80 лет), а также пенсиями в рамках государственного пенсионного обеспечения.

Второй уровень охватывает пенсии, размер которых зависит от страхового вклада человека, и включает страховые части трудовой пенсии, финансируемые на распределительных принципах (модификация так называемых условно-накопительных счетов), и ее накопительные части. Кроме того, предполагалось, что для определенных категорий занятых этот уровень будет дополнен обязательными профессиональными накопительными пенсиями, назначаемыми взамен прежде существовавших льготных пенсий.

Третий уровень — добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное (индивидуальное) пенсионное обеспечение.

Основные участники пенсионной системы представлены населением (работники – застрахованные и пенсионеры), работодателями и индивидуальными предпринимателями (страховщики),

Пенсионным фондом России (ПФР – страховщик в рамках обязательного пенсионного страхования), негосударственными пенсионными фондами (НПФ – страховщики с 2004 г.) и государством.

Законодательство закрепило разделение уровней пенсионной системы по источникам финансирования. Первый уровень – базовые части трудовых пенсий и пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения – финансируются федеральным бюджетом за счет единого социального налога (ЕСН), взимаемого с фонда заработной платы, и других (общих) налогов. Выделение в реформе 2002 г. государственного пенсионного обеспечения, источником финансирования которого выступают только средства федерального бюджета (общие налоги), в качестве отдельного элемента пенсионной системы стало важным шагом вперед. Кроме того, в законе была четко закреплена ответственность федерального бюджета по финансированию нестраховых периодов, включаемых в общую продолжительность страхового стажа при расчете величины трудовой пенсии. Источником финансирования пенсий второго уровня выступают обязательные отчисления работодателей с фонда оплаты труда работников, направляемые на страховую и накопительную части трудовой пенсии, фиксированные платежи индивидуальных предпринимателей и дополнительные обязательные отчисления в профессиональные пенсионные системы в случае их создания. Отчисления на страховую (и накопительную) части пенсии дифференцированы по трем основаниям: сектору занятости (сельскохозяйственный и все остальные), величине годового фонда заработной платы работника и его возраста. Чем старше работник, тем большая доля его отчислений направляется на финансирование страховой части пенсии. Сами работники из своих доходов (заработная плата и пр.), согласно пенсионной реформе 2002 г., не платили обязательных страховых взносов в пенсионную систему. Пенсии третьего уровня формируются за счет добровольных отчислений граждан и работодателей в НПФ.

Для того чтобы оценить результаты пенсионной реформы, необходимо прежде всего, выявить цели, которые преследовало или могло преследовать правительство при проведении реформы. Основной целью реформы, скорее всего, было повышение жизненного уровня нынешнего поколения пенсионеров. Учитывая значительное обесценение пенсии в реальном выражении за 1990-е гг., а также периодически возникавшую во второй половине 1990-х гг. задолженность ПФР по выплате пенсий, речь шла, очевидно, о повышении размеров пенсии и обеспечении сбалансированности пенсионной системы. Кроме того, в ответ на недовольство населения низкой дифференциацией пенсий, совсем не отражавшей трудовые заслуги пенсионеров, подчеркивалось, что реформа должна исправить это положение и усилить страховые и/или накопительные принципы, т. е. обеспечить связь между уплаченными в систему взносами и будущей пенсией. Также планировалось, что параллельно с совершенствованием обязательной пенсионной системы развитие получат дополнительные пенсии, что позволит вовлечь сбережения населения в инвестиционный процесс. Развитие пенсионных накоплений, обязательных или добровольных, должно было привести к притоку длинных денег в экономику, легализации трудовых доходов, а введение индивидуальных счетов для формирования страховой и накопительной частей – обеспечить прозрачность пенсионной системы. Наконец, предполагалось, что система с индивидуальными накопительными счетами политически более независима от решений по распределению бюджетных средств и политико-экономических циклов в бюджетной политике, чем традиционная распределительная система, основанная на принципе солидарности поколений.

В полной мере трудно судить об успехе или неудаче всей пенсионной реформы по первым годам ее реализации. Тем не менее есть сфера, в которой последствия изменения пенсионного законодательства видны почти незамедлительно. Это, безусловно, изменение текущих размеров пенсий.

Абсолютные и относительные показатели среднего размера пенсий в разрезе различных категорий получателей, которые во многом являются критериальными для оценки эффективности системы, представлены в табл. 1. Если взять за точку отсчета 1990 г. как год максимального размера пенсионного обеспечения и год, в котором был принят первый российский закон о пенсионном обеспечении, то наихудшим для пенсионеров оказался 1999 г., когда средняя пенсия в реальном выражении составляла менее трети от исходного уровня. Однако уже первый год пенсионной реформы позволил вернуться к показателям середины 1990-х гг. (но без задержек с выплатами пенсий), а к 2007 г. средняя пенсия в реальном выражении немного превысила 70 % уровня 1990 г. Сохранение темпов роста реального размера пенсии на уровне 4–6 % в год позволит достичь показателей 1990 г. к 2013–2016 гг.

Таблица 1

Динамика реального размера начисленной заработной платы, назначенной пенсии, отношения средней пенсии к средней заработной плате (ставка замещения) и к прожиточному минимуму пенсионера, %[1]

Источник: Росстат, расчеты автора.

После глубокого падения в 1999 г., когда средний размер пенсии снизился до критической черты и составлял всего 70 % прожиточного минимума пенсионера (ПМП), к 2002 г. средний размер пенсии удалось сравнять с ПМП. Несмотря на то что рост покупательной способности пенсий продолжился и после начала пенсионной реформы, его темпы замедлились. В результате даже спустя девять лет после 1998 г. это соотношение так и не вернулось к докризисному уровню.

На протяжении всех лет реализации реформы средний размер пенсии варьирует вокруг величины ПМП. Учитывая то, что пенсии слабо дифференцированы, это означает, что многие пенсионеры, хотя и не попадают в категорию бедных (по официальной методологии Росстата), но и обеспеченными названы быть не могут. При этом дополнительная поддержка пожилого населения за счет социальных льгот, субсидий, бесплатного доступа к ряду общественных благ во многом нивелируется более высокими рисками уязвимости в доступе к медицинским и социальным услугам по уходу в старших возрастах.

Другим ключевым параметром пенсионной системы выступает коэффициент замещения, рассчитываемый как соотношение среднего размера пенсии и средней заработной платы в экономике. В СССР и всю первую половину 1990-х гг. это соотношение варьировало в пределах 30–35 %. Накануне кризиса 1998 г. коэффициент замещения достигал почти 40 %, затем последовало его резкое снижение – почти на 10 %, далее постепенное повышение, но с 2002 г., то есть с начала реформы, его динамика приобрела устойчиво отрицательный характер и к 2006 г. опустилась ниже уровня 1992 г. Иными словами, темпы роста реального размера пенсии в течение прошедших шести лет отставали от темпов роста реальной заработной платы, что вызывало беспокойство политической элиты и отчасти населения и экспертов. Именно это беспокойство стало основной причиной реформы 2010 г., о которой будет подробнее написано ниже.

Можно выделить две причины столь резкого отставания роста пенсий от роста заработных плат.

Во-первых, в начале 2000-х гг. (на момент принятия новой системы индексации пенсий) у государства отсутствовали соответствующие финансовые ресурсы. В результате система индексации пенсий стала максимально консервативной: рост заработной платы учитывается при индексации только страховой части пенсии, но даже в этом случае в расчет принимается лишь та заработная плата, с которой производилась фактическая уплата ЕСН в пенсионную систему. Кроме того, индексация страховой части пенсии не может быть выше, чем индекс роста доходов (ПФР), направляемых на выплату страховой части пенсии, в расчете на одного пенсионера. Следовательно, ограничителями индексации выступают сокращающийся эффективный тариф отчислений на страховую часть пенсии, вызванный в том числе снижением эффективной ставки ЕСН, и рост численности пенсионеров. В условиях резко сниженных тарифов ЕСН и постепенно увеличивающихся отчислений на накопительную часть индексация страховой части пенсии все меньше отражала темпы роста даже легальной заработной платы, не говоря о том, что часть зарплат по-прежнему остается в тени, а именно дооцененная на скрытую часть заработная плата увеличивается, по данным Росстата, наиболее быстрыми темпами.

Во-вторых, благоприятная макроэкономическая ситуация во второй половине 2000-х гг. обусловила аномально высокие темпы роста заработной платы. Описанная выше система индексации пенсий, очевидно, не могла успеть за столь бурным ростом заработных плат.

Поскольку одной из главных декларируемых целей пенсионной реформы было усиление ее страхового принципа, важно понять, как изменяется соотношение различных элементов пенсий со временем. Из представленных в табл. 2 данных видно, что в период с 2002 по 2004 г. под влиянием более высоких темпов индексации страховой части пенсии ее доля в средней пенсии последовательно возрастала (с 57 до 60 %), а базовой части – сокращалась (с 35,9 до 34 %). Сокращался также удельный вес пенсий по государственному обеспечению (с 6,8 до 5,6 %). Та же динамика характерна для трудовых пенсий как основных пенсионных выплат.

Увеличение доли страховой части пенсии в средних размерах назначенных в отчетном году пенсий было менее выраженным, особенно для пенсионеров по старости и инвалидности, что отражает тот факт, что пенсионные права новых пенсионеров 2002–2004 гг. сформировались в рамках прежней системы и учитывались с ограничением на соотношение индивидуального и среднего по стране заработков. Это также подтверждает то обстоятельство, что относительное увеличение страховой части пенсии для всех пенсионеров происходило исключительно за счет разных темпов индексации. Тем не менее в три первых года реформы пенсионной системе удалось придать импульс для перехода на страховые принципы, когда большая часть пенсионных выплат зависит от реального трудового вклада пенсионера в течение трудовой жизни.

Картина изменилась в марте 2005 г., когда базовая часть пенсии по старости была повышена на 37 %: с 660 до 900 руб. Причиной отхода от нормативного порядка индексации послужили известные события, последовавшие после введения в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122 о монетизации социальных льгот. Остро негативная реакция населения и массовые (впервые после реформ 1990-х гг.) протестные акции получателей льгот вынудили правительство в срочном порядке искать пути экономической компенсации и снятия напряжения в обществе. Роль этого механизма сыграла экстренная индексация базовой части пенсий, превышающая все обоснованные нормативные пороги. Ради опережающего повышения базовой части запланированная – в соответствии с нормами закона о трудовых пенсиях – дополнительная индексация страховой части пенсии была отложена на август и тем самым создан еще один прецедент нарушения пенсионного законодательства.

Таблица 2

Структура средних пенсий получателей трудовых пенсий в 2002–2006 гг., %

Источники: Форма 94-Собес. Обобщение государственной статистической отчетности в области пенсионного обеспечения за 2002 год // Пенсия. 2003. № 11; Сведения о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий по Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2003 г. / Пенсия. 2004. № 7; Сведения о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий по Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2004 г. // Пенсия. 2005. № 7; Отчет о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий по Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2005 г. // Пенсия. 2006. № 94; Итоги деятельности ПФР за 2006 год // Вестник Пенсионного фонда России. 2007. № 1.

К испытанному инструменту вновь вернулись в предвыборный 2007 г., увеличив базовую часть трудовой пенсии, установленную в законе о трудовых пенсиях, на 40 % (с 900 до 1260 руб.) в октябре и еще на 23,8 % (с 1260 до 1560 руб.) в декабре. Страховые части пенсии за этот же 2007 г. были проиндексированы единожды – на 9,2 % с 1 апреля. Политика опережающей индексации базовой части пенсии Правительством РФ в 2008–2009 гг. была продолжена, с тем чтобы довести ее размер до величины прожиточного минимума пенсионера.

Экономическая цена вопроса состоит в том, что подобная индексация приводит к увеличению обязательств пенсионной системы, которые в итоге не соотносятся с отчислениями работодателей и соответственно требуют увеличения доли бюджетного финансирования из доходов общего покрытия в пенсионной системе. Одновременно ускоренное повышение базовой части нарушает сложившийся баланс между страховой и базовой частями пенсии и, следовательно, работает против реализации страхового принципа в пенсионном обеспечении (табл. 2).

Таким образом, первые результаты функционирования новой системы относительно благоприятны для нынешних пенсионеров: удается повышать реальный уровень выплачиваемых пенсий, что сокращает риски бедности. В то же время разрыв между доходами работающего населения и пенсионеров увеличивается, при этом значительно возрастают обязательства пенсионной системы, которые не покрываются поступлениями ЕСН. Это создает значительные риски для пенсионной системы в будущем.

Задача пенсионной реформы заключается не только в улучшении положения тех, кто уже вышел на пенсию, но и в решении проблем будущих поколений пенсионеров. Ее главная новация – создание системы индивидуальных счетов для формирования условного «страхового» капитала и реального пенсионного капитала, которые в дальнейшем будут использоваться для расчета страховой и накопительной частей пенсии.

Итоги первых лет пенсионной реформы показывают, что накопительная составляющая пенсионной системы развивается медленнее и не совсем так, как виделось в 2001–2002 гг. Согласно отчетам об исполнении бюджетов ПФР за три года накопительной реформы объемы средств обязательных пенсионных накоплений выросли в 4,5 раза (табл. 3). Однако в отношении к ВВП удельный вес обязательных пенсионных накоплений до сих пор остается незначительным и далеким от тех величин, которые предсказывали перед запуском реформы: спустя шесть лет после ее начала пенсионные накопления не достигли и 1,5 % ВВП.

Таблица 3

Динамика средств обязательных пенсионных накоплений (по состоянию на 1 января каждого года)

Источники: Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 232-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2007 год» (принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 19 ноября 2008 г.); Федеральный закон от 3 апреля 2008 г. № 38-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год»; Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 316-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2005 год»; Федеральный закон от 9 мая 2007 г. № 44-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2003 год».

Анализируя динамику темпов прироста пенсионных накоплений, нельзя не заметить, что начиная с 2004 г. наметилась тенденция к снижению данного показателя. Обвальное снижение темпов прироста пенсионных накоплений в 2005 г. было вызвано двумя причинами: снижением базовой ставки ЕСН и тем, что с 2005 г. из числа участников накопительной составляющей исключили мужчин, родившихся в 1953–1966 гг., и женщин 1957–1966 гг. рождения. В общем числе занятых, родившихся в 1953 г. (мужчины) и в 1957 г. (женщины) и моложе, доля этой средней возрастной когорты составляла в 2004 г. порядка 46 %.

Последнее изменение имело два негативных последствия, лежащих за пределами финансовой сферы. Первое – населению, включенному в пенсионную систему, был послан сигнал о возможности почти произвольных изменений «правил игры». Второе – из накопительной системы были исключены возрастные группы с наиболее высокими уровнями занятости, относительно высокими заработками и уже думающие о пенсии. По данным РМЭЗ, в молодой возрастной когорте (1967 г. рождения и моложе) не задумывались о том, на что они будут жить на пенсии, 42,4 % опрошенных в 2003 г. и 31,9 % – в 2004 г., тогда как в средней когорте таких оказалось всего 3,1 и 1,2 % опрошенных в 2003 и 2004 гг. соответственно. Приближение пенсионного возраста заставляет людей более сознательно относиться к будущей пенсии, в том числе активнее решать вопрос о том, где хранить пенсионные накопления. Молодые люди, возможно более сведущие в финансовых операциях, имеют тем не менее меньше стимулов к тому, чтобы тратить время на выбор управляющей компании или НПФ.

Одна из причин данного изменения может состоять в том, что в рассматриваемый период у государства не сформировалось видение того, куда именно следует направлять средства пенсионных накоплений: инвестировать ли данные средства внутри страны или же за рубежом, какое сочетание риска и доходности и на каком временном интервале предпочтительнее для сохранения и приумножения пенсионных накоплений. Именно поэтому в 2005–2007 гг. правительство не столько поддерживало развитие накопительной пенсионной системы, сколько жертвовало развитием пенсионной системы в пользу других, более важных на данный момент интересов, например снижения налогового бремени или повышения размеров нынешних пенсий. Поэтому же, видимо, не была проведена масштабная информационная кампания по разъяснению положений реформы и особенностей функционирования ее накопительной части для населения. Спустя пять лет после начала реформы о ее содержании знал лишь каждый пятый представитель самого молодого, т. е. участвующего в накопительной реформе, поколения – тех, кто в 2007 г. не перешагнул 40-летний рубеж[2]. Одним из последствий данной неосведомленности граждан о пенсионной реформе является то, что абсолютное большинство обязательных пенсионных накоплений размещено в государственной управляющей компании.

Население не было подготовлено к проведению пенсионной реформы. Отбор управляющих компаний произошел незадолго до того, как люди должны были принять решение о выборе доверительного управляющего. Но важнее другое: неясно было, по каким критериям осуществлять этот выбор. В связи с этим неудивительно, что доля выбравших частные УК в 2003 г. оказалась мизерной – порядка 2 %[3]. В результате рынок обязательных пенсионных накоплений отличается высокой степенью концентрации. В 2005 г. на долю государственной УК (ВЭБ) приходилось 95,9 % стоимости всех чистых активов (СЧА), в которые вложены пенсионные накопления, на долю частных управляющих компаний – 3,0 % СЧА, на долю НПФ – 1,1 % СЧА. Индекс Герфиндаля, рассчитанный для всего рынка, составляет 0,909. Несмотря на то что доля НПФ в этом сегменте рынка постепенно растет, происходит это очень медленно.

Реальное инвестирование средств пенсионных накоплений по-прежнему осуществляется преимущественно в государственные ценные бумаги. Поскольку в государственной УК по определению находятся деньги наиболее консервативной части населения, разрешенными направлениями инвестирования для нее до сих пор выступали государственные рублевые долговые инструменты и суверенные еврооблигации РФ, ипотечные ценные бумаги, имеющие гарантии Российской Федерации, и средства в рублях и иностранной валюте на счетах в кредитных организациях. В результате до сих пор подавляющее большинство средств обязательных пенсионных накоплений инвестируется в государственные ценные бумаги (табл. 4).

Таблица 4

Сопоставление динамики инвестирования средств пенсионных накоплений Внешэкономбанком с динамикой государственного внутреннего долга Российской Федерации, на конец года[4]

Источники: Минфин России, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», расчеты ИЭПП.

Из представленных в табл. 4 данных видно, что более 80 % средств пенсионных накоплений инвестировались в 2004–2007 гг. в государственные ценные бумаги (оставшаяся доля активов, в которые инвестированы средства пенсионных накоплений, приходится на денежные средства на счетах Банка России и коммерческих банков, а также на дебиторскую задолженность Минфина России по процентному (купонному) доходу по облигациям). За рассматриваемый период от 40 до 80 % всех выпускаемых государственных ценных бумаг РФ (за исключением облигаций внешних облигационных займов РФ) приобреталась Внешэкономбанком для инвестирования средств пенсионных накоплений. Значительная доля денежных средств на счетах Банка России и коммерческих банков в структуре активов, в которые инвестированы средства пенсионных накоплений, также характеризует острую нехватку инструментов для инвестирования пенсий «молчунов» – граждан, не выбравших управляющую компанию для инвестирования накопительной части своих пенсий (рис. 1).

Представленные на рисунке данные позволяют сделать вывод о том, что объем рынка государственных ценных бумаг был явно недостаточен для размещения столь значительной доли пенсионных накоплений. В результате за рассматриваемый период от 5 до 23 % пенсионных накоплений инвестировались в денежные средства на счетах Банка России и коммерческих банков. Номинальная доходность по данным инструментам инвестирования незначительна, а реальная доходность отрицательна (по модулю почти равна уровню инфляции).

Рис. 1. Динамика пенсионных накоплений, инвестированных Внешэкономбанком в денежные средства на счетах Банка России и коммерческих банков в 2004–2007 гг.

В докризисный период возникла опасная взаимная зависимость между внутренним долгом и пенсионными накоплениями. Государство выпускало долговые инструменты не для финансирования дефицита бюджета, а чтобы создать инструменты для инвестирования пенсионных накоплений. В таких случаях у государства неизбежно возникает конфликт целей. Как заемщик оно заинтересовано занять средства как можно дешевле. При этом для обеспечения социальной стабильности доходность по данным долговым инструментам должна быть как минимум не ниже уровня инфляции. В настоящее время государство явно предпочло более дешевые заимствования обеспечению доходности пенсионных накоплений (табл. 5).

Как видно из представленных в табл. 5 данных, за весь рассматриваемый период доходность инвестирования ВЭБ средств пенсионных накоплений была ниже уровня инфляции, то есть происходило обесценение пенсионных накоплений в реальном выражении (исключением стал лишь 2005 г.).

Таблица 5

Доходность инвестирования Внешэкономбанком средств пенсионных накоплений в 2004–2008 гг.

Источник: Росстат, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

Ситуация, когда средства пенсионных накоплений инвестируются преимущественно в государственные ценные бумаги, опасна не только для сохранения величины пенсионных накоплений в реальном выражении, но и для стабильности государственных финансов. Грамотная организация системы пенсионных накоплений подразумевает определенную синхронизацию экономического цикла и пенсионных накоплений. При ускорении экономического роста, в том числе и в силу благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, быстрый рост заработной платы работников должен приводить к ускоренному росту пенсионных накоплений, тогда как во время экономического кризиса темпы их роста могут снижаться. Если государственные заимствования тесно связаны с необходимостью размещения пенсионных накоплений, это может приводить к проциклической финансовой политике: при экономическом росте государство увеличивает внутренние заимствования с целью разместить увеличившиеся пенсионные накопления. В результате формируется своеобразная долговая пирамида, которая в любом случае поддерживается за счет будущих пенсионных выплат: либо государство получает дешевые заемные средства за счет обесценения пенсионных накоплений, либо оно окажется неспособным выполнять свои долговые обязательства перед пенсионной системой. Слишком сильная зависимость пенсионной системы от федерального бюджета в конечном счете несет риски и для государства, и для пенсионеров. Сопоставив данные, приведенные в табл. 3 и 4, можно сделать вывод о том, что даже более чем скромный вес пенсионных накоплений в ВВП в настоящее время оказывается непомерно тяжелым для финансовой системы России.

Ограниченный набор инструментов, в которые инвестируются средства обязательных пенсионных накоплений, стал причиной весьма средних, если не сказать неудовлетворительных, результатов финансовой деятельности управляющих компаний в 2004–2007 гг. (табл. 6).

Таблица 6

Реальная доходность пенсионных накоплений, %

Источник: Росстат, http://www.investfunds.ru/, расчеты ИЭПП.

Таким образом, в рамках российской пенсионной реформы создание обязательных накоплений на основе индивидуальных счетов не обеспечивает перехода к полноценной накопительной системе пенсионного обеспечения. Государство в новой пенсионной системе устанавливает правила игры, принимая законы и подзаконные акты, регулирующие правоотношения в пенсионной сфере; является страхователем для некоторых категорий занятых (государственные предприятия и организации); осуществляет сбор части ЕСН (в лице Федеральной налоговой службы РФ); выступает собственником средств обязательных пенсионных накоплений (федеральный бюджет), управляющим большей части средств обязательных пенсионных накоплений (в лице государственной УК – ВЭБ), источником финансирования части пенсий (федеральный бюджет) и гарантом выплаты пенсий (через институт субсидиарной ответственности). По сути, мы имеем дело с видоизмененной государственной распределительной системой. В связи с этим остается открытым вопрос о том, стоит ли такой результат тех административных усилий, транзакционных издержек и роста социального напряжения, которые были потрачены на старт пенсионной реформы.

Как уже отмечалось, полноправные, а с 2005 г. и единственные участники накопительной системы – лица 1967 г. рождения и младше. В отношении этой категории населения от реформы ожидали, что введение индивидуальных счетов приведет к повышению их трудовой активности, легализации рынка труда и заработной платы, росту индивидуальной ответственности за свое пенсионное будущее. Этого пока не произошло. Рынок труда отреагировал незначительной реструктуризацией, которая в большей степени может быть отнесена на счет налоговой, а не пенсионной реформы.

Причины этого, на наш взгляд, связаны с тем, что положительный эффект от пенсионной реформы может быть достигнут лишь при наличии определенных условий в ее проведении, включая:

• расширение возможностей инвестирования средств в стабильные и доходные в долгосрочном периоде инструменты;

• увеличение доли накопительной составляющей в отчислениях на обязательное пенсионное страхование;

• более эффективное информирование населения о содержании пенсионной реформы и формате участия в ней трудоспособного населения;

• повышение финансовой грамотности населения, участвующего в накопительной пенсионной реформе;

• повышение заинтересованности участия высокодоходных групп в накопительной реформе, например посредством установления определенной доли заработка (до некоторого потолка), которая может освобождаться от налогообложения в случае направления его на цели добровольного накопительного пенсионного обеспечения;

• стабильность законодательства и правил участия в накопительной системе всех ее участников.

Когда в экономической теории моделируется трудовое и пенсионное поведение населения в разных вариантах пенсионной системы, предполагается, что население, с одной стороны, хорошо знает нормы пенсионного обеспечения и формулы расчета своих пенсий, а с другой – верит в то, что правила игры не изменятся в момент выхода на пенсию. Ни то ни другое предположение пока не выполняются.

Интегральная цель реформы – выработка механизмов обеспечения финансовой устойчивости национальной пенсионной системы. Однако средств, поступающих в пенсионную систему от работодателей, недостаточно для выплаты пенсий нынешним пенсионерам. И в других макроэкономических условиях (при отсутствии значительных резервов федерального бюджета) подобная ситуация привела бы к появлению задолженности по выплате пенсий.

Само по себе существование текущего дефицита пенсионной системы в период проведения накопительной реформы не является неожиданностью. Отвлечение части ресурсов работающего населения на формирование накопительной части пенсии при необходимости выплачивать пенсии современным поколениям пенсионеров в стране с практически всеобщим охватом пенсионной системой неизбежно должно было привести к недостатку текущих доходов пенсионной системы для покрытия всех ее обязательств. Как правило, в странах, проводящих пенсионные реформы, доходы, выпадающие из-за введения накопительной компоненты, компенсируются за счет привлечения дополнительных средств из внешних источников, в качестве которых чаще всего выступают доходы от приватизации[5]. Однако в российском пенсионном пакете механизм такой компенсации отсутствовал.

Расчеты показывают высокую вероятность хронического дефицита ПФР в средне- и долгосрочной перспективе при различных экономических сценариях (подробнее см. ниже). Тем самым на данный момент можно утверждать, что реформа не смогла обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость новой пенсионной системы.

Таким образом, реформа не смогла решить основные проблемы, которые стояли и стоят перед пенсионной системой (табл. 7). Очевидно, что в перспективе эти проблемы будут только нарастать. Обострившиеся в начале 2007–2009 гг. дискуссии вокруг вопроса о дефиците ПФР и «неработоспособности» накопительного компонента равносильны признанию неуспеха пенсионной реформы.

Таблица 7

Соответствие результатов пенсионной реформы ее целям

1.1.2. Особенности планируемой пенсионной реформы 2010 года

Первого октября 2008 г. на заседании Правительства РФ было принято решение провести в 2010–2011 гг. масштабную реформу единого социального налога (ЕСН).

В 2009 г. основные решения по пенсионной реформе получили свое законодательное оформление в виде следующих нормативноправовых актов:

• Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования”»;

• Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»;

• Постановление Правительства РФ от 14 сентября 2009 г. № 731;

• Постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 820;

• Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2009 г. № 762.

Основные положения пенсионной реформы состоят в следующем.

1. Источником финансирования страховой и базовой частей пенсии становится страховой взнос (в настоящее время дефицит по выплате базовой части трудовой пенсии покрывается из федерального бюджета). При этом базовая часть пенсии по старости становится составляющей частью страховой пенсии и в дальнейшем подлежит индексации в связи с ростом доходов ПФР, но не выше роста среднемесячной заработной платы[6]. Чтобы с помощью страхового взноса можно было финансировать базовую и страховую части трудовой пенсии, резко увеличивается величина тарифа этого взноса (действующие ставки социального налога приведены в табл. 8, предлагаемые Минздравсоцразвития России страховые тарифы приведены в табл. 9 и 10). При этом устанавливается предельный размер выплат работнику для начисления страховых взносов в размере 135 % от средней заработной платы (данный порог в дальнейшем индексируется по росту заработной платы).

При реализации данных мер в 2011 г. существенно увеличится налоговая нагрузка, ее рост составит около 1,7 % ВВП. Следует отметить, что в рассматриваемой реформе значительное внимание уделяется переходу на «страховые принципы» функционирования пенсионной системы. При этом страховой взнос противопоставляется налогу, что служит обоснованием ряда положений рассматриваемой реформы, в частности тезиса о необходимости отдельного от налогов администрирования сбора страховых платежей. Вместе с тем отличия предлагаемых Минздравсоцразвития России страховых взносов от налогов и собственно «страховой характер» данных взносов представляются несколько преувеличенными.

Таблица 8

Действующая система финансирования пенсионной системы

Таблица 9

Предлагаемая Минздравсоцразвития России система финансирования пенсионной системы на 2010 г.

Таблица 10

Предлагаемая Минздравсоцразвития России система финансирования пенсионной системы на 2011 г.

При реализации данных мер в 2011 г. существенно увеличивается налоговая нагрузка, ее рост составляет около 1,7 % ВВП. Следует отметить, что в рассматриваемой реформе значительное внимание уделяется переходу на «страховые принципы» функционирования пенсионной системы. При этом страховой взнос противопоставляется налогу, что служит обоснованием ряда положений рассматриваемой реформы, в частности тезиса о необходимости отдельного от налогов администрирования сбора страховых платежей. Вместе с тем отличия предлагаемых Минздравсоцразвития России страховых взносов от налогов и собственно «страховой характер» данных взносов представляются несколько преувеличенными.

Во-первых, для работодателя не существует принципиальной разницы между уплатой обязательных страховых взносов за работника и уплатой налогов, поэтому в данной исследовательской работе величина страховых взносов используется в качестве характеристики налоговой нагрузки на предприятия и рынок труда.

Во-вторых, различные составляющие страхового взноса, предполагаемые в контексте рассматриваемой реформы, в значительной степени отличаются от классической страховки, когда страховые выплаты обусловлены величиной страховых взносов:

1) накопительная составляющая взноса является в большей степени формой принудительного сбережения, нежели страховкой, так как выплаты по накопительной части пенсии в значительной мере определяются эффективностью работы пенсионных фондов и управляющих компаний. Возможна ситуация, когда работник, уплативший больший взнос, получит меньшую накопительную часть пенсии из-за неэффективного инвестирования его накоплений, чем работник, уплативший меньший взнос, но выбравший более доходный пенсионный фонд. Такая ситуация нетипична для классического страхования, когда больший размер взноса при одинаковом уровне риска подразумевает большую выплату при наступлении страхового случая;

2) страховая составляющая взноса скорее соответствует принципам классического страхования, но и здесь будущая пенсия зависит не только от размера взноса, но и от состояния рынка труда на момент выплаты пенсии;

3) солидарный тариф является в чистом виде налогом, так как его уплата никак не влияет на размер будущей пенсии. Следует отметить, что если в настоящее время «солидарная часть

ЕСН» (используемая на выплату базовой части пенсии) составляет 28,6 % взносов на обязательное пенсионное страхования, то при «переходе к страховым принципам» доля солидарного тарифа (а, по сути, налоговая составляющая) в общем тарифе на обязательное пенсионное страхование увеличивается до 38,5 % в 2011 г. и постоянно растет до 52,9 % в 2047 г. (табл. 11). Следовательно, предлагаемые страховые взносы являются в большей степени налогами, чем действующий ЕСН.

В данном случае мы не критикуем дизайн различных составляющих пенсионного обеспечения, так как оно вовсе не обязательно должно быть основано на чисто страховых принципах. Вполне допустимо сочетание обязательной страховки, принудительного накопления и налога. Однако для предприятий и работников разницу между налогом, обязательной страховкой и принудительным накоплением не стоит преувеличивать. «Страховой взнос» в размере 34 % (а в перспективе – 42 %) заработной платы представляет такую же фискальную нагрузку на экономику, как и налог с аналогичной ставкой.

2. Несмотря на рост налоговой нагрузки, тарифа на обязательное пенсионное страхование в размере 26 % на всех страхователей недостаточно для финансирования базовой и страховой части пенсии в долгосрочном периоде, поэтому Минздравсоцразвития России предлагает увеличивать размер страхового тарифа по мере роста потребности в финансировании (табл. 11).

Таблица 11

Предлагаемая Минздравсоцразвития России ставка страхового тарифа, %[7]

Такой тариф является крайне высоким. Если решение о его повышении в 2011 г. будет принято, Россия станет страной с одним из самых высоких уровней обложения фонда оплаты труда обязательными взносами на пенсионное обеспечение (табл. 12).

Таблица 12

Ставка обязательных взносов на пенсионное обеспечение в странах ОЭСР[8]

Источник: Taxing wages 2006/2007 – OECD 2008.

3. Отдельно необходимо отметить программу валоризации прав старших поколений. Денежная оценка прав по состоянию на 1 января 2002 г. увеличивается на 10 % + 1 % за каждый полный год общего трудового стажа до I января 1991 г. Данное мероприятие предполагается реализовать за счет средств федерального бюджета (в 2010 г. – 502 млрд руб.).

Во многом решение о валоризации пенсий продиктовано описанным выше снижением коэффициента замещения в условиях быстрого роста заработных плат. К 2008 г. у руководства страны возникла иллюзия неизбежности линейного роста (с высокими темпами) заработных плат в долгосрочной перспективе. В тех прогнозах, которые делались в 2007 – середине 2008 г., соотношение пенсий и заработных плат на долгосрочную перспективу при реализации инновационного сценария развития России выглядело совсем угрожающе: в некоторых расчетах того времени коэффициент замещения к 2020 г. прогнозировался на уровне 10 %.