Глава 3. Государственная политика и государственное управление
§ 1. Управление как взаимодействие
Государство при отправлении своей власти должно для достижения политических целей осуществлять сложную деятельность – государственное управление.
Важно!
В общем, под управлением понимают упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека. Наиболее общие взаимосвязи и взаимодействия в механических, биологических, социальных и других системах изучает кибернетика. Здесь разработаны математические и информационные теории управления и теории систем.
Эти области науки способствовали созданию целого ряда технологий, во многом изменивших мир в ХХ в. Знание, накопленное в изучении процессов управления в природных и технических системах, было перенесено и адаптировано для управления обществом, дополнив огромный массив традиционного «знания власти», проверенного и систематизированного за 5 тыс. лет существования государства.
Приведем, слегка сократив, компактные определения, данные в учебнике Г.В. Атаманчука «Теория государственного управления». Он называет несколько составляющих управления.
Наиболее отвечающим сущности управления является его определение как «воздействия»; главное в управлении – момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей…
Импульсом и формирующей силой в управлении служат знания, мысль и воля человека. Управляющее воздействие, прежде чем осуществиться, возникает в сознании человека и должно содержать в себе момент целеполагания. Любое управляющее воздействие должно содержать в себе цель и направление движения к ней, к тому же оно должно быть практичным, т.е. вызывать действительное движение к цели.
«Организовывать» означает располагать людей в пространственной и функциональной координатах, соединять их со средствами деятельности, обеспечивать их взаимодействие, расширять их возможности путем согласования и концентрации усилий.
В управлении осуществляется прямое и практическое регулирование, при котором та или иная социальная норма не только провозглашается, признается, утверждается, но и претворяется в жизнь.
Обобщая сказанное, государственное управление можно определить следующим образом: это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Из истории политической науки
Г.В. Атаманчук (1933 – н.в.)
Российский ученый, специалист в области теории государственного управления, вопросов государственной службы. Доктор юридических наук, заслуженный деятель науки Российской Федерации.
Основные сочинения: «Управление – социальная ценность и эффективность» (1995), «Теория государственного управления» (1997), «Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика» (2008)
Многие авторы разделяют управление на типы: государственное (субъект управляющих воздействий – государство), общественное (субъект – общество и его структуры), хозяйственное (субъект управляющих воздействий – предприниматель, собственник). В качестве особой подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление).
Важно!
Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что объясняется тремя только ему присущими свойствами:
• властной силой государства;
• распространенностью управления на все общество, даже за его пределы, на другие общества людей в силу проводимой государством международной политики.
• сложной структурой и многогранностью функций государства, что придает государственному управлению свойство системности.
В государственном управлении выделяют управляющий субъект, управляемый субъект, в некоторых случаях контрольный (надзорный) субъект. Управляющий и контрольный субъекты относятся к государственному аппарату (бюрократии), управляемый субъект может как относиться к бюрократии, так и не относиться. Формализация государственного управления осуществляется при помощи права (в основном административного, государственного и уголовного), что позволяет строить алгоритмы управления по схеме правовой нормы, включая санкции.
Важно!
Государственная политика – это сфера деятельности на стыке политической и государственно-управленческой, в рамках которой происходят выработка и согласование с основными политическими субъектами системы целей государственного управления в рамках всего государства или отдельных сфер государственно-управленческой деятельности, а также доведение этой системы целей до субъектов, осуществляющих государственное управление.
Государственная политика осуществляет функцию целеполагания для государственного управления. Это происходит во взаимодействии политики и государственного управления. Цель является идеальным представлением о желаемом результате. Для выработки политической или государственно-управленческой цели она должна быть согласована со всеми субъектами деятельности. В этом процессе происходит конкретизация цели по ряду параметров, которые позволяют более точно представить желаемый результат.
§ 2. Ценностное измерение политики
и управления
Рассматривая цели государственной политики, надо учесть, что постановка цели мотивируется совокупностью интересов и ценностей (идеалов).
Ценности влияют как на целеполагание (терминальные ценности), так и на способы достижения целей (инструментальные ценности). М. Вебер писал о ценностях («идеях»): «Интересы (материальные и идеальные), а не идеи непосредственно определяют действия человека. Однако картины мира, которые создаются “идеями”, очень часто, словно стрелки, определяют пути, по которым динамика интересов движет действия дальше».
Кризис России последних 30 лет, который иногда называют «смутой», т.е. крахом привычной картины мира, как раз и проявляется в массовом повреждении мировоззренческой матрицы – люди не могут выстроить и усвоить шкалу своих приоритетных ценностей («идей») и согласовать с ней свои актуальные и долгосрочные интересы. Это резко затрудняет выработку стратегической политической линии государства, но особенно пагубно сказывается на управлении. Выражаясь словами Вебера, «стрелки идей перестали определять пути, по которым динамика интересов движет действия дальше». Восстановить в главных социокультурных общностях соответствие ценностей и интересов – наша национальная проблема. Разобраться с этой проблемой – едва ли не важнейшая задача политологии.
Посмотрим на Запад. Временами в политике западных государств берет верх прагматический рационализм, и разработка политических решений представляется результатом научного количественного анализа.
Цитата
Ценности не могут быть выражены в количественных терминах естественных наук. Одна из наихудших аберраций современного человечества заключается во всеобщей уверенности, будто то, что нельзя измерить количественно и не может быть выражено на языке “точных” естественных наук, не существует в реальности; так отрицается характер реальной сущности того, что включает в себя ценности, и это отрицает общество, которое, как прекрасно сказал Хорст Штерн, знает цену всего и не знает ценности ничего.
К. Лоренц. Действия Природы и судьба человека
Из истории политической науки
Конрад Лоренц (1903—1989)
Австрийский зоолог и зоопсихолог, основоположник этологии – науки о поведении животных. Лауреат Нобелевской премии (1973).
Основные сочинения: «Человек находит друга» (1949), «Агрессия» (1963), «Оборотная сторона зеркала» (1973)
Такая «замена ценностей ценой» и придание экономической эффективности статуса высшего критерия наблюдались во время неолиберальной волны. Этот период в истории западной культуры можно считать трагическим, подобно началу ХХ в., когда кризис научной картины мира привел к кризису идеологий, а потом и к политическим и экономическим кризисам.
В философии неолиберализма отказ от ряда терминальных ценностей (например, от социальной справедливости) был откатом и от норм рациональности, от установки Просвещения на беспристрастное интеллектуальное освоение реальности как необходимого этапа, лишь предваряющего этическую оценку. Этот откат – признак общего культурного кризиса неолиберального общества. Как писал видный американский философ К. Лэш, «вырождение аналитической установки в массированное наступление на любые идеалы привело нашу культуру в плачевное состояние».
Важно!
В политике ценности (как и цели) далеко не всегда формулируются явно, что заставляет нас вводить вспомогательную категорию: реальные и мнимые цели и ценности. Распознание реальных целей иногда является трудной задачей, которую приходится решать как в государственной политике (особенно при «разделении властей»), так и в управлении.
§ 3. Формирование и реализация государственной политики
В государственной политике в целях анализа различают процессы формирования политики и ее реализацию. На деле они переплетены, так как в ходе реализации возникают новые ограничения и устраняются некоторые старые. Следовательно, цели корректируются, даже если в главном они не изменились.
В процессе формирования политики идет выявление потребностей, согласование интересов и ценностей различных групп. «Площадками» для этих процессов являются в зависимости от политической системы представительные законодательные органы, выборы и предвыборные кампании, общественные обсуждения и дискуссии, политические конфликты (забастовки, митинги, демонстрации), а также акты политического насилия. Результатом является принятие политических решений, определяющих вектор развития в той или иной сфере. В современной российской практике формой закрепления таких решений являются и законы, и документы типа «доктрины», «концепции», «стратегии», «программы» и пр. Принятие политического решения далеко не всегда завершается его закреплением в форме документа, об их наличии можно судить уже по ходу реализации.
Важно!
Реализация государственной политики происходит в сфере государственного управления. Для этого принимаются решения в органах государственного управления на соответствующих уровнях иерархии. Эти решения принимают уже бюрократы, ритуально обосновывая их политическими решениями высшей власти.
Любое государство стремится регламентировать статус бюрократии и ее полномочия и ответственность – всегда с переменным успехом, но чаще отступая перед бюрократией. Попытки предотвратить превращение бюрократии в самостоятельного политического субъекта с собственными политическими притязаниями осложняются тем, что грань между политическим и административным условна.
§ 4. Соотношение политики и управления
Разделение политики и управления – это абстракция, допустимая лишь в анализе. М. Вебер, описывая чистые (идеальные) типы, так различал чиновника и политика: «Задача первого состоит исключительно в беспрекословном профессиональном выполнении принятых политиком решений, при этом он не несет ответственности за направление и содержание политического решения. Такую ответственность несут политики, которые берут на себя функцию разработки программных установок и основных направлений их реализации».
На практике такое разделение нереализуемо. Оба эти типа деятельности глубоко проникают друг в друга. Все крупные политики – Петр I, Ленин и Сталин, Наполеон и Бисмарк, Черчилль и Рузвельт – были одновременно и организаторами, жестко управляющими созданными ими политическими системами. Напротив, получив в Февральской революции 1917 г. политическую власть, Временное правительство, устранилось от организации жизнеустройства России в качестве практического управления. Оно приняло принцип «непредрешенчества», оставив принятие главных решений управления на усмотрение будущего Учредительного собрания. Это было важной политической ошибкой. Ту же ошибку совершило и Белое движение, так же следуя принципу непредрешенчества.
В свою очередь, выдающиеся практики управления часто бывают не просто экспертами политиков, но и авторами концепций, превращаемых в политические доктрины. Например, наши великие управленцы в сфере науки – академики Вернадский и Курчатов – не просто возглавили разработку и реализацию атомной программы Российской империи и СССР, но и убедили высшее руководство страны (уже в советское время) в стратегической политической важности этой программы.
Важно!
В результате неизбежного переплетения политики и управления бюрократия не только не теряет позиций, а по некоторым направлениям еще глубже проникает в политическую сферу, укореняясь в ней, в том числе за счет расширения собственной социальной базы, ее самоорганизации и самоосознания как коллективного субъекта политики.
Разделить политику и управление невозможно и потому, что очень большая часть политических решений, поступающих для реализации в систему управления, выражена очень невнятно, в форме декларации, пожелания или даже грезы наяву. Чиновники вынуждены интерпретировать смутные цели политиков и придавать им такой смысл, чтобы риск или даже вред для страны и населения был поменьше. В 1990-е годы именно бюрократы государственного аппарата, а не политическая оппозиция тормозили разрушительный радикализм политиков, «спуская на тормозах» их решения. Например, провал 1990-х годов был бы гораздо глубже, если бы аппарат «беспрекословно» выполнил указы Ельцина о передаче всей социальной инфраструктуры промышленных предприятий муниципальным властям.
Важно!
Планируя действия по реализации политических решений, работники системы управления проводят структурно-функциональный анализ, даже если об этом не подозревают. Эту же операцию должны выполнять политологи, которые реконструируют политические и управленческие решения. Эта операция гораздо сложнее, чем она кажется в свете обыденного опыта.
Невыполнение требований структурно-функционального анализа сильно снижает качество выполнения одной из важнейших функций государственной политики – целеполагания. Например, много лет правительство ставило целью «обеспечение граждан доступным жильем». Был даже предпринят приоритетный национальный проект. В результате увеличили масштабы ипотечных кредитов и цены на жилье, в чем далеко обогнали Западную Европу. Между тем для большинства населения России главной проблемой стало не приобретение жилья, а его содержание (можно даже сказать, удержание). Население с большим трудом справляется с оплатой жилищно-коммунальных услуг, но это мелочь по сравнению с деградацией основных фондов ЖКХ – зданий и инфраструктуры. Это неумолимый фактор, для восстановления ЖКХ нужны большие ресурсы и чрезвычайные усилия, власти постепенно стали перекладывать эти расходы на плечи населения – хотя известно, что оно не имеет для этого средств. Число таких проблем, которые власть замалчивает, быстро растет.
Реформа пенсионного обеспечения или ЖКХ – это проблемы уровня исторического выбора. Все они меняют сам тип жизнеустройства народа. Они должны обсуждаться как политические проблемы. А в Госдуме слышатся призывы «уйти от политики». В дебатах Госдумы все законопроекты представлены как очевидно полезные, так что речь может идти только о «поправках». Чиновники и политики часто не знают, зачем было принято то или иное решение, и легко от него отказываются.
Историческая иллюстрация
13 ноября 2009 г. Госдума приняла в третьем, окончательном чтении законопроект об удвоении базовой ставки налога на транспортные средства. Законопроект был разработан Минфином и опубликован 25 августа, он изучался в инстанциях почти три месяца. В сентябре он был одобрен решением правительства. Оно сразу вызвало критику из регионов. Несмотря на это, большинство в Госдуме приняло законопроект в трех чтениях. А 17 ноября руководитель администрации президента Сергей Нарышкин сообщил, что депутатам рекомендовано не повышать ставку этого налога.
Оказывается, «кремлевская администрация собралась на совещание, пригласив представителей федеральных органов исполнительной власти, лидеров фракции “Единая Россия” и членов Совета Федерации» и они «признали нецелесообразным повышать ставку транспортного налога». «Российская газета» пишет: «И вчера же думские "единороссы" выразили надежду, что закон о повышении базовой ставки транспортного налога, принятый Госдумой, будет отклонен Советом Федерации. Такое в современной парламентской практике случается, пожалуй, впервые – чтобы депутаты, которые потратили много слов, убеждая коллег в необходимости и срочности принятия документа, и дружно проголосовали за него, вдруг сами захотели, чтобы плод их законотворческого труда был забракован. Объяснить это можно только злым колдовством – третье чтение законопроекта выпало на пятницу, 13-е число».
Эпизод показывает рассогласованность системы – правительства, Госдумы, администрации президента. Выяснилась неспособность их служб подготовить приемлемое решение и оценить возможности его реализации – это признак «нечувствительности» к сигналам «снизу» или даже отсутствия таких сигналов от органов практического управления.
Разрывы в коммуникации между политикой и управлением привели к частому разрыву целостности решения, в котором должны быть совмещены две категории – цели и ограничений. Здесь произошел тяжелый методологический провал – из рассмотрения была почти полностью устранена категория ограничений. Их в ответ на поставленную политиками цель должна предъявить система управления.
В процессе целеполагания выделяется какая-то конкретная цель. Поскольку разные цели конкурируют, мы стремимся не беспредельно увеличить или уменьшить какой-то показатель, а достичь его оптимальной (или близкой к ней) величины.
Важно!
Но, определяя цель, всегда надо иметь в виду то «пространство допустимого», в рамках которого можно изменять переменные ради достижения конкретной цели. Это пространство задано ограничениями – запретами высшего порядка, которые нельзя нарушать. Иными словами, разумная постановка задачи звучит так: увеличивать (или уменьшать) такой-то показатель в сторону оптимума при выполнении таких-то ограничений.
Без последнего условия задача не имеет смысла. Ограничения-запреты есть категория более фундаментальная, нежели категория цели. Анализ «пределов» (непреодолимых в данный момент ограничений) и размышление над ними – одна из важных сторон критического рационального мышления. Она связана с самой идеей прогресса, развития. Ведь развитие – это и есть нахождение способов преодоления ограничений посредством создания новых «средств», новых систем и даже новой среды.
Уход, начиная с момента перестройки, от размышлений об ограничениях, в рамках которых развивалась экономика России и СССР, привел к тому, что попытки преодолеть эти реальные, но неосмысленные ограничения в годы реформы обернулись крахом.
Важно!
Государственная политика и государственное управление – две очень разные системы, которые при этом «прорастают» друг в друга. Это системы разных классов, вплоть до того, что принятие решения о действии в политике и в управлении требует не просто разной методологии, но и разной структуры мышления и знания. Политика задает вектор движения и в самых общих чертах – его маршрут. А управление организует движение по конкретным «ухабам». Уровни целей и задач разные, разные и уровни общности и абстрактности в понятийных аппаратах этих систем.
Для политологии важно то, что политические проблемы и подходы к их решениям излагаются в форме моделей, абстрагирующихся от частных деталей. Поэтому сложился практически универсальный язык, который с небольшими усилиями может быть понят в контексте места и времени – трактаты Аристотеля для нас актуальны и сегодня. Система управления, чтобы реализовать политическое решение, погружается в среду, в которой «дьявол кроется в деталях» – абстрагироваться от них нельзя. Политика природопользования – одно, а управиться с конкретным озером – совсем другое, ибо каждое озеро уникально. Физиология человека – одно, а лечение конкретного человека – совсем иное.
Следствием этого различия стали разные типы «экспозиции» политики и управления в науке и даже просто в описании. Политика излагается на довольно хорошо формализованном языке, и массив литературы о ней (включая учебники) огромен. Об управлении пишут туманно и скупо. Тексты о нем обычно насыщены банальными суждениями, которые мало говорят о том, как в действительности протекает процесс управления. Чаще всего под титулом «управления» авторы излагают политические решения низших уровней.
Историческая иллюстрация
Вспомним нашу историю ХХ в. У нас много источников, чтобы представить политический ландшафт: установки, цели и решения монархии, политических партий и политизированной массы, Государственной думы и т.д. Но материалов о методологии и организации разработки и принятия решений в управлении очень мало. Многие критически важные решения в практике управления Империи остаются необъясненными. М. Вебер писал, что после 1905 г. царское правительство было «не в состоянии предпринять попытку разрешения какой угодно большой социальной проблемы, не нанося себе при этом смертельный удар». Как оказались в таком тупике?
Например, нет объяснения, почему монархия противилась попыткам учредить нормальное правительство, которое могло бы действовать как согласованное целое. Царь вызывал к себе министров по одному. После 9 января министр земледелия А.С. Ермолов подал царю записку, в которой писал: «В том, что произошло, виновато правительство, виноваты мы, Ваши министры, но что же мы могли сделать при настоящем строе нашей государственной организации, при котором в действительности правительства нет, а есть только отдельные министры, между которыми, как по клеточкам, поделено государственное управление. Позвольте мне откровенно сказать Вашему величеству, что в настоящее время у нас правительства нет. Я имею счастье сидеть перед Вами и всеподданейше докладывать. Это и есть в данную минуту правительство, но завтра на это же место сядет другой министр и будет другое правительство, и этот другой министр может докладывать Вашему величеству дела в совершенно обратном направлении тому, как их докладывал его предшественник».
Много написано о роли Распутина, но это фигура символическая, он не мог перестроить все основные институты управления огромного государства. Обрывочны наши сведения о структуре и философской базе этих институтов – вот что создает неопределенность.
Точно так же нет развернутого объяснения принятой Временным правительством необычной доктрины непредрешенчества – отказа от создания дееспособной системы государственного управления, хотя прежняя система была ликвидирована в ходе Февральской революции. Какие доводы убедили правительство освободить всех заключенных и ликвидировать полицию, не имея никакой структуры, которая могла бы ее заменить? Анализ подобных решений был бы очень полезным учебным материалом для нынешней политологии. Реальность механизмов и методологии управления первого буржуазно-либерального государства в России нам практически неизвестна.
Образ системы управления в СССР был гораздо более прозрачным. В изучение этой системы были вовлечены несколько общностей наблюдателей. Прежде всего, возникшие сразу после Февраля органы самоуправления – фабзавкомы и советы, а через дискуссии с ними – профсоюзы и партии. После Октября формирование всех институтов управления Советского государства были предметом жестких фракционных дискуссий в самой правящей партии, они велись до 1934 г., когда было покончено с оппозицией в ВКП(б). До этого стенограммы съездов и пленумов ЦК публиковались и изучались в низовых организациях. Жгучий интерес государственное строительство СССР вызывало в эмиграции – и симпатизирующей (сменовеховцы, евразийцы, бывшие марксисты и либералы), и «белой» (например, ценные наблюдения об управлении красных оставили начальники Белой армии). Наконец, с разных точек зрения этот процесс стали изучать на Западе левые философы и историки, а затем и быстро растущее сообщество профессиональных советологов.
Но массив этих источников еще требует систематизации и интерпретации. Эта задача осложнена тем, что большинство авторов находились под сильным влиянием идеологий, а большинство научных материалов западных советологов малодоступны. Советские практики управления до середины 1950-х годов работали в чрезвычайном режиме с большими перегрузками и литературной деятельностью не занимались. Они опирались на неявное знание, не оформленное в текстах. В 1960-е годы произошла резка смена поколений и возник разрыв непрерывности в преемственности этого знания. Структуры управления, созданные за предыдущие 40 лет, по инерции работали, но их методы и приемы знали плохо. Это драматически сказалось на доктрине и практике реформ 1990-х годов. Множество иностранных экспертов, которые консультировали Правительство РФ, совершенно не понимали смысла структур и процедур советских производственных и социальных систем, а российские специалисты не могли им объяснить. Помимо теневых целей, незнание сыграло большую роль в углублении кризиса.
§ 5. Государственное управление в современной России
как кризисная система
Это первая причина, по которой политология так поверхностно и формально излагает проблемы управления сравнительно с политикой. Материал плохо формализован, а конкретные реальные ситуации не объясняются абстрактными моделями.
В 1960—1970-е годы в США были сделаны большие междисциплинарные усилия по описанию структур и методов управления (management). Было опубликовано много великолепных книг и статей социологов, психологов и видных управленцев. Таких возможностей советское обществоведение не имело, хотя эта литература помогла нашим специалистам, в СССР быстро сложилось научное сообщество, изучавшее и общие проблемы, и особенности отечественного управления. Началась работа и по формализации неявного знания о структурах и программах, созданных и начатых за предыдущие полвека.
Эту работу прервала перестройка, возникли новые проблемы, моментальная ликвидация прежних структур потребовала срочных разработок временных «шунтирующих» структур управления. В 1990-е годы, наблюдая разрушение и аварии прежних систем, российские специалисты накопили огромный массив знания. Это знание еще латентное, его надо обрабатывать и оформлять. Предстоит большой и непростой труд. Он чреват конфликтами интересов.
Важно!
А сейчас можно сделать следующий вывод. Нынешнее государственное управление в России – система кризисная, непохожая ни на советскую, ни на западную. Никакие канонические модели политологии ее не могут адекватно представить. Она – артефакт, возникший в процессе разгрома, а не реформирования большой системы управления СССР. Россия пережила тяжелый период 1990-х годов благодаря гибкости нашей культуры, полученным в наследство ресурсам и растерянности геополитических противников. Они только сейчас начинают свой поход, но самые слабые места Российского государства уже укреплены.
После 2000 г. были срочно «отремонтированы» жизненно важные элементы и узлы управления, начали вырабатываться проекты строительства новой системы. Но дать сейчас достоверную картину реальности этой «переходной» системы управления в понятиях политологии не представляется возможным. Любая система управления, даже в стабильный период, опирается на неформальные институты, которые очень трудно описать, поскольку они замаскированы. Но после радикальной «институциональной революции» 1990-х годов привычных стабильных формальных и дееспособных институтов практически не осталось – они стали «оболочкой», под которой действовали неформальные институты, а в «серых зонах» – теневые и преступные группы.
Важно!
В этих условиях неизбежно применение «ручного управления», множество компромиссов и вынужденная толерантность к коррупции. Такие системы можно описать и анализировать только спустя достаточно времени, уже как историческое явление. В режиме реального времени мы видим лишь вспышки скандалов и нарушений, рваную сеть связей между подобными эпизодами. Любой анализ такого эпизода приобретает политический, а не политологический характер: он или разоблачает действия скрытых институтов, или помогает скрыть их.
Сейчас дело политологов – изучать доступные эмпирические сведения о реальности, собирать их в систему и обдумывать варианты действий государства, которые в нашей ситуации являются меньшим злом – представляют оптимальное соотношение спасительного действия с ущербом.
Основные выводы
Под управлением понимают упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека.
Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Государственная политика – это сфера деятельности на стыке политической и государственно-управленческой, в рамках которой происходит выработка и согласование с основными политическими субъектами системы целей государственного управления в рамках всего государства или отдельных сфер государственно-управленческой деятельности, а также доведение этой системы целей до субъектов, осуществляющих государственное управление.
В политике ценности (как и цели) далеко не всегда формулируются явно, что заставляет нас вводить вспомогательную категорию: реальные и мнимые цели и ценности. Распознание реальных целей иногда является трудной задачей, которую приходится решать как в государственной политике (особенно при «разделении властей»), так и в управлении.
Разделение политики и управления – это абстракция, допустимая лишь в анализе. Разделить политику и управление невозможно и потому, что очень большая часть политических решений, поступающих для реализации в систему управления, выражена очень невнятно, в форме декларации, пожелания или даже грезы наяву.
Нынешнее государственное управление в России – система кризисная, непохожая ни на советскую, ни на западную. Никакие канонические модели политологии ее не могут адекватно представить. Она – артефакт, возникший в процессе разгрома, а не реформирования большой системы управления СССР.
Контрольные вопросы
Что понимают под управлением? Назовите три составляющих управления.
Каковы особые свойства государственного управления? Дайте характеристику субъектов государственного управления.
Что понимают под государственной политикой? Как государственная политика соотносится с государственным управлением?
Что влияет на формирование целей государственной политики? Какие силы противостоят государству в политике?
Опишите процесс формирования государственной политики и ее реализации. Приведите исторические примеры.
Дополнительная литература
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления (любое издание).
Дегтярев А.А. Принятие политических решений: Учеб. пособие для вузов. М., 2004.
Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственное управление: Учеб. пособие для студентов вузов. М., 1996.
Государственная политика и управление: В 2 ч. Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. Ч. 2: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Отв. ред. Л.С. Сморгунов. М., 2006,
Anderson J.E. Public policymaking: An introduction. Boston, 2003.