Политическое представительство иммигрантов в современной Европе: Проблемы формирования «нового европейца»
Аннотация. В статье анализируются различные подходы западных исследователей к толкованию понятия «политическое участие». Рассматриваются также юридические нормы обеспечения политических прав иммигрантов в европейских странах и препятствия, с которыми приходится сталкиваться «новым европейцам» при практической реализации этих прав.
Abstract. The western researchers different interpretations of the term «political participation» are analyzed in this article. The legal regulations of immigrants political rights and the obstacles the «new Europeans» would come across in their practical realization are also investigated.
Ключевые слова: иммиграция, политическое участие, гражданское участие, противодействие дискриминации, права легальных мигрантов.
Keywords: immigration, political participation, civic participation, counteraction to discrimination, legal immigrants rights.
На рубеже XX–XXI вв. стало ясно, что дальнейшее существование европейского социума во многом зависит от интеграции прибывающих в Европу трудовых мигрантов. Чуждость большинства иммигрантов европейской социокультурной модели, сопряженная с объективной затрудненностью интеграции в инокультурное сообщество, приводит к замыканию существенной части иммигрантов в пределах диаспоры. Это еще больше тормозит процесс социокультурной адаптации вновь прибывших к европейской реальности, провоцируя реакцию отторжения среди коренного населения и ставя под угрозу политическую и социальную стабильность Европы.
С этой точки зрения задачу интеграции иммигрантов в европейский социум трудно переоценить. Интеграция иммигрантов – сложный и многоаспектный процесс, предполагающий включение вновь прибывших в различные форматы европейского бытия. Не последнюю роль в этом процессе играет и политическая интеграция. В контексте политической интеграции новый обитатель Старого Света получает со временем легитимный доступ к процессу принятия политических решений и наделяется в связи с этим определенным комплексом прав.
Оптимальным итогом этого процесса должно быть не только усвоение вновь прибывшими определенных элементов политической культуры своей новой родины, но и качественное изменение его лояльности. Отныне она должна быть обращена на государство проживания в не меньшей мере, чем на государство происхождения.
Ключевой категорией в данном контексте является понятие политического/гражданского3 участия.
Политическое участие предполагает, в первую очередь, возможность реализации известных политических прав. Международное право трактует понятие политических прав достаточно четко, относя к таковым избирательные права, а также основные свободы – свободу собраний, право голоса, право на получение информации и др.
Базовым условием для обладания данными правами является наличие гражданства соответствующей страны. Впрочем, применительно к пространству Европейского союза это требование видоизменяется: Договор 1992 г. о Европейском союзе (т.н. Маастрихтский договор) учредил категорию «европейского гражданства». Любой гражданин государства – члена ЕС по умолчанию наделен статусом европейского гражданина, позволяющим ему голосовать на муниципальных выборах и выборах в Европейский парламент в любой стране ЕС при наличии небольшого периода оседлости в данной стране.
Один из ведущих ныне экспертов по проблематике политического участия М. Мартиньелло предлагает иное – расширительное – толкование данного понятия, трактуя его как «активное измерение гражданства» [Martiniello, p. 5]. С этого ракурса под категорию политического участия подпадают такие проявления гражданской активности, как демонстрации, митинги, разного рода забастовочные акции. Нельзя не отметить, впрочем, что возможность проявления подобной гражданской активности гарантируется как раз теми политическими правами, о которых было сказано выше. Следовательно, предлагаемое «расширительное» толкование на самом деле таковым не является.
Схожий вариант интерпретации категории политического участия предлагает испанский исследователь В.Ларралде, включающий в нее участие как в политических партиях (что закономерно), так и в профсоюзах, НПО и пр. [Larralde, p. 8]. Констатируя наличие политических целей в программах и практике деятельности НПО иммигрантов в Каталонии (лозунги предоставления политических прав, организация неформальных «параллельных выборов» и пр.), исследователь резонно рассматривает данную гражданскую активность как активность по сути политическую.
Распространена и противоположная точка зрения, согласно которой политическое участие есть лишь один из видов гражданского (civic) участия наряду с активностью в неправительственных гражданских ассоциациях.
Наконец, в политологии существует традиция жесткой дифференциации политического и гражданского участия [см., напр.: Jakobs, Phalet et al.].
Со своей стороны, мы бы считали возможным определить политическое участие через категорию доступа – формального и неформального – к процессу принятия решений. С этой точки зрения политическое участие проявляется как в контексте избирательного процесса, так и вне его – в виде общественной деятельности политической направленности, а также активности групп влияния (лоббизма).
Таким образом, в категорию политического участия мы включаем: 1) доступ к избирательным правам; 2) лоббистскую активность; 3) доступ к политической деятельности вне избирательного процесса – в партиях и общественных ассоциациях политической направленности.
Свою задачу мы видим, в первую очередь, в оценке того, в какой степени представители новых иммиграционных сообществ имеют доступ к названным выше возможностям.
Очевидно, что натурализовавшиеся в конкретной европейской стране иммигранты из стран Третьего мира обладают формально всем комплексом политических прав, вытекающих из статуса гражданина.
Достаточно распространенной практикой в ЕС стало предоставление некоторых политических прав и легальным резидентам – гражданам «третьих стран»4. В первую очередь речь идет о праве участия в выборах на местном уровне.
Некоторые страны ограничиваются предоставлением легальным резидентам только активного избирательного права на местных выборах (т.е. права голосовать – без права избираться). Это предусмотрено законодательством Бельгии и Эстонии. Более широкими правами наделены легальные резиденты таких стран, как Великобритания, Дания, Ирландия, Испания, Мальта, Нидерланды, Португалия, Словакия, Словения, Финляндия и Швеция. Им разрешено как избирать, так и избираться при соблюдении определенных условий. Наконец, значительная группа европейских стран не допускает в принципе никакого участия неграждан в избирательном процессе (Австрия, Венгрия, Германия, Греция, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Франция, Чехия).
Часть упомянутых стран гарантирует известный уровень избирательных прав лишь легальным резидентам из определенных государств. Так, в Великобритании к этой категории относятся выходцы из стран Британского Содружества; Испания и Португалия допускают предоставление избирательных прав на основе принципа взаимности с рядом третьих стран.
Таким образом, формально доступ иммигранта-иностранца к избирательным правам детерминируется гражданством индивида (а иногда даже и оно, как мы видим, не требуется).
На практике конкретная интенсивность его политического участия зависит от совокупности неформальных факторов. Так, существенным препятствием для реализации избирательных прав индивида в ряде случаев является языковой барьер. Формально избирательное законодательство европейских стран не гарантирует предоставление потенциальному избирателю неевропейского происхождения какой-либо информации на его родном языке. Это, безусловно, ограничивает политические возможности индивида. В этом смысле опыт США с практикой официального использования языков иммигрантских меньшинств в зоне их компактного расселения принципиально отличается от европейского.
Следует, впрочем, иметь в виду, что в последние два десятилетия политические партии европейских государств все чаще используют в рамках предвыборных кампаний практику предвыборной агитации на языке доминирующих в конкретной стране иммигрантских сообществ. Такая традиция уже устойчиво сформировалась в Бельгии, Нидерландах, ФРГ. Уместно заметить, что резоны подобной партийной политики носят не ценностный (права человека и пр.), а прагматический политический характер: агитация на языке меньшинства расширяет электоральную базу партии. То же самое можно сказать и об использовании лозунгов защиты прав иммигрантов в партийном дискурсе: ценностные мотивы здесь тесно переплетены с прагматическими.
Помимо языкового – неформального – барьера существует и барьер формальный, обусловленный отсутствием у потенциального избирателя идентификационных документов. С этой проблемой, впрочем, сталкиваются преимущественно кочевые меньшинства (цыгане, синти и др.), легальные трудовые мигранты, по понятным причинам, относятся к своим удостоверениям личности в высшей степени бережно.
В настоящее время наметилась тенденция к появлению еще одного вида ограничения избирательных прав по формальным мотивам. Весной 2010 г. Бельгия ввела запрет на ношение в общественных местах традиционных мусульманских головных уборов и одеяний, полностью закрывающих лицо и тело. Аналогичный законопроект обсуждается во Франции; с инициативой распространить данную правовую норму на ЕС в целом выступила вице-президент Европейского парламента С. Кох-Мерин. Очевидно, что принятие подобных законов делает более проблематичным реализацию женщинами-мусульманками, придерживающимися традиционных взглядов, их избирательных прав: им придется выбирать между лояльностью общинной традиции и возможностью проголосовать на выборах. Участие в выборах, таким образом, может стать для них равносильно разрыву с общиной, что ведет ко многим последствиям, вплоть до угрозы личной безопасности [см., напр.: Деминцева, с. 128]. Фактически закон о парандже может превратиться еще в одно, хотя и не главное, препятствие на пути интеграции существенной части иммигрантского сообщества в европейский социум. Однако и закон о парандже, и интеграция в целом имеют общую цель – отказ от неевропейских социокультурных стереотипов. С этой точки зрения принудительная европеизация одежды для мусульманок, желающих проголосовать на выборах, может рассматриваться как радикальное средство социальной интеграции женщин-иммигранток неевропейского происхождения.
Наконец, не следует исключать и открытых актов дискриминации избирателей неевропейского происхождения на избирательных участках. Такие случаи, впрочем, носят единичный характер и укладываются в статистическую погрешность.
Таким образом, можно констатировать, что со стороны принимающих государств созданы достаточно комфортные условия для реализации членами иммигрантских общин (негражданами) их политических прав, а в некоторых странах – и избирательных прав. При этом с каждым годом становится все очевидней (история с запретом ношения хиджабов в общественных местах тому подтверждение), что власти ждут ответных шагов со стороны иммигрантских сообществ – шагов, которые свидетельствовали бы о готовности иммигрантов к социокультурной интеграции. То есть политические права неявно предлагаются в обмен на отказ от социокультурной самобытности. И поскольку интеграция иммигрантов – приоритетная для европейского социума задача, каких-либо уступок иммигрантам со стороны европейского истеблишмента в этом вопросе ожидать сложно. Напротив, можно с полным основанием полагать, что иммигрантам придется столкнуться с еще большим ограничением их прав.
Иммигранты, получившие гражданство страны проживания, получают и избирательные права, и полную возможность реализовывать право на создание ассоциаций. Что касается легальных резидентов-неграждан, то ценностный код современного европейского социума допускает предоставление им права участия в общественных организациях.
Традиционно сферой активности иммигрантских ассоциаций была, помимо прочего, борьба с расизмом и ксенофобией [Freedom of association, p. 98], т.е. деятельность, безусловно, политическая по своим целям. Активное создание подобных НПО началось с 1980-х годов. В 1981 г. получили право создавать свои ассоциации легальные резиденты–неграждане во Франции. Аналогичные шаги были позже предприняты и в других европейских странах.
Наблюдатели отмечают, что данные законодательные меры были вызваны в первую очередь активностью самих иммигрантов [Деминцева, с. 101, Layton-Henry, p. 57]. В то же время достаточно очевидно, что и национальные власти, в свою очередь, также были заинтересованы в том, чтобы иммигрантское движение находилось в системных рамках; это позволяло надеяться на более быструю в перспективе интеграцию вновь прибывших в новый для них социум [Freedom of association, p. 98].
В своем развитии иммигрантские ассоциации прошли несколько этапов. Конкретное выражение, а равно и датировка этих этапов варьируется от страны к стране. Общей тенденцией является очевидное усиление идентитарной, социокультурной либо конфессиональной направленности требований иммигрантских организаций, в то время как мотив социальной дискриминации начинает ослабевать. Это отражает общие изменения в характере иммигрантского феномена в Европе на рубеже XX–XXI вв.
Реализация данной – «ассоциативной» – формы политического участия сталкивается с несколькими основными препятствиями.
Формальное препятствие. Нередко ассоциациям легальных резидентов приходится иметь дело с более сложным режимом регистрации, нежели ассоциациям граждан. Примером тому является и упоминавшийся французский закон 1981 г., предполагавший разрешительный, а не регистрационный характер создания организаций этого типа. Мотивы подобной дискриминации вполне очевидны.
На сегодняшний день ряд европейских стран продолжают придерживаться ограничительной стратегии в отношении иммигрантских организаций. В Соединенном Королевстве право создавать ассоциации гарантировано лишь легальным резидентам – выходцам из стран Британского Содружества. В Бельгии и Люксембурге не менее 75 % членов вновь создаваемой ассоциации должны иметь гражданство соответствующей страны. Ограничения существуют также в ФРГ, Италии, ряде других европейских стран.
Неформальные ограничения. К ним относится, в первую очередь, недостаточное (по сравнению с организациями граждан) ресурсное обеспечение. Существенную роль в выправлении этой ситуации в настоящее время играет «общеевропейский интеграционный контур» – как правовой, так и институциональный. Речь идет о программах и институтах, действующих в рамках Совета Европы и Европейского союза и предназначенных именно для поддержки маргинализирующихся социальных групп.
Что определяет конкретные формы и уровень участия иммигрантов в политической жизни принявшего их государства? Вопрос этот активно дебатируется в экспертной среде5. К настоящему времени устоялось представление о нескольких главных детерминантах политического участия иммигрантов. К таковым относят: ресурсы, мотивации, а также институциональные возможности для социальной мобилизации (того, что в англоязычной литературе обычно именуется recruitment) [Kosic].
Под ресурсами в данном контексте понимают, как правило, изначально имеющиеся у индивида преимущества, реализуемые в процессе интеграции – образовательный потенциал, материальные средства, время, профессиональный опыт, коммуникативные способности и возможности индивида. И хотя упоминавшиеся выше сети социальной мобилизации (recruitment networks) иногда, как уже было сказано, рассматриваются как отдельный фактор, строго говоря, они тоже могут считаться специфическим ресурсом. От степени вовлечения иммигранта в общинную жизнь (в том числе религиозную), социализации на рабочем месте, от уровня доступа к коммуникационным технологиям и т.д. напрямую зависит его политическая либо гражданская активность.
На выявлении роли образования в процессе политической интеграции иммигрантов некоторые исследователи фокусируют особо пристальное внимание6. Действительно, именно этот фактор не только формирует идентичность индивида и его ценностный код, не только обусловливает во многом профессиональный путь иммигранта, но и, по мнению многих, коррелирует с коммуникативными возможностями индивида. Чем выше уровень полученного образования, тем проще дается иммигранту интеграция в новый социум и политическое участие в нем [Kosic].
Часть исследователей, впрочем, оспаривает эту точку зрения. В ряде случаев высокий уровень социальной активности иммигрантов накладывается на их весьма низкий образовательный статус. В частности, это было характерно для манифестаций бёров7 во Франции в 1990‐х годах. «Существуют очевидные доказательства политического активизма (иммигрантов. – А.Т. – Б.) в условиях отчуждения от образования – в формах манифестаций и участия в гражданских ассоциациях» [Faure Atger]. Подобные коллизии побуждают исследователей дифференцировать виды иммигрантской гражданской активности, увязывая их с различной степенью обусловленности уровнем образованности. Если для начальной фазы активности – внутриобщинной – степень образованности иммигрантов особой роли не играет, то для фазы политического участия на национальном уровне корреляция образованности и успешности политического участия очевидна.
Время, понимаемое как ресурс, также может быть интерпретировано через другие факторы. В частности, семейный статус иммигранта, род его профессиональных занятий во многом определяют то количество времени, которое этот иммигрант может уделить политическому участию [Kosic]. По логике вещей, не имеющий семьи иммигрант со свободным графиком работы будет заведомо более пригоден для политической работы (волонтерство и пр.), нежели человек, обремененный семьей и работающий на заводе. Однако наблюдения показывают, что семейный иммигрант более предрасположен к политической активности, нежели холостой.
Попытки интерпретации этого кажущегося парадокса приводят экспертов к необходимости проанализировать фактор мотивации политического участия иммигрантов. Для объяснения этого фактора исследователи изначально привлекали инструментарий таких подходов, как теория игр либо теория рационального выбора. Однако постулируемые в рамках данных теорий тезисы об определяющей роли рациональной оценки индивидом баланса преимуществ и издержек не в полной мере способны объяснить все типы политического участия, такие как волонтерство, голосование на выборах, благотворительность [Kosic].
Поэтому на рубеже веков в экспертных штудиях на смену парадигме рационального выбора приходит в качестве более адекватного метода интерпретации психологический подход. Этот подход предполагает, что интерпретация должна базироваться на оценке таких переменных, как ценности, субъективные мотивации и личностные особенности. Субъективные мотивации типологизируются в рамках известной «пирамиды потребностей» Маслоу, дифференцировавшего пять основных уровней потребностей индивида – физиологические, экзистенциальные (потребность в безопасности), социальные (связи, общение, привязанность, совместная деятельность), престижные (самоуважение, признание, внешний успех) и духовные (познание, самоактуализация, самовыражение) [Маслоу, с. 77–105]. В контексте политического/социального участия иммигрант реализует потребности большинства этих комплексов – от экзистенциального (участие в антирасистском движении как реализация потребности в безопасности) до духовного.
При этом какие бы мотивации у личности ни преобладали, успешность их реализации, очевидно, увязана с личностными особенностями конкретного человека. Так, наличие врожденной харизмы, хороших организаторских способностей и т.д. может компенсировать отсутствие образования в контексте политического участия [Kosic].
Такова в самом общем виде концептуальная рамка, в которой реализуются права иммигрантов на политическое участие. Как выглядит феномен политического участия на практике?
Политическое участие иммигрантов – граждан и неграждан – в жизни стран их проживания реализуется в основном в трех формах: через участие в политических партиях, деятельность в органах исполнительной власти разного уровня, а также в разного рода неправительственных организациях. В данном разделе мы рассмотрим аспекты политического участия, связанные с непосредственным присутствием индивида во власти – в исполнительных и представительных органах.
Общим для европейских стран явлением можно признать увеличение численности выборных лиц из среды иммигрантов в органах власти разных уровней. Так, в нижней и верхней палатах бельгийского парламента число сенаторов и депутатов из иммигрантов неевропейского происхождения за последние 20 лет увеличилось с 1–3 до 21 человека (в брюссельском столичном парламенте они составляют 23 % от общего числа депутатов) [Parlementaires d'origine…]. Численность выборных должностных лиц (эшевенов) иммигрантского происхождения возросла с 24 (легислатуры 2000–2006 гг.) до 42 человек (нынешние легислатуры) [Echevins belges].
Во Франции представительство иммигрантов неевропейского происхождения существенно ниже бельгийского уровня, однако для динамики также характерен рост. Если за период 1958–2002 гг. в Национальном собрании заседали всего три депутата-неевропейца, то выборы 2007 г. привели в депутатские и сенаторские кресла уже девять выходцев из иммигрантской среды. В ныне действующем правительстве Ф.Фийона пять министров и государственных секретарей – из иммигрантов. Кроме того, 30 французов неевропейского происхождения занимают посты региональных советников, мэров и вице-мэров в метрополии [Elus d'origine non-européenne].
В Испании также натурализовавшиеся иммигранты являются депутатами на региональном и общенациональном уровнях. Среди представителей партии Эскерра Републикана (Левая Республиканская партия) в парламенте Каталонии есть один выходец из Магриба, и даже консервативная Народная партия имеет среди своих депутатов в Кортесах представителей иммигрантских сообществ [Larralde].
В Великобритании натурализовавшихся иммигрантов можно обнаружить в рядах парламентских фракций крупнейших партий, а также в палате лордов. В частности, министром науки и инноваций в теневом правительстве консерваторов был А. Африйе – гражданин Великобритании африканского происхождения. Большинство депутатов-иммигрантов, впрочем, придерживаются лейбористской ориентации, что представляется вполне закономерным.
В ФРГ в Бундестаге созыва 2009 г. лишь 9 из 622 депутатов (1,4 %) принадлежат к иммигрантским меньшинствам. Столь низкий показатель обусловлен особенностью германского натурализационного законодательства, до недавнего времени ориентированного на модель гражданства «по праву крови». Впрочем, и в Германии численность депутатов – выходцев из стран Третьего мира постепенно возрастает. В Бундестаге созыва 1994 г. таковых было двое, в следующих двух созывах (1998 и 2002 гг.) – четыре, в 2005 г. – семь.
Подобная тенденция к росту числа политиков из среды диаспор, впрочем, характерна не для всех европейских стран. В Норвегии, например, на протяжении трех последних легислатур представительство иммигрантов в Стортинге исчерпывалось одним депутатом.
Общей практикой является отсутствие этнических партий, которые представляли бы интересы нелокализованных этнических групп. В полном соответствии с доминирующей парадигмой интеграции иммигрантов представительство новых меньшинств реализуется через общенациональные либо региональные политические партии. Тем самым не только достигается цель политической интеграции маргинальных этнокультурных групп, но и минимизируется риск чрезмерной политизации амбиций представителей диаспор.
Нельзя не отметить, что отсутствие оформленных этнических партий «новых европейцев» приводит к «этнизации» структуры и дискурса традиционных политических партий. Местные отделения партий, находящиеся в районах массового присутствия иммигрантов, зачастую трансформируются если не в отдельные этнические партии, то в политические клубы конкретной диаспоры. Так, функционирующий с 2003 г. клуб при Французской социалистической партии «Социалистические и республиканские цели» под руководством секретаря секции ФСП 15-го округа Парижа Г. – Ю.Б. Лонси Коко объединяет главным образом иммигрантов из стран Африки южнее Сахары и занимается вопросами, интересующими иммигрантов [Dhoquois].
Естественным следствием кооптации европейцев иммигрантского происхождения в партийные структуры является усиление внимания к проблематике прав иммигрантов. Наблюдатели отмечают, что отнюдь не всегда иммигранта приводит к партийной деятельности намерение защищать интересы соответствующей группы [Building Europe…]. Встречаются и иные мотивации политического/социального участия – потребность адаптироваться к социуму, желание общественного признания и личностного роста (вспомним пирамиду Маслоу). И лишь впоследствии политик-иммигрант обращается к проблематике прав иммигрантов, поскольку к ней обращается партия, членом которой он является.
Одна из значимых проблем политического участия иммигрантов в жизни принимающей страны – возможное «расщепление лояльности» новых граждан между страной проживания/гражданства и страной происхождения. Проблема эта, уже хорошо знакомая исследователям американского мультикультурного феномена второй половины XX в. [см., напр.: Хантингтон, с. 394, 442; Лозанский, с. 90], на рубеже веков затронула и Старый Свет. Так, в 2004 г. бельгийские политики турецкого происхождения приняли активное участие в маршах против обвинений Турции в геноциде армян, нарушая тем самым сложившийся в Бельгии консенсус, признающий факт геноцида.
Феноменом этого же ряда можно считать ситуацию, когда политик-иммигрант строит свою политическую активность в значительной мере на отрицании большей или меньшей части социокультурного опыта общины, из которой он вышел: лояльность европейской политии вытесняет старую общинную лояльность. Таков случай сомалийки Айян Хирси Али, депутата парламента Нидерландов и активного критика исламских традиций обращения с женщиной. Так или иначе, можно констатировать, что в контексте политического участия иммигрантов конфликт лояльностей, как правило, актуализируется.
Права легальных резидентов на политическое/социальное участие не относятся к числу традиционных прав, освященных устоявшимся консенсусом. В силу этого особую важность получают правовые и институциональные механизмы, обеспечивающие соблюдение минимального уровня данных прав. Каждая европейская страна решает этот вопрос по-своему. Общей детерминантой национальных режимов можно считать рамочные нормативные режимы, формируемые на наднациональном – общеевропейском – уровне через институты Европейского союза и Совета Европы. Значимость и необходимость усиления общеевропейского регулирования в этой сфере признают сами политически активные иммигранты [Building Europe]. Кроме того, весомый вклад в дело обеспечения равенства политического/социального участия вносят европейские сетевые организации – как неправительственные, так и связанные с европейскими интеграционными структурами.
Правовой базой, регламентирующей участие легальных резидентов в общественной жизни стран их проживания, является Европейская конвенция 1992 г. о политическом участии иностранцев на местном уровне, принятая Советом Европы [Convention on the participation of foreigners in public life at local level].
Ст. 3b Конвенции гарантирует этой категории населения право собраний, а также право создавать ассоциации для целей взаимопомощи, сохранения и выражения культурной идентичности и защиты своих интересов.
Ст. 5, п. 1, предусматривает возможность создания на местном уровне консультативных органов, представляющих неграждан в местах их массового проживания. Эти органы должны формироваться на выборной основе самими иммигрантами (ст. 5, п. 2).
Исходя из того, что Конвенция была подписана всеми государствами, являвшимися на момент ее заключения членами Совета Европы, можно было бы ожидать полной унификации европейских стандартов политических прав неграждан. На практике этого, однако, не происходит. Причина коренится в ст. 9 Конвенции, существенно ослабляющей значимость предоставляемых иммигрантам прав. Положения ст. 9, п. 3, допускают ограничение права иммигрантов на создание ассоциаций в интересах соблюдения государственной или общественной безопасности, охраны здоровья и морали, предотвращения беспорядков и преступлений, защиты прав и свобод других членов общества. Иначе говоря, окончательный формат и объем гарантируемых легальным резидентам политических прав определяется национальным правом, а европейское право представляет собой лишь самую общую рамочную конструкцию.
Важным развитием этой идеи стал предложенный Европейской комиссией в 2000 г. формат «цивильного» гражданства (civic citizenship) [Communication]. Легальные резиденты в конкретном государстве – члене ЕС могли бы претендовать на данный статус при соблюдении достаточно низкого ценза оседлости в стране. Получение статуса («цивильного гражданства») означало бы доступ иммигранта к комплексу минимальных политических прав. Предполагалось установить корреляцию длительности проживания в стране и масштабности полученных прав: чем дольше живет в стране легальный резидент, тем ближе его статус к статусу гражданина.
Первым шагом в направлении реализации идеи цивильного гражданства стала Директива 2003 г. о статусе резидента длительного пребывания в ЕС. Ст. 11, п. 1g, Директивы гарантировала данной категории лиц право участия в ассоциациях при условии приостановления гарантий в оговоренных случаях [Council Directive].
Заложенные в Директиве 2003 г. положения получили концептуальную глубину и были развиты в принятом Cоветом ЕС в 2004 г. документе под названием «Общие базовые принципы интеграции иммигрантов». В нем, в частности, было заявлено, что стратегическая цель интеграции иммигрантов в европейский социум предполагает развитие кросскультурных контактов и социальных связей между «новыми» и «старыми» европейцами, а также интенсификацию политического участия иммигрантов в жизни местной и национальной политии – вплоть до участия в выборах и партийной деятельности «там, где это возможно». Государствам – членам ЕС настоятельно предлагалось избавляться от устаревших практик дискриминационного политического статуса легальных резидентов [Common basic principles…].
Через год «Базовые принципы» были конкретизированы в представленной Комиссией ЕС «Общей повестке дня в области интеграции» [Common agenda]. В числе так называемых «пунктов действий», намеченных к реализации национальными и наднациональными властями ЕС, были и меры, прямо касающиеся проблемы политического участия иммигрантов [Common аgenda]. Национальным властям стран ЕС предлагалось прежде всего развивать форматы, в рамках которых взаимодействие иммигрантов с коренным населением способствовало бы максимальной интеграции первых. В этом контексте речь шла в первую очередь о совместной социальной деятельности на местном уровне. Помимо этого, национальные власти призывались всячески поддерживать обмен опытом в сфере политического участия иммигрантов (в том числе через создание «кодексов хорошей практики»), а также стимулировать политическое участие, создавая дополнительные возможности для включения иммигрантов в политический процесс, проводя информационные кампании и т.д. Властям государств – членов ЕС предлагалось минимизировать формальные препятствия на пути политического участия иммигрантов – ликвидировать разного рода пошлины, убрать бюрократические препоны. Рекомендовалось упростить процедуру кооптации иммигрантов в политические организации коренного населения, развивая волонтерские и аналогичные схемы членства. Предлагалось стимулировать процесс создания иммигрантских ассоциаций, которые бы взяли на себя функцию первичной подготовки вновь прибывающих иммигрантов к адаптации – консультируя, проводя тренинги и т.д. Со своей стороны, ЕС брал на себя миссию поддерживать и развивать представительство иммигрантов на общеевропейском уровне, спонсировать сотрудничество между властями разных уровней, участниками гражданского общества, включая иммигрантские ассоциации, в контексте проблематики политического участия.
Таким образом, к середине 2000-х годов в ЕС сложилось весьма полное и структурированное представление о значимости для современного европейского социума проблематики политического участия иммигрантов и оптимальных путях политической адаптации «новых европейцев».
Дальше, однако, процесс правового оформления в ЕС гарантий политического участия легальных резидентов пока не продвинулся. Выше мы видели, что, несмотря на уже сформированную правовую рамку, среди европейских государств наблюдается существенный разброс режимов политического участия иммигрантов: от наделения их достаточно объемным пакетом политических прав до полного исключения их из политической жизни.
Если же посмотреть на этот вопрос шире, то можно увидеть, что относительный дефицит политических прав легальных резидентов ЕС компенсируется их собственной активностью в сфере борьбы с дискриминацией. За период 1990–2000-х годов нормативная база ЕС пополнилась значительным количеством антидискриминационных положений.
Правовой фундамент всей деятельности ЕС на данном направлении заложили два документа – Европейская конвенция по охране прав человека и основных свобод 1950 г., принятая Европарламентом 12 апреля 1989 г., и Декларация основных прав и свобод, базирующаяся на положениях учредительных договоров, конституций государств – членов ЕС, вышеупомянутой Европейской конвенции 1950 г., иных международных актов, а также на постановлениях Суда ЕС.
В настоящее время основными документами ЕС, нацеленными на противодействие дискриминации, являются Директивы 2000 г. о расовом равенстве (2000/43/ЕС) и равенстве при приеме на работу (2000/78/ЕС). Предметом их регулирования являются, в первую очередь, вопросы дискриминации при доступе к социальным ресурсам (образованию, работе, обслуживанию и т.д.). О доступе к политическому участию в узком смысле слова речь там не идет. Директива о расовом равенстве запрещает расовую дискриминацию при вступлении в профсоюзные организации, а также в ассоциации работодателей.
Стоит заметить, что в целом антидискриминационное законодательство ЕС не нацелено исключительно на защиту интересов легальных резидентов. Антидискриминационной защите наднационального европейского уровня подлежат все традиционно дискриминируемые категории европейских граждан, а наличие или отсутствие гражданства играет в стратегии ЕС второстепенную роль.
Важным следствием заложенных в Директиве 2000/43 положений стало создание национальных агентств по равенству (national equality bodies), призванных следить за реализацией антидискриминационной политики ЕС. Они представляют собой независимые агентства, основными функциями которых является отслеживание дискриминационной активности и оказание помощи жертвам дискриминации. Как и НПО антидискриминационной направленности, они берут на себя непосредственную юридическую защиту дискриминируемых, пропаганду и организацию общественного мнения, связь с соответствующими государственными службами (министерства, прокуратура и т.п.), посредничество в конфликтах с этнокультурной мотивацией и т.д.
С точки зрения реализуемых функций и статуса национальные агентства по равенству типологически близки возникшим ранее специализированным национальным правительственным агентствам, таким как французская Национальная консультативная комиссия по правам человека, бельгийский Центр за равенство шансов и борьбу против расизма и др.
В свою очередь, и эти организации являются лишь слепком с неправительственных ассоциаций, занимающихся антидискриминационной проблематикой. Именно этой категории организаций принадлежит наиболее существенная роль в противодействии расизму и дискриминации. Они являются одновременно и мотором, и приводными ремнями всего европейского механизма борьбы с дискриминацией.
По понятным причинам, роль иммигрантов в функционировании этих организаций сложно переоценить. Именно в рядах антирасистских и антидискриминационных организаций происходит зачастую становление выходца из иммиграционной общины в homo politicus. Естественный ход вещей приводит к тому, что эти организации неявно реализуют и лоббистские функции, представляя интересы иммигрантского сообщества в европейской и национальных политиях.
Принципиально важно в данном случае, что к сегодняшнему дню антидискриминационное движение уже вышло за рамки конкретных стран и представляет собой общеевропейский сетевой феномен. Такие крупнейшие антидискриминационные организации Европы, как ENAR, ICARE, UNITED, LICRA и многие другие, представляют собой совокупность десятков НПО национального и местного уровней, действующих в тесном контакте с набирающим все большую силу общеевропейским институциональным уровнем в лице специализированных организаций – Европейской комиссии против расизма и нетерпимости (ECRI), Агентства ЕС по охране фундаментальных прав.
В этих НПО проходят свой путь к политической адаптации в европейский социум десятки тысяч представителей иммигрантского сообщества. Если вспомнить ту роль, которую все более активно играет европейский правовой режим в интенсификации политического/гражданского участия иммигрантов, можно заметить, что политическое участие иммигрантов в жизни государств их проживания все больше стимулируется общеевропейским интеграционным процессом, а также лояльностью со стороны иммигрантов этому процессу. В известном смысле дорога к полноценному национальному гражданству лежит для иммигрантов через Брюссель и Страсбург.
Деминцева Е. Быть «арабом» во Франции. – М., 2008. – 192 с.
Лозанский Э. Этносы и лоббизм в США. – М., 2004. – 272 с.
Маслоу А. Мотивация и личность. – СПб., 1999. – 478 с.
Хантингтон С. Кто мы?: Вызовы американской национальной идентичности. – М., 2004. – 635 с.
Building Europe with New Citizen? An inquiry into the civic participation of naturalized citizen and foreign residents in 25 countries / Eds.: Vogel D., Leiprecht R. // POLITIS / Carl von Ossietzky Universitat, Oldenburg, 2007. – Mode of access: http://www.politis-europe.uni-oldenburg.de/download/ POLITISFinalReport.pdf
Blanc-Chaleard M. Old and new migrants in France: Italians and Algerians // Paths of integration: Migrants in Western Europe, (1880–2004) / Ed. L. Lucassen, D. Feldman, J. Oltmer. – Amsterdam, 2006. – P. 46–62.
Common agenda for integration framework for the integration of third-country nationals in the European Union. Communication from the commission to the council, the European parliament, the European economic and social committee and the committee of the regions. Brussels, 1.9.2005 COM(2005) 389 final. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=COM:2005:0389:FIN: EN: PDF
Common basic principles for immigrant integration policy in the European Union. – Mode of access: http://www.enaro.eu/dsip/download/eu-Common-Basic-Principles.pdf
Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Community immigration policy. Brussels, 22.11.2000. COM(2000) 757 final. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2000:0757:FIN: EN: PDF
Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ: L:2004:016:0044:0053: EN: PDF
Dhoquois A. Le club Enjeux socialistes et républicains: un lobby «noir» au sein du PS. – Mode of access: www.place-publique.fr/article206.html
Echevins belges d'origine non-européenne. – Mode of access: http://www.suffrage-universel.be/be/bemielec.htm
Elus d'origine non-européenne en France métropolitaine. – Mode of access: http://www.suffrage-universel.be/fr/frmiel.htm
Fact sheet 26 on political rights // ENAR, 2006 POLITIS. – Mode of access: http://cms.horus.be/files/99935/MediaArchive/pdf/FS26_pol_rights_EN. pdf
Faure Atger A. Education and political participation of migrants and ethnic minorities in the EU: An overview of the literature // CEPS special report. – September 2009. – Mode of access: http://www.ceps.eu/book/ education-and-political-participation-migrants-and-ethnic-minorities-eu-overviewliterature
Freedom of association. Seminar organized by the Secretariat General of the Council of Europe in cooperation with Ministry of justice of Iseland. – Dordrecht, 1994. – Mode of access: http://books.google.ru/books?id=94KY7bO FS3EC&pg=PR1&lpg=PR1&dq=%22Freedom+of+association.+Seminar%22&source=bl&ots=qPvxM9VBsE&sig=RHToPnWMDOm_yvohnZlYSM7u2z8&hl=ru&ei=Qkj6S9GkKY-POIi8vJUM&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=3& ved=0CCcQ6AEwAg#v=onepage&q&f=false
Jacobs D., Phalet K., Swyngedouw M. Political participation and associational life of Turkish residents in the capital of Europe // Turkish studies, 2006. – Vol. 7, N 1. – P. 145–161.
Kosic A. Motivation for civic participation of immigrants: The role of personal resources, social identities, and personal traits // University of Oldenburg POLITIS-Working paper. – 2007. – N 11.
Larralde V. Civic participation and voting rights of immigrants: The case of Catalonia // University of Oldenburg POLITIS-Working paper. – 2006. – N 12.
Layton-Henry Z. Immigrant Associations // The Political right of migrant workers in Western Europe / Layton-Henry Z. (dir.). – L.: SAGE, 1990.
Martiniello M. Political participation, mobilisation and representation of immigrants and their offspring in Europe // Willy Brandt series of working papers in international migration and ethnic relations / School of international migration and ethnic relations. – Malmö: Malmö university, 2005. – Mode of access: http://dspace.mah.se/dspace/bitstream/2043/1495/1/WB_1-05.pdf
Parlementaires d'origine non-européenne en Belgique. – Mode of access: http://www.suffrage-universel.be/be/bemiel.htm