Обзор зарубежного опыта реформы государственного регулирования и методов государственной поддержки малого бизнеса в условиях кризиса
Реформы государственного регулирования в развитых и развивающихся странах
Российская реформа в сфере госрегулирования во многом соответствует мировым тенденциям эволюции государственного регулирования малого и среднего бизнеса и созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности, причем эти тенденции не зависят от уровня развития экономики отдельных стран. В последние 20 лет изменения в законодательстве по упрощению создания и развития малого бизнеса имеют место как в развитых странах, так и в странах развивающихся и с переходной экономикой.
С 2003 г. Всемирный банк в рамках проекта «Ведение бизнеса» проводит мониторинг реформ, направленных на создание благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса. В последнем раунде исследования, в 2009 г., участвовали эксперты из 183 стран. Отчет Всемирного банка показывает, что в период финансового кризиса резко возросло число реформ в сфере государственного регулирования малого бизнеса. Таким образом, в период экономического спада наблюдается стремление государственных органов смягчить последствия кризиса путем развития малого бизнеса и создания благоприятных условий для предпринимательской деятельности, что должно привести к увеличению числа рабочих мест и росту доходов местных бюджетов, которые зависят от поступлений от малого и среднего бизнеса. В 2008–2009 гг. было зарегистрировано 297 реформ в системах нормативно-правового регулирования в 131 стране, что на 20 % больше, чем в предыдущем раунде, и больше, чем в каждом из предыдущих раундов. 60 % стран, участвовавших в опросе, проводили реформы в этой сфере.
Особенно активно прошли реформы в Восточной Европе, что связано со стремлением приблизить процедуры регистрации и контроля бизнеса к нормативно-правовым стандартам ЕС, и в Центральной Азии, которая в наибольшей степени пострадала от мирового финансового кризиса. Реформы были направлены в основном на снижение административной нагрузки и упрощение процедуры создания новых предприятий. Многие страны упростили процедуру выдачи разрешений на строительство, регистрацию имущества и внешнеторговые операции. Таким образом, продолжение реформы административных барьеров для малого бизнеса в РФ вписывается в контекст мировых тенденций. Изменения в законодательстве, касающиеся уменьшения видов деятельности, которые должны лицензироваться, упрощения процедур получения лицензий и сертификатов, сокращения числа инстанций, которые должны выдавать разрешения при открытии новых предприятий, и проверок со стороны контролирующих органов проводятся как в развитых, так и в развивающихся странах. Не проводят реформы в этой области только наиболее бедные страны или страны, втянутые в разного рода вооруженные конфликты.
Авторы обзора очередного раунда «Ведения бизнеса»[5] обращают внимание на то, что во время предыдущих кризисов (например, восточноазиатского) правительства ряда стран были вынуждены пересматривать процедуры регулирования в сфере банкротства, чтобы, с одной стороны, упростить перемещение факторов производства из убыточных в развивающиеся сектора экономики, а с другой – поддержать жизнеспособные компании и сохранить рабочие места. Ухудшение экономической ситуации может потребовать от Правительства РФ реформ системного характера, связанных с упрощением перемещения трудовых ресурсов и капитала между секторами экономики.
Принятие законов – это первый этап в проведении реформы, однако основные проблемы возникают при реализации этих законов. Поэтому важно знать опыт других стран, чтобы подготовить условия, при которых реформы проходят наиболее успешным образом.
Эмпирические исследования в области регулирования малого бизнеса по разным странам (как правило, это анализ процедур открытия новых предприятий) показывают, что упрощение этих процедур приводит к росту предпринимательской активности, увеличению производительности и сокращает уровень коррупции.
В работе Klapper et al. (2004) проводится анализ ограничений на создание нового бизнеса в европейских странах. Высокая степень регулирования процесса открытия новых предприятий приводит к тому, что в отраслях, где оно привело к существенному снижению числа ежегодно регистрируемых предприятий, по сравнению с естественным уровнем для данной отрасли среднее количество регистрируемых предприятий существенно выше, а последующие темпы их развития ниже. Данные российской статистики однозначно указывают на то, что доля малых предприятий в некоторых отраслях существенно ниже, чем в рыночных экономиках. Частично эта проблема объясняется наследием советской экономики. Хотя последние 20 лет привели к росту сектора малого бизнеса в экономике, их результаты оставляют желать лучшего. Поэтому ограничения на регистрацию новых предприятий до сих пор не позволяют устранить дисбаланс в структуре производства, унаследованный из плановой экономики, и, как мы видим из опыта других стран, могут приводить к снижению темпов развития существующих предприятий.
Проблема излишнего регулирования выхода на рынок малых предприятий – это ослабление степени конкуренции внутри отрасли, что приводит к большей монополизации производства. Fisman, Sarria-Allende (2010), используя данные по 57 странам, показали, что жесткое регулирование выхода на рынок в определенных отраслях приводит к тому, что в них действует меньше крупных предприятий, что означает меньшую степень конкуренции. Более того, в этих условиях предприятия не способны в полной мере использовать возможности своего развития. В странах, где процедура регистрации новых предприятий сложнее, рост происходит среди существующих компаний, в то время как в странах с простой процедурой регистрации механизмы в большей степени связаны с появлением новых компаний в перспективных секторах экономики. Так как российская экономика характеризуется скорее низкой степенью мобильности факторов производства – как из одной отрасли в другую, так и географически, – реформы, направленные на упрощение процедуры создания новых фирм, должны оказывать эффект как на мобильность факторов производства, так и на улучшение конкурентной среды в разных секторах экономики. Это особенно важно в свете стратегии на модернизацию экономики. Новые фирмы, выходящие на рынок, должны проводить модернизационную стратегию развития экономики.
Fisman, Sarria-Allende (2010) также показали, что более простые процедуры регистрации новых предприятий оказывают влияние на то, какие отрасли будут развиваться быстрее. Оказалось, что в странах, где эти процедуры относительно просты, быстрее развиваются отрасли, на продукцию которых растет мировой спрос, а также сектора, которые в текущий момент характеризуются существенными техническими изменениями. Хотя причинно-следственная связь здесь не совсем ясна, этот результат заслуживает внимания. Он особенно подчеркивает роль издержек, которые несут предприятия, выходя на местные рынки, на рост конкурентоспособности экономики в масштабе мирового рынка. Такая связь является одним из ключевых результатов исследований в международной экономике последних лет.
Важно отметить связь между регулированием малого бизнеса и коррупцией в стране. С одной стороны, высокий уровень коррупции усложняет процедуру регистрации новых предприятий, что приводит к сокращению числа новых предприятий и к тенденции регистрировать предприятия в других регионах, что, естественно, снижает бюджетный доход. С другой – многие исследователи обращают внимание на то, что непрозрачные и долгие процедуры регистрации приводят к росту коррупции в стране, так как предпринимателей вынуждают дать взятку чиновнику, чтобы ускорить эти процедуры. Этот результат чрезвычайно важен для российской экономики. Рост коррупции в России в последние годы, отмечаемый всевозможными рейтингами, ударяет в первую очередь по малому бизнесу. Консервация проблемы коррупции сводит на нет усилия по дебюрократизации, росту малого бизнеса в стране.
Сравнительный анализ антикризисных мер в области малого бизнеса в России, ЕС и США
Общепринятым является мнение о том, что основным источником финансирования малого бизнеса является банковский сектор. В развитых странах особое внимание уделяется взаимоотношениям малых предприятий с банками.
Меры, принимаемые в Европейском союзе, включают улучшение условий доступа к кредиту и ускорение реформ, направленных на развитие малого бизнеса. Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) планирует выделить 30 млрд евро для предоставления банками Европы кредитов малым предприятиям с 2008 по 2011 г., что является значительной (в среднем на 50 % в год) поддержкой малого бизнеса. В предыдущие годы на эти цели ЕИБ выделял от 5 до 6 млрд евро в год.
Российское правительство использовало аналогичные меры поддержки, хотя объемы финансирования были в несколько раз ниже. В 2008 г. была запущена программа поддержки малого и среднего бизнеса через дочерние отделения Внешэкономбанка. Эта программа охватывает 78 субъектов РФ, в ней участвует около 80 региональных банков. Планировалось, что объем поддержки составит 30 млрд руб. Из них на начало 2010 г. 25 млрд руб. уже выделено через систему Российского банка развития региональным банкам. Размер выдаваемого кредита составлял от 20 до 50 млн руб., реальная эффективная ставка была около 15 %.
В США ситуация отличается от европейских стран. Обзор малых предприятий Америки[6] 2003 г. показал, что уже в это время почти 90 % предприятий прибегали к использованию внешних источников для финансирования своего бизнеса и 58 % внешнего долга принадлежит банковскому сектору. Динамика источников кредитования такова, что небанковские финансовые институты начинают играть все большую роль в финансировании малого бизнеса.
Антикризисная программа правительства США помощи малому бизнесу составляет 730 млн долл. и реализуется через Small Business Administration (SBA). Это агентство организует работу в трех направлениях: обычные программы кредитования, специальная программа микрокредитования и госзакупки у малого бизнеса.
В первом случае правительство выступает поручителем по кредиту перед банком или другой кредитной организацией. Кредит может быть использован для открытия бизнеса или покупки оборудования, недвижимости. Эта программа существовала и ранее. Государство планирует потратить более 300 млн долл. на снижение платы за участие в программе, увеличение размера гарантий, рефинансирование долгов, расширение круга участников программ.
Программы микрокредитования погашают текущий дефицит денежных средств с помощью кредитов до 35 тыс. долл., которые будет предоставлять сама Администрация. Также американское правительство планирует, что 23 % госзакупок будет сделано у малого бизнеса.
Данные об объеме выданных банками кредитов не отражают степень доступности денежных средств для малого бизнеса. Многие эксперты указывают, что уменьшение объемов кредитования вызвано не сокращением объемов предложения банками, а спросом самих предприятий на инвестиции[7]. Тем не менее вопрос доступности средств для покрытия дефицита оборотных средств становится актуальным для многих предприятий. Традиционно опросы малых фирм являются главным источником информации об их финансовом положении, дают более точное представление об истинных потребностях, позволяют принимать обоснованные решения и оценивать эффективность принимаемых мер. Так, в результате сопоставления результатов опроса, проведенного ЦЭФИР, с опросом европейских малых и средних предприятий выяснилось, что потребность российских предприятий во внешнем финансировании удовлетворена гораздо меньше при сходных объемах помощи[8].
Кроме экстренной финансовой помощи существует необходимость в увеличении эффективности работы малых предприятий за счет снижения административных барьеров. Как отмечают Beck, Demirguc-Kunt (2005), именно качество бизнес-среды, а не количественные характеристики развития малого бизнеса является параметром, оказывающим положительное воздействие на экономический рост. Не случайно антикризисные меры в Европе включают ускоренное проведение в жизнь законопроекта Small Business Act.