Глава 1. Административно-процессуальная деятельность органов государственного контроля и надзора на современном этапе развития российского государства
1.1. Понятие, сущность, особенности содержания административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора
В классическом понимании государственный контроль и государственный надзор в административно-правовой сфере рассматриваются как основные способы обеспечения компетентными органами государственной власти законности деятельности иных участников административных правоотношений.
При таком подходе, как правило, выделяют отдельные виды государственного контроля и надзора: президентский контроль, прокурорский надзор, судебный контроль, контроль законодательных органов, государственный контроль и надзор, осуществляемый органами исполнительной власти[1].
Общепринятая точка зрения ученых-административистов состоит в том, что надзор – это «суженный» контроль. В процессе контроля проверяются законность и целесообразность деятельности. Контролирующий орган обладает дисциплинарными полномочиями. Он имеет также право отмены административно-правовых актов нижестоящего по службе субъекта[2]. Надзор ограничивается только проверкой законности.
Президентский контроль в административно-правовой сфере.
Специфика данного вида государственного контроля и надзора определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства (ст. 80 Конституции РФ). Формально Президент РФ не принадлежит ни к одной ветви власти, хотя влияет на функционирование каждой из них, в том числе и прежде всего, на функционирование исполнительной власти.
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает широкими контрольными полномочиями в административно-правовой сфере:
• вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
• утверждает военную доктрину Российской Федерации;
• назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил страны (ст. 83);
• вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 85);
• руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих важнейшими вопросами государственного строительства, в том числе: обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.;
• вправе осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности РФ (ч. 1 ст. 32).
Президентский контроль в административно-правовой сфере:
Контроль органов законодательной власти в административно-правовой сфере. Основы полномочий закреплены в Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ», конституциях республик, уставах других субъектов РФ. Соответственно, контроль органов законодательной власти осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
Например, контрольные полномочия Государственной Думы РФ проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству РФ, назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ.
Государственная Дума РФ может выразить недоверие Правительству РФ (Правительству в целом, а не его отдельным членам – министрам, руководителям федеральных служб и агентств). В то же время решение об отставке Правительства РФ принимает Президент РФ (п. «в» ст. 83 Конституции РФ), то есть Президент вправе согласиться либо не согласиться с решением Госдумы.
В целях государственного контроля используется также институт депутатского запроса. Запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Госдумы может быть направлен Правительству РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию перечисленных органов.
Государственная Дума РФ осуществляет контроль деятельности Правительства РФ при разработке им проекта федерального бюджета, который Правительство представляет на рассмотрение Государственной Думы.
Контроль исполнения федерального бюджета относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания РФ. В соответствии со ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума специально для осуществления контроля исполнения федерального бюджета образуют Счетную палату РФ.
В ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», а также конституциях, уставах и законах субъектов РФ определены контрольные полномочия законодательных органов субъектов РФ в административно-правовой сфере.
Прокурорский надзор в административно-правовой сфере. Органами прокуратуры в административно-правовой сфере осуществляется государственный надзор (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре», ст. 28.4 КоАП РФ).
Предмет прокурорского надзора в административно-правовой сфере:
• исполнение законов федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями организаций, а также надзор за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами;
• возбуждение дел об административных правонарушениях, совершаемых юридическими лицами и гражданами, проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.
Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок, осуществляемых органами исполнительной власти, на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля, осуществляют контроль, а также согласовывают проведение внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя (ст. 9, 10 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).
Судебный контроль в административно-правовой сфере – оценка законности нормативных и индивидуальных административно-правовых актов, изданных (принятых) органами исполнительной власти либо органами местного самоуправления, а также отдельных административно-правовых действий указанных органов.
Судебный контроль осуществляется на основании соответствующих заявлений, жалоб и административных исков физических и юридических лиц в рамках судебного административного процесса и в порядке, установленном КАС РФ, КоАП РФ, АПК РФ.
Проверку законности изданных (принятых) органами исполнительной власти и органами местного самоуправления (их должностными лицами) нормативных и индивидуальных правовых актов, совершенных ими административно-правовых действий (бездействия) в рамках судебного административного процесса осуществляют в пределах своей компетенции: Верховный Суд РФ, нижестоящие суды общей юрисдикции, арбитражные суды.
Государственный контроль и надзор, осуществляемый органами исполнительной власти, формально выделен в положениях ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В названном Законе государственный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, к сожалению, отождествляется с государственным надзором, осуществляемым данными органами, посредством такой специальной законодательной конструкции, как «государственный контроль (надзор) (ст. 2).
Государственный контроль (надзор) – деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями обязательных требований, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
В обобщенном виде юридические лица, их руководители и иные должностные лица, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители как субъекты нарушений обязательных требований именуются в данном Законе как «юридические лица и индивидуальные предприниматели».
Вместе с тем системный анализ ст. 2 и ст. 17 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» позволяет сделать вывод о том, что деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора) нацелена не только на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, но преследует цель – устранить выявленное нарушение обязательных требований, посредством применения специальных административно-принудительных мер, в том числе, например, посредством выдачи предписания об устранении нарушения обязательных требований, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота. В данном контексте термин «устранение выявленного нарушения обязательных требований» следует понимать как одну из конкретных мер устранения нарушений законодательства Российской Федерации.
Предлагаемый терминологический подход коррелирует с положениями ст. 4 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», которая обязывает Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти принимать меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в ходе систематического контроля исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации.
Говоря иначе, неотъемлемой частью государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти в порядке, установленном ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», является и устранение нарушений обязательных требований или, по сути, восстановление нарушенного правового положения, устранение причиненного вреда.
Согласно ч. 2, 3 ст. 2 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений обязательных требований можно разделить на два вида:
При таком законодательном подходе можно говорить о том, что государственный контроль и надзор как деятельность уполномоченных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление, пресечение и устранение нарушений обязательных требований, главным образом осуществляется специализированными органами исполнительной власти, а в случаях, установленных федеральным законом, – уполномоченными органами местного самоуправления или государственными организациями.
В этом случае перечисленные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также государственные организации будут называться органами государственного контроля и надзора.
Субъектами нарушений обязательных требований могут быть не только юридические лица и индивидуальные предприниматели, но также органы исполнительной власти и органы местного самоуправления[3], иные категории физических лиц, например, налогоплательщики[4].
Деятельность уполномоченных органов государственного контроля и надзора по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований в значительной степени регламентирована административными процедурами (системой процедурных правил), которые предусмотрены ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В силу специфики целенаправленности и содержания такие административные процедуры предлашается называть административными процедурами государственного контроля и надзора.
Административные процедуры государственного контроля и надзора – система предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом установлений и правил, определяющих целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), цикличность, порядок документального оформления действий и решений уполномоченных органов исполнительной власти, а также иных органов государственного контроля и надзора, направленных на предупреждение, выявление, пресечение и устранение нарушений обязательных требований (восстановление нарушенного правового положения, устранение причиненного вреда), а также установлений и правил, определяющих взаимное процессуальное положение органов государственного контроля и надзора с юридическими и физическими лицами, иными органами, на которых возлагаются обязанности по соблюдению и исполнению обязательных требований.
Развивая сформулированный подход, следует подчеркнуть, что административные процедуры государственного контроля и надзора, с одной стороны, определяют последовательность, целенаправленность, цикличность, вид, характер, нормативную продолжительность (срочность), порядок официально-документального оформления взаимосвязанных действий и решений органов исполнительной власти, иных уполномоченных органов государственного контроля и надзора по применению конкретных мер административно-правового ограничения и принуждения, связанных с оценкой исполнения и соблюдения обязательных требований физическими и юридическими лицами, а также органами, которым адресованы такие обязательные требования.
С другой стороны, выделяемые административные процедуры определяют процессуальные права, обязанности и гарантии физических и юридических лиц, иных органов, связанные с применением уполномоченными органами исполнительной власти, иными органами государственного контроля и надзора мер административно-правового ограничения и принуждения по оценке исполнения и соблюдения обязательных требований.
Следует также отметить, что административные процедуры государственного контроля и надзора, предусмотренные законами, уполномочены дополнять федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации посредством разработки собственных административных регламентов осуществления федерального и регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности в порядке, установленном Правительством РФ, законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Основанием для этого являются ч. 3 ст. 4 и ч. 3 ст. 5 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В настоящее время при отсутствии специального постановления Правительства РФ административные регламенты осуществления федерального государственного контроля (надзора) разрабатываются на основании постановления Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Федеральные органы исполнительной власти в качестве административного регламента осуществления федерального государственного контроля (надзора) разрабатывают так называемый «административный регламент исполнения государственной функции».
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают административные регламенты осуществления регионального государственного контроля (надзора) в порядке, установленном законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, и руководствуются правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373.
Необходимо также отметить, что законодательные административные процедуры государственного контроля и надзора либо отдельные фрагменты таких процедур закрепляются не только в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», но содержатся и в многочисленных федеральных законах, регламентирующих обособленные сферы (отрасли) или специализированные направления государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Например, административные процедуры государственного контроля и надзора закреплены в Налоговом кодексе РФ, Таможенном кодексе РФ, ФЗ «О защите конкуренции». Отдельные фрагменты таких процедур предусмотрены федеральными законами «О защите прав потребителей», «О санитарно-эпидемиологическом состоянии населения» и др.
В соответствии с административными процедурами, обозначенными выше, органы государственного контроля и надзора, по сути, возбуждают и разрешают по существу две специфических категории административных дел:
В рамках обозначенных административных дел органы государственного контроля и надзора по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений обязательных требований в качестве основных средств административного воздействия применяют меры административно-правового ограничения и принуждения, которые в обобщенном виде можно назвать административными контрольно-надзорными мерами. К примеру, контрольно-надзорными мерами являются: направление уведомления о предстоящей проверке, объявление проверяемому лицу предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, истребование и рассмотрение документов проверяемых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, проведение осмотра и обследования используемых проверяемыми лицами производственных объектов, отбор образцов продукции, проведение их исследований, испытаний, выдача проверяемым лицам предписаний об устранении нарушений обязательных требований, приостановление действия лицензии, выданной проверяемому лицу, и др.
В рамках контрольно-наблюдательного дела применяются профилактические, превентивные меры (например, предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований).
По делу о нарушении обязательных требований применяется пресекательно-восстановительный комплекс мер (выдача проверяемым лицам предписаний об устранении нарушений обязательных требований, приостановление действия лицензии, выданной проверяемому лицу).
При достигнутом уровне административной процессуализации деятельности органов исполнительной власти предлагается регламентированную административными процедурами деятельность органов государственного контроля и надзора по предупреждению, выявлению, пресечению, устранению нарушений обязательных требований называть административным контрольно-надзорным производством.
Выделяя административное контрольно-надзорное производство, следует отметить, что ч. 3 ст. 26.2. КоАП допускает использование результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) в качестве доказательств по делу об административном правонарушении, если указанные доказательства получены с нарушением закона. При этом согласно ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ непосредственное обнаружение должностными лицами органов государственного контроля и надзора, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, признается поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.
Системное толкование ч. 3 ст. 26.2 и ч. 1 ст. 28.1 КоАП позволяет сделать вывод, что органы государственного контроля и надзора в ходе проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя вправе переквалифицировать выявляемый факт нарушения обязательных требований в событие административного правонарушения и возбудить соответствующее дело об административном правонарушении, по которому в качестве доказательств представить результаты проверки, проведенной в соответствии с административными процедурами государственного контроля и надзора.
Выделяя дела об административных правонарушениях, выявленных в рамках административных процедур государственного контроля и надзора, следует подчеркнуть, что арсеналом административно-принудительных мер, который применяется компетентными органами государственного контроля и надзора и их уполномоченными должностными лицами в целях пресечения данного административного правонарушения, а также всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, обеспечения исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению данных административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ), являются меры административной ответственности (ст. 3.2 КоАП РФ) и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. 27.1 КоАП РФ).
Применяя меры административной ответственности, органы государственного контроля и надзора в соответствии с процедурами, предусмотренными КоАП РФ, назначают административные наказания юридическим и физическим лицам, допустившим нарушения обязательных требований, которые квалифицируются данными органами в качестве административных правонарушений.
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях применяются органами государственного контроля и надзора в соответствии с процедурами, предусмотренными КоАП РФ, в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления (ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ).
С учетом целенаправленности комплекс мер административной ответственности и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, выявляемых в рамках административных процедур государственного контроля и надзора, будет логичным называть пресекательно-наказательным.
Соответственно процедуры, предусмотренные КоАП РФ и применяемые органами государственного контроля и надзора по выявленным фактам нарушений обязательных требований, будет также логичным называть пресекательно-наказательными процедурами.
Обобщая изложенное, обозначенный вид административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора предлагается называть административным производством по делам об административных правонарушениях, выявляемых в рамках административных процедур государственного контроля и надзора, или иначе административным производством по делам об административных правонарушениях, выявляемых в рамках административных государственного контроля и надзора.
Несмотря на существенные различия административного контрольно-надзорного производства и административного производства по делам об административных правонарушениях, выявляемых в рамках административных процедур государственного контроля и надзора, эти два вида административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора неразрывно связаны при помощи такой специальной категории, как «обязательные требования».
Обязательные требования – требования, установленные Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 2 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).
При этом такое понятие, как «нарушение обязательных требований» в законе, к сожалению, не раскрывается.
Очевидно, что имеющаяся законодательная дефиниция обязательных требований является неоправданно расширенной и поэтому не позволяет ответить на вопрос о том, какие именно правовые нормы действующих в Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов следует считать обязательными требованиями и соответственно, какие именно деяния юридических лиц или индивидуальных предпринимателей следует квалифицировать как нарушение обязательных требований?
Между тем в нормах федеральных законов и иных нормативных правовых актах, регламентирующих отдельные отрасли (сферы) или специализированные направления (вопросы) государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, закрепляются различные виды обязательных требований. Например, «требования по обеспечению безопасности дорожного движения»[5], «требования промышленной безопасности»[6], «требования пожарной безопасности»[7], «требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования)»[8], «требования к условиям осуществления деятельности, связанной с оборотом наркотических и психотропных веществ»[9] и др.
Указанные и другие модификации обязательных требований, адресованные юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, устанавливаются Российской Федерацией либо субъектами РФ и потому содержатся в многочисленных законах и иных нормативных правовых актах, издаваемых данными публичными образованиями.
С одной стороны, анализируя структуру и содержания модифицированных видов обязательных требований, можно сделать вывод, что они, по сути, представляют собой совокупность разнообразных условий, ограничений, запретов и обязанностей, которые закрепляются в специальных правовых нормах, придающих правовую определенность оцениваемым в ходе осуществления государственного контроля и надзора: а) отдельным элементам статуса юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; б) отдельным видам публично значимых деятельности или действий юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также результатам такой деятельности или действий.
С другой стороны, следует обратить внимание, что на основании ст. 17 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а также аналогичных по сути положений других законов, регулирующих отдельные виды государственного контроля и надзора, закрепляются в специальных правовых нормах условия, ограничения, запреты, обязанности детализируются и конкретизируются в индивидуальных административных актах, предъявляемых правоохранительными органами проверяемым юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Речь идет о многообразных предписаниях об устранении нарушений обязательных требований, постановлениях о приостановлении действия лицензий, разрешений, сертификатов и пр. Такого рода административные акты выделяются в ст. 19.5. КоАП РФ в качестве так называемых «законных предписаний».
Подчеркивая специфику юридического содержания нормативных и персонифицированных (индивидуальных) требований, определяющих материальное содержание деятельности органов исполнительной власти по осуществлению государственного контроля и надзора, предлагается в обобщенном виде называть их административно-правовыми требованиями государственного контроля и надзора, подразделив на два основных вида: (1) нормативные обязательные требования; (2) индивидуальные обязательные требования.
Проводимая органами исполнительной власти оценка соблюдения и исполнения нормативных обязательных требований, по сути, является специфической формой проверки законности определенных элементов статуса, либо отдельных видов деятельности или действий юридических и физических лиц, государственных и иных органов.
Оценка исполнения и соблюдения индивидуализированных обязательных административно-правовых требований, в свою очередь, предполагает проверку законности и целесообразности конкретных действий юридических и физических лиц, государственных и иных органов по исполнению предписаний, постановлений, иных законных требований органов исполнительной власти, предъявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора.
Высказанные суждения позволяют разграничить предмет государственного надзора и государственного контроля, осуществляемых в административно-процессуальных формах.
Предмет государственного надзора, осуществляемого в административно-процессуальных формах, – исполнение и соблюдение физическими и юридическими лицами, государственными и иными органами нормативных обязательных административно-правовых требований, установленных Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации под угрозой применения мер административно-правового ограничения и принуждения.
В том числе, например, осмотр и обследование используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями объектов и перевозимых грузов, отбор образцов продукции, проведение экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда, выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований, приостановление и аннулирование лицензий, применение мер административной ответственности и др.
Предмет государственного контроля, осуществляемого в административно-процессуальных формах, – исполнение и соблюдение физическими и юридическими лицами, государственными и иными органами персонифицированных (индивидуальных) обязательных административно-правовых требований, предъявляемых в рамках контрольно-надзорных мероприятий административно-ограничительного и административно-принудительного характера.
Законодательное оформление предложенного разделения государственного контроля и государственного надзора, осуществляемых органами исполнительной власти в административно-процессуальных формах, позволит избежать в правоприменительной деятельности, в том числе судебной практике, смешивания процессуальных форм прокурорского и административного надзора.
С позиции изложенного можно сделать вывод, что деятельность органов государственного контроля и надзора как самостоятельный объект административно-процессуального регулирования сводится к оценке указанными органами, их должностными лицами соблюдения и исполнения (далее – исполнения) нормативных и индивидуализированных обязательных требований юридическими и физическими лицами, иными органами посредством применения мер административно-правового ограничения и принуждения в порядке, регламентированном специальными административными процедурами (процедурами государственного контроля и надзора; пресекательно-наказательными процедурами).
Учитывая вскрытую специфику административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора, предлагается под нарушением обязательных требований понимать выявляемый в рамках административных процедур государственного контроля и надзора самостоятельный вид неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения нормативных обязательных требований (установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ ограничений, запретов, дозволений), причиняющее обратимый (устранимый) вред и поэтому влекущее применение специальных мер административно-правового принуждения пресекательно-восстановительного характера.
Характерные признаки нарушения обязательных требований.
1. Субъектом выделяемого нарушения обязательных требований является организация, имеющая статус юридического лица или индивидуальный предприниматель.
2. Указанное нарушение обязательных требований является специфическим противоправным деянием юридического лица или индивидуального предпринимателя. Специфика противоправности данного деяния проявляется в неисполнении или ненадлежащем исполнении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем запретов, ограничений и дозволений, установленных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ и охраняемых административно-правовыми мерами пресекательно-восстановительного характера.
3. Объектами нарушений обязательных требований являются общественные отношения, регулируемые материальными нормами федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, устанавливающими для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей запреты, дозволения и ограничения, исполнение и соблюдение которых оценивается в ходе проверок государственного контроля и надзора, осуществляемых органами исполнительной власти. В том числе, например, правоотношения, складывающиеся в разнообразных сферах безопасности (пожарной, транспортной, промышленной и др.), налоговые и антимонопольные правоотношения, банковские, бюджетные, другие правоотношения.
4. Нарушение обязательных требований имеет риско-ориентированную общественную вредность. Данное деяние причиняет в различной степени устранимый вред частным и публичным правам и законным интересам в административно-правовой сфере, который может быть устранен активными адекватными действиями юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустившего нарушение обязательных требований.
5. Совершенное нарушение обязательных требований выявляется в ходе проверки государственного контроля и надзора, осуществляемой органами исполнительной власти, и влечет применение к проверяемому лицу специальных мер административно-правового принуждения пресекательно-восстановительного характера, предусмотренных федеральными законами, регламентирующими различные виды контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.
6. При квалификации нарушения обязательных требований, совершенного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, и определении вида применяемых пресекательно-восстановительных мер признак вины юридического лица, как правило, не имеет юридического значения.
1.2. Правовая основа административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора
Нормы законодательства Российской Федерации, составляющие правовую основу деятельность органов государственного контроля и надзора по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений обязательных требований, содержатся в различных федеральных законах, а также подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Такие нормы можно сгруппировать следующим образом.
1. Нормы законодательства Российской Федерации, регламентирующие деятельность органов государственного контроля и надзора по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений обязательных требований, в том числе: административно-правовые нормы, устанавливающие материальные основания проведения органами исполнительной власти проверок государственного контроля и надзора; нормы, регламентирующие административные процедуры проведения органами исполнительной власти проверок государственного контроля и надзора.
2. Нормы законодательства об административных правонарушениях, регламентирующие деятельность органов государственного контроля по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению административных правонарушений, выявляемых в рамках административных процедур государственного контроля и надзора, в том числе: нормы КоАП РФ и законов субъектов РФ об административных правонарушениях, предусматривающие административную ответственность за нарушение нормативных и индивидуализированных обязательных требований; нормы КоАП, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора.
Учитывая специфику регулируемых отношений, массив нормативных правовых актов, которые содержат выделенные нормы, можно назвать в обобщенном виде административным законодательством о государственном контроле и надзоре.
В структуре названного законодательства можно выделить акты: 1) межотраслевого законодательства в сфере государственного контроля и надзора; 2) отраслевого законодательства в сфере государственного контроля и надзора; 3) специального законодательства в сфере государственного контроля и надзора.
Межотраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора. Центральное место среди нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации занимает ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» имеет межотраслевой характер, так как регулирует отношения, складывающиеся в сферах (отраслях) государственного контроля и надзора, находящихся в ведении разнообразных контрольно-надзорных органов исполнительной власти.
ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» устанавливает: (1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление в различных сферах государственного контроля (надзора), муниципального контроля; (2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление в различных сферах государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; (3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля в различных сферах, их должностных лиц при проведении проверок; (4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в различных сферах, меры по защите их прав и законных интересов.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что предмет регулирования данного закона, по сути, является усеченным.
В частности, положения ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении 19 отраслевых видов государственного контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти. Например, указанный Закон не регулирует налоговый, валютный, антимонопольный государственный контроль и надзор, осуществляемый органами исполнительной власти.
Особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении 29 отраслевых видов государственного контроля (надзора). Например, государственный надзор в сфере рекламы, лицензионный контроль, налоговый контроль и др.
Положения ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», устанавливающие порядок организации и проведения проверок, также не применяются:
1) к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие контрольно-надзорных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. Например, осуществление мероприятий по контролю (надзору) за соблюдением «законодательства» Российской Федерации о средствах массовой информации учредителями, редакциями, издателями и распространителями средств массовой информации, государственными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и общественными объединениями, должностными лицами, журналистами, авторами распространенных сообщений и материалов, вещателями, при проведении которых не требуется взаимодействие уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) органов с проверяемыми (контролируемыми) лицами. Данный вид государственного контроля и надзора регламентирован Постановлением Правительства РФ от 03.02.2012 № 75 «Об утверждении Положения об осуществлении мероприятий по контролю (надзору) за соблюдением законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации, при проведении которых не требуется взаимодействие уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) органов с проверяемыми (контролируемыми) лицами»);
2) при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, осуществляемых на основании ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»;
3) при осуществлении прокурорского надзора, регламентированного ФЗ «О прокуратуре» (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования;
4) при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, осуществляемого на основании ФЗ «О защите конкуренции» и Приказа ФАС России от 25.05.2012 № 339 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации»;
5) при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу;
6) при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий;
7) при проведении проверки устранения обстоятельств, послуживших основанием назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности;
8) к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;
9) к мероприятиям, проводимым должностными лицами пограничных органов при осуществлении своих полномочий во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском и Каспийском морях.
По основаниям, предусмотренным ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», межотраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора дополняют нормативные правовые акты Правительства РФ, Генеральной прокуратуры и Минэкономразвития России, изданные на основании ст. 8, 9, 10, 16 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Отраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора образуют федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отдельные сферы (отрасли) государственного контроля и надзора органов исполнительной власти. Например, ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», Закон «О защите прав потребителей», ФЗ «О защите конкуренции», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», НК РФ и др.
Выделяемая часть законодательства в сфере государственного контроля и надзора неразрывно связана с ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и должна применяться в ходе проверок государственного контроля и надзора в соответствии со специальными правилами, установленными в данных законах. Например, к отношениям, связанным с организацией и проведением проверок санитарно-эпидемиологического надзора, применяются положения федеральных законов ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ФЗ «О радиационной безопасности населения».
Следует отметить, что законы отраслевого государственного контроля и надзора дополняют нормативные правовые акты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления об утверждении административных регламентов, издаваемых в пределах полномочий, предоставленных ст. 4, 5 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (административные регламенты осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, административные регламенты осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности).
Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ. Примечательно, что в настоящее время Правительством РФ в постановлении от 16.05.2011 № 373 установлен порядок разработки и утверждения органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.
Специальное законодательство в сфере государственного контроля и надзора образуют федеральные законы, регулирующие специализированные направления (виды) государственного контроля и надзора публичной администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, можно назвать ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и ФЗ «О техническом регулировании», регламентирующие особенности организации и проведения проверок лицензионного контроля, а также проверок по контролю и надзору за соблюдением требований технических регламентов.
Выделяемая часть законодательства в сфере государственного контроля и надзора неразрывно связана с ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Так, например, к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ч. 2–10 ст. 19 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также федеральными законами, регулирующими осуществление видов деятельности в соответствии с ч. 4 ст. 1 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
При оценке законности проверки по контролю и надзору за соблюдением требований технических регламентов следует учесть, что ФЗ «О техническом регулировании» регулирует отношения, возникающие при: (1) разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее – продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; (2) разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; (3) оценке соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.
Действие норм ФЗ «О техническом регулировании» не распространяется на отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований в области охраны труда, требований к безопасному использованию атомной энергии, в том числе требований безопасности объектов использования атомной энергии, требований безопасности деятельности в области использования атомной энергии, требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований к обеспечению безопасности космической деятельности, за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения таких требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Нормы законодательства об административных правонарушениях, регламентирующие деятельность органов государственного контроля по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, содержатся в КоАП РФ в части, устанавливающей порядок досудебного сбора доказательств и привлечения к административной ответственности по делам об административных правонарушениях, выявляемых органами исполнительной власти, их должностными лицами в ходе осуществления государственного контроля и надзора, а также законах субъектов РФ об административных правонарушениях, предусматривающих административную ответственность за нарушение обязательных требований.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает: общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях; перечень видов административных наказаний (мер административной ответственности) и правила их применения; меры административной ответственности за нарушение обязательных требований, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; общий порядок производства по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, в том числе установление мер обеспечения производства по данной категории дел об административных правонарушениях; порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; подсудность дел об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, в соответствии с законодательством о судебной системе; подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, федеральным органам исполнительной власти в соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти; подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на органы государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами; полномочия должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора.
Законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливают: административные наказания (меры административной ответственности) в виде предупреждения и административного штрафа за нарушение обязательных требований, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации; порядок организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; в соответствии с ч. 9 ст. 3 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» компетенцию мировых судей по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; подведомственность уполномоченных органов и учреждений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерацидел по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; полномочия должностных лиц органов местного самоуправления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; иные вопросы в соответствии с КоАП РФ.
1.3. Проверки, осуществляемые органами государственного контроля и надзора
В соответствии со ст. 17 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» основными формами административной деятельности органов государственного контроля и надзора по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений обязательных требований являются: (1) проверка юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; (2) систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований; (3) анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; (4) принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.
Проверка деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям (ст. 2 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).
Государственный контроль и надзор в виде систематического наблюдения за исполнением обязательных требований и анализа, а также прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, выделенные в законе, в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти не разделяются.
Та к, систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований в области использования атомной энергии включает: анализ получаемых сведений и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований; принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по результатам анализа полученных сведений в случае выявления нарушения обязательных требований, в том числе приостановление или аннулирование разрешений (лицензий), выданных Ростехнадзором на право ведения работ в области использования атомной энергии[10].
Систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог осуществляется путем изучения, анализа и учета: обращений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, граждан; результатов административных процедур (действий); фото-, видео- и текстовых материалов о ДТП, размещаемых в системах учета, анализа и прогнозирования ситуации с обеспечением безопасности дорожного движения; судебной практики, обзоров надзорной деятельности и представлений прокуратуры по фактам нарушения обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог; публикаций в средствах массовой информации, касающихся соблюдения обязательных требований безопасности при строительстве, ремонте, реконструкции и эксплуатации автомобильных дорог[11].
Результаты систематического наблюдения учитываются при проверках, формировании плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, при назначении административного наказания, подготовке к внесению представлений об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению административного правонарушения, а также при подготовке информации о результатах исполнения государственной функции.
Государственный контроль и надзор в виде применения мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений (ст. 17 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»): 1) выдача предписания юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами; 2) меры по контролю устранения выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обеспечению безопасности государства; 3) меры по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 4) меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности; 5) меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном КоАП РФ, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.
Из анализа законов, регулирующих отдельные самостоятельные сферы (отрасли) и виды государственного контроля и надзора, можно выделить пресекательно-восстановительные меры отраслевого и специального характера, применяемые в случаях выявления фактов нарушений обязательных требований.
Так, например, в соответствии ч. 3 ст. 17 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» к отраслевым пресекательно-восстановительным мерам можно отнести меры, принимаемые по результатам проведения проверок качества образования, установленые ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
В соответствии со ст. 20 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» по выявленным фактам нарушений лицензионных требований применяется такая специальная пресекательно-восстановительная мера, как приостановление действия лицензии.
Проверка, осуществляемая в рамках административных процедур государственного контроля и надзора, – проводимые уполномоченным органом государственного контроля и надзора в соответствии с установленными административными процедурами мероприятия по оценке соответствия нормативным или индивидуализированным обязательным требованиям деятельности или действий (бездействия) юридических и физических лиц, иных органов, производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг), а также результатов такой деятельности (действий).
Мероприятие по контролю – действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля и надзора и привлекаемых в случае необходимости в установленном федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций: по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя; обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов; отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды и проведению их исследований, испытаний; проведению плановых (рейдовых) осмотров, обследований особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации; проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.
В отсутствие законодательного понятия «проверка, осуществляемая в соответствии с административными процедурами государственного контроля и надзора» можно раскрыть содержание понятия, классифицировав по ряду специальных критериев.
1. В зависимости от административной компетенции органа государственного контроля и надзора можно выделить:
2. В зависимости от срока проведения можно выделить: срочные (плановые и внеплановые) и бессрочные (непрерывные) проверки, осуществляемые в рамках административных процедур государственного контроля и надзора.
Основание проведения плановых проверок – истечение 3-х лет со дня: государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя; окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя; начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления (ч. 8 ст. 9 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).
Предмет плановой проверки – соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в «уведомлении» о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.
Основания проведения внеплановых проверок – истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований; поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены); приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (ч. 2 ст. 10 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).
Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о таких фактах, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
Предмет внеплановой проверки – соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Проведение внеплановых выездных проверок, осуществляемых органами государственного контроля и надзора, должно быть согласовано с органами прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в порядке, регламентированном Приказом Генпрокуратуры России от 27.03.2009 № 93.
Бессрочные проверки проводятся в рамках так называемого «режима постоянного государственного контроля (надзора)» в соответствии с федеральным законом в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих отдельные объекты использования атомной энергии, опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения и осуществляющих на этих объектах и сооружениях технологические процессы, представляющие собой опасность причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Режим постоянного государственного контроля (надзора), а также перечень объектов, в отношении которых вводится такой режим, порядок проведения бессрочных проверок, в том числе отдельных мероприятий по контролю, при его осуществлении устанавливаются Правительством Российской Федерации (ст. 13.1 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).
3. В зависимости от содержания можно выделить документарные и выездные проверки, осуществляемые в рамках административных процедур государственного контроля и надзора.
Предмет документарной проверки – сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора).
Предмет выездной проверки – содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований.
1.4. Риск-ориентированная модель административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора
Правовую основу риск-ориентированной модели административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора составляют положения ст. 8.1 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Риск-ориентированный подход – метод организации и осуществления государственного контроля и надзора, при котором в предусмотренных федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Раскрывая специфику содержания, риск-ориентированный подход при осуществлении государственного контроля надзора можно определить как комплексную оценку (расчет): (1) тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований; (2) вероятности несоблюдения обязательных требований.
Такая комплексная оценка (расчет) позволяет отнести контролируемую деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности определяются Правительством РФ, если такие критерии не установлены федеральным законом.
В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», в котором: (1) определен перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода (38 видов из 180); (2) определены категории риска и классы (категории) опасности; (3) установлены единые правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности.
Оценка тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований проводится с учетом возможной степени тяжести потенциальных случаев причинения вреда и (или) возможной частоты возникновения и масштаба распространения потенциальных негативных последствий в рамках подобных случаев причинения вреда и (или) с учетом трудности преодоления возникших в их результате негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований.
При оценке вероятности несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований анализируется имеющаяся в распоряжении органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) (далее – органы государственного контроля (надзора), информация о результатах ранее проведенных проверок юридического лица или индивидуального предпринимателя и назначенных административных наказаниях за нарушение обязательных требований.
Оценка риска при осуществлении плановых форм государственного контроля (надзора) производится по одной из следующих моделей, установленной в положении о соответствующем виде государственного контроля (надзора) и муниципального контроля:
Особенности осуществления мероприятий по контролю в отношении объектов, отнесенных к определенной категории риска или определенному классу опасности, в части сокращения срока проведения плановых проверок, устанавливаются Положением о соответствующем виде государственного контроля (надзора), к которому применяется риск-ориентированный подход.
Конкретный перечень видов государственного контроля (надзора), к которым применяется риск-ориентированный подход, определяется Правительством Российской Федерации. В настоящее время – это Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 (вместе с «Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности»).
Для целей оценки рисков при осуществлении плановых форм государственного контроля и надзора объекты государственного контроля (надзора) подразделяются на следующие типизированные категории риска: (1) чрезвычайно высокий риск; (2) высокий риск; (3) значительный риск; (4) средний риск; (5) умеренный риск; (6) низкий риск.
Типизированный перечень категорий рисков (классов опасности) при осуществлении плановых форм государственного контроля и надзора в соответствующих сферах деятельности определяется Правительством РФ в установленном им порядке и закрепляется в положениях о видах государственного контроля (надзора), если иное не предусмотрено федеральными законами.
Критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу опасности, также устанавливаются положениями о видах государственного контроля (надзора) с учетом Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или классу (категории) опасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 № 806, если соответствующие критерии не установлены федеральным законом.
Органы государственного контроля и надзора проводят оценку рисков при осуществлении внеплановых форм государственного контроля (надзора) на основании анализа следующих сведений: (1) обращений и заявлений граждан, организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации; (2) информации, полученной в результате осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в формах наблюдения и мониторинга, если это предусмотрено федеральными законами, а также по результатам предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг.
Положениями о видах государственного контроля (надзора), муниципального контроля может быть предусмотрено использование органами государственного контроля и надзора для определения необходимости проведения внеплановых проверок и иных форм государственного контроля (надзора) индикаторов риска нарушения обязательных требований.
Индикаторы риска нарушения обязательных требований при организации и осуществлении федерального государственного контроля (надзора) разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.
При организации и осуществлении регионального государственного контроля (надзора) индикаторы риска нарушения обязательных требований разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Индикаторы риска нарушения обязательных требований подлежат размещению в сети «Интернет».
Соответствие полученных сведений критериям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска является основанием для проведения внеплановых форм государственного контроля и надзора, если это предусмотрено федеральным законом или положением о соответствующем виде государственного контроля.
Соответствие полученных сведений критериям умеренного и среднего риска является основанием для выдачи предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований и (или) учета данного факта в критериях риска.
В случае соответствия полученных сведений критериям низкого риска внеплановые формы государственного контроля и надзора не проводятся.
Перечень критериев риска, процедура проведения оценки рисков при осуществлении внеплановых форм государственного контроля и надзора в соответствующих сферах деятельности определяется Правительством РФ в установленном им порядке и закрепляется в положениях о видах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Общественное обсуждение критериев и процедуры проведения оценки рисков при осуществлении внеплановых форм государственного контроля инадзора, а также раскрытие информации о них осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
Основание для определения периодичности плановых форм государственного контроля и надзора в отношении объектов государственного контроля (надзора) – присвоенная им категория риска (класс опасности).
Периодичность проведения плановых форм государственного контроля и надзора должна обеспечивать приемлемый (допустимый) уровень риска в соответствующей сфере.