Глава 4
Управление, государственное управление и исполнительная власть
4.1. Общее понятие управления
Жизнь общества настолько сложна и многогранна, что для осуществления задач, которые в ней возникают, необходимы упорядоченность и согласованность в действиях людей и их объединений. Совместная деятельность людей, которая осуществляется в более или менее крупном масштабе, нуждается в управлении и руководстве. Латинский термин administration означает руководство или управление[3].
Административное право, являясь самостоятельной отраслью в системе российского права, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений, которые складываются в сфере государственного управления, разновидности социального управления.
Управление представляет собой организующую деятельность людей, обеспечивающую согласованность и упорядоченность совместной деятельности для достижения общественно значимых целей.
В связи с воздействием человека на разные сферы жизни выделяются следующие виды управления:
– биологическое – связано с выбором надлежащей формы воздействия на животный и растительный мир;
– техническое – управление технологическими процессами, механизмами и т. д.;
– социальное – формирует формы влияния на связи человека с человеком, управление обществом.
Социальное управление в свою очередь включает в себя государственное управление (управление делами государства) и негосударственное (управление делами частных организаций, общественных формирований и т. п.).
Управление делами государства осуществляют все органы государственной власти. Согласно Конституции РФ, такое управление реализуется в формах законодательной, исполнительной и судебной деятельности. Эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая из них обусловлена «разделением труда» между органами государства.
Управление предполагает наличие субъекта управления (тот, кто управляет), объекта управления (тот, кем управляют) и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления) связей.
4.2. Управление как социальное явление. Функции социального управления, стадии управленческого цикла
Признаки социального управления:
– существует только там, где проявляется совместная деятельность людей;
– главное назначение – упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности;
– объектом воздействия являются поведение участников совместной деятельности и взаимоотношения между ними;
– регулируя поведение участников совместной деятельности, достигает этой цели в рамках общественных связей;
– его основа – соподчиненность воли участников управленческих отношений;
– механизм его реализации олицетворяют субъекты управления, иначе говоря, органы управления.
Социальное управление состоит из функций, т. е. направлений деятельности. Они подразделяются на два вида – общие и особенные.
Общие функции социального управления:
– сбор и анализ социальной информации;
– прогнозирование – научное предвидение, предсказание изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и современных достижений науки;
– планирование – субъект управления на основе изучения и анализа информации о состоянии дел и возможностях осуществления той или иной задачи заранее определяет промежуточные этапы ее решения, необходимые для этого средства, исполнителей и сроки исполнения;
– организация – формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, подбор, расстановка и обучение кадров и др.;
– распорядительство – установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;
– регулирование – совокупность действий, направленных на обеспечение состояния упорядоченности управляемой и управляющей систем (проведение совещаний, заседаний, принятие дополнительных управленческих решений, проведение соответствующих проверок и обследований, образование новых структурных подразделений органов и т. д.);
– контроль и учет – установление соответствия (или несоответствия) фактического состояния объекта управления заданному.
К особенным функциям управления относятся, например, функции управления в сфере хозяйственной или социально-культурной деятельности, в административно-политической сфере.
Управление – непрерывный процесс, состоящий из ряда отдельных, постоянно повторяющихся циклов. Каждый цикл включает в себя операции – стадии управленческого цикла.
Основные стадии управленческого цикла:
– выработка и принятие управленческого решения. Под решением понимается акт (письменный или устный) органа управления или соответствующего руководителя, в котором перед объектом управления ставятся общая цель и промежуточные задачи для ее достижения, указываются средства, способы и сроки осуществления конкретных задач;
– организация исполнения управленческого решения. Суть этой стадии в том, чтобы создать сеть организационных отношений, которые обеспечивают целостность управляемой системы, эффективное взаимоотношение ее компонентов, целесообразные отношения координации и субординации между ними;
– контроль и проверка исполнения. Это контроль над ходом исполнения управленческого решения. Контроль является необходимым условием и основным фактором обеспечения эффективности управления.
Контроль – это система проверки хода исполнения управленческого решения в целях предотвращения отклонений от его требований и устранения возможных недостатков.
4.3. Государственное управление, его признаки и принципы
Государственное управление в широком смысле слова – это управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и во всех ветвях власти (законодательной, исполнительной и судебной). Г. В. Атаманчук под государственным управлением понимает «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сокращения или преобразования, опирающееся на его властную силу»[4].
В узком смысле слова государственное управление можно охарактеризовать как исполнительную деятельность государства по непосредственной организации социальных процессов в обществе. Государственное управление осуществляют Президент РФ как глава государства и органы исполнительной власти (Правительство РФ, министерства, федеральные службы и агентства, администрации субъектов Федерации и т. д.). Именно они решают вопросы общего управления, руководят сферами и отраслями, управляют государственными предприятиями, объединениями, учреждениями, оказывают управленческое воздействие на негосударственные формирования.
Субъектами государственного управления являются государственные органы и должностные лица, которые наделены государственно-властными полномочиями.
Объекты государственного управления – предприятия, организации, граждане, иные стороны управленческих отношений.
Деятельность, которая осуществляется субъектами государственного управления по отношению к объектам, называется исполнительно-распорядительной.
Конституция РФ отказалась от термина «государственное управление». Вместо него в оборот введен новый термин – «исполнительная власть». Это объясняется тем, что Конституция РФ в ст. 10 закрепила, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (провозгласив принцип разделения властей).
Основные черты государственного управления:
– выступает организующей деятельностью;
– деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т. е. проведение в жизнь законов и подзаконных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий;
– исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством;
– подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона», а также вторичная по отношению к законодательной деятельности.
Государственное управление строит свою деятельность на основных положениях, или так называемых принципах.
Принципами государственного управления являются основополагающие начала, руководящие установки, которые определяют правила осуществления этого вида деятельности и ее организации. Они отражают существенные стороны организации и деятельности всей управляющей системы страны.
В системе управленческой, исполнительной деятельности выделяются следующие принципы.
Общие (социально-правовые) принципы государственного управления:
– объективность управления. Означает строгое соответствие управленческой деятельности объективным закономерностям, учет реальных возможностей и действительного состояния объекта управления в процессе принятия управленческого решения. Это исключает возможность субъективного подхода в процессе управления. Отступления от этого принципа всегда влекли за собой ошибки субъективистского и волюнтаристского характера;
– законность и дисциплина в управлении. Во всей государственной деятельности незыблемо правило, согласно которому закон обязателен для всех, и до тех пор, пока он не изменен или не отменен полномочным органом, все государственные органы, должностные лица, граждане и общественные организации обязаны строжайше его соблюдать. Конституция РФ в прямой форме закрепила принцип законности как основу деятельности российского государства и всех его органов. Государственная дисциплина означает повиновение порядкам и правилам, установленным полномочными органами государства, основанным на законах, выполнении распоряжений начальников;
– конкретность управления. Означает, что в процессе каждого единичного управленческого цикла необходимо строго учитывать конкретные ситуации, т. е. конкретные условия и факторы, влияющие на осуществление поставленной задачи;
– участие граждан в управлении. Непосредственно право граждан участвовать в управлении государством закреплено в Конституции РФ. Обозначены и организационные формы такого участия: а) право участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32); б) право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); в) проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31); г) создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30); д) знакомиться в органах государственной власти с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы (ст. 34);
– эффективность управления – достижение целей управления при наименьших затратах сил, средств и времени;
– сочетание централизации и децентрализации. Соблюдение этого принципа предполагает сочетание интересов России, субъектов Федерации и местного самоуправления. Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к снижению роли и ответственности федеральных субъектов управления за состояние дел в соответствующей сфере или отрасли управления, а с другой – к мелочной опеке, ограничению самостоятельности нижестоящих субъектов управления при осуществлении оперативных функций управления.
Организационные принципы государственного управления:
– отраслевой – выступает в качестве основного в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность. Каждый из объектов отрасли независимо от того, на чьей территории он расположен, управляется из центра через соответствующие министерства и службы и подчиненные им органы на местах;
– территориальный – формирование аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Позволяет обеспечивать комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области, округе, городе и т. д.);
– линейный – каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении своих подчиненных всеми правами и функциями управления. Обычно применяется при организации небольших по численности групп и коллективов работников и где работа относительно несложна и не требует узкой специализации. Часто на этом принципе строятся низовые аппараты при управлении непосредственно исполнителями, которые не имеют подчиненных;
– функциональный – на его основе формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции управления (статистика, стандартизация, метрология и др.);
– функциональный – применяется при сложных структурах аппаратов исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель не в состоянии лично реализовать все функции органа. В этих случаях образуются и действуют подразделения, реализующие координационные и обеспечивающие функции (кадровую, финансовую, функцию планирования работы органа и др.);
– двойное подчинение – обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов Федерации, региональных органов исполнительной власти;
– рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности – предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности;
– ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы – за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей они могут быть привлечены к дисциплинарной или иной ответственности;
– сочетание единоначалия и коллегиальности.
Коллегиальность и единоначалие – две формы устройства органов и организации их деятельности. Коллегиальное устройство органа государственного управления выражается в том, что он сам есть коллегия. Управленческие решения таким органом принимаются коллегиально. Единоначалие выражается в том, что во главе органа стоит единоличный руководитель. Однако коллегиальность существует и в ряде единоначальных органов управления, там, где есть коллегиальные структурные подразделения. Тогда решения коллегий приобретают юридическую силу в случае согласия с ними единоличного руководителя и оформляются путем издания им соответствующего акта управления.
Каковы функции государственного управления? Это, во-первых, разработка и реализация политики, которая выражается в государственных программах общефедерального и регионального масштабов. Во-вторых, установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни. В-третьих, управление учреждениями государственного сектора. В-четвертых, регулирование функционирования разных объектов негосударственного сектора. В-пятых, обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Наконец, в-шестых, функция государственного контроля и надзора за процессами, которые происходят в управляемой и регулируемой сферах.
4.4. Исполнительная власть, ее место в системе власти и соотношение с государственным управлением
Принципу разделения властей соответствуют определенные формы деятельности государства.
Исполнительная власть – одна из трех ветвей единой государственной власти России. Обладая определенной самостоятельностью в функциональном и компетенционном аспектах, эта ветвь государственной власти тесно взаимодействует с законодательной, т. е. представительной и судебной ветвями, создавая таким образом систему «сдержек и противовесов».
Согласно ст. ПО Конституции РФ, исполнительную власть России осуществляет Правительство РФ. Поскольку исполнительная власть является одной из ветвей власти, необходимо при ее характеристике выяснить место исполнительной власти в системе властей, определить ее взаимоотношение с другими.
Законодательная власть разрабатывает и принимает законы, осуществляет контроль в отношении органов исполнительной власти (в пределах, установленных Конституцией РФ, – ст. 101, 103, 114).
На исполнительную власть возложена задача организовать реализацию этих законов (ст. 114 Конституции РФ). Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти возложены на аппарат государственного управления во главе с Правительством РФ. Он в свою очередь включает в себя многочисленные органы в центре и на местах, такие как федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительство). Именно это является основанием именовать исполнительную власть исполнительно-распорядительной.
Органы судебной власти, согласно ст. 118 Конституции РФ, призваны осуществлять правосудие. Судебная власть исполняется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти еще одна функция – контроль над законностью в деятельности органов исполнительной власти и ее должностных лиц.
Таким образом, исполнительная власть – непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения власти. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властью; выражается в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, и представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти.
Сфера отношений, где действует исполнительная власть:
– отношения власти с гражданином;
– хозяйственная, социальная и правоохранительная сферы, область внешних отношений и интересов;
– отношения с предприятиями, учреждениями и иными организациями, отношения с трудовыми коллективами этих образований.
Признаки исполнительной власти:
– носит универсальный характер, существует непрерывно и везде, где функционируют коллективы;
– обладает принудительным характером, делает упор на силу – возможность самостоятельно осуществлять меры воздействия;
– предметность – наличие правовых, информационных, технических и организационных ресурсов;
– носит организующий характер.
Существует мнение, что органы государственного управления являются органами исполнительной власти. Однако понятие государственного управления более широкое. Управление по отдельным вопросам осуществляется органами всех ветвей власти. Аппарат государственного управления, по мнению К. С. Вельского, создает единую основу, устойчивость и порядок в функционировании всех ветвей государственной власти, а термин «государственное управление» дает возможность осмыслить одну из важнейших функций исполнительной власти и одновременно с этим способствует пониманию деятельности каждой из ветвей государственной власти[5].
Целями деятельности исполнительной власти являются обеспечение условий, способствующих благополучию граждан, общества и государства, а также создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной и духовной жизни общества.
Исполнительно-распорядительная деятельность регулируется нормами разных отраслей права, при этом важное место среди них принадлежит административному праву.
Контрольные вопросы
1. Назовите признаки социального управления.
2. Из каких основных стадий состоит управленческий цикл?
3. Каковы общие принципы государственного управления?
4. Какова сфера действия исполнительной власти?
5. Назовите признаки, отличающие исполнительную власть от других ветвей государственной власти.