Контрольная общегосударственная деятельность
Контроль – одна из функций в компетенции каждого и любого государственного и общественного органа. Контроль над исполнением Конституции, законов, других нормативных и индивидуальных предписаний – это всеобщая и универсальная функция.
Контроль как всеобщая функция ведется, следовательно, на всех уровнях государственной деятельности. Ее масштабы зависят от занимаемого места соответствующим органом в системе государственного механизма. Есть контроль на предприятии и учреждении, ведется так называемый внутриведомственный контроль, т. е. внутри отраслей управления и т. д. Организационными формами контроля являются структурные специальные подразделения, например в отраслях – отраслевые инспекции. И в государственном масштабе действуют контрольные органы по отдельным видам хозяйственной, финансовой и иной деятельности, например государственные налоговые органы.
Общегосударственный контроль отличают три особенности: он осуществляется в масштабах всего государства, от имени высших государственных органов и держит в поле зрения деятельность исполнительной власти, а в имущественно-финансовом отношении – и других властей.
Общегосударственный контроль в истории российской государственности прошел долгий и довольно извилистый путь развития.
Конституция СССР 1977 г. пыталась восстановить общегосударственный контроль в лице органов народного контроля, выведя его из аппарата управления и преобразовав в самостоятельное звено государственного механизма, но из этого ничего не получилось. Вся практическая деятельность органов народного контроля и других правоохранительных органов велась под контролем местных партийных органов и по их указанию. Последствия этого известны.
В настоящее время предпринимаются попытки восстановления общегосударственного контроля, необходимость которого совершенно очевидна: в государстве должен быть орган, который находился бы в курсе дел на местах и беспристрастно констатировал бы фактическое их состояние, тем более в таком государстве, как Российская Федерация с ее обширными территориями. При Президенте действует Главное контрольное управление, на основе ст. 101 Конституции создана Советом Федерации и Государственной Думой Счетная палата для контроля над исполнением федерального бюджета.
Прежде всего можно обратить внимание на ту особенность отношений в процессе контроля, которая состоит в том, что эти отношения являются вариантом (видом) отношений власти-подчинения, что характерно для административно-правового регулирования.
Однако отношения власти-подчинения характерны и для системы представительных органов, поэтому должны быть названы и другие, дополнительные аргументы. Один из них заключается в том, что контрольные органы ведут проверки с позиции не только законности, но и целесообразности, что допускается Конституцией и законодательством только для сферы исполнительно-распорядительной деятельности. Налицо, стало быть, единство в содержании контрольной деятельности и государственного управления в плане целесообразности.
Полномочия, которыми наделяются органы государственного контроля, это полномочия оперативно-управленческого порядка – меры по устранению выявленных недостатков, приостановление незаконных актов и действий, отстранение от должности, дача обязательных для исполнения предписаний, принятие решений о приостановлении всех видов операций по счетам и другие, т. е. санкции, относящиеся к числу мер административного принуждения.
Все эти признаки, особенности общегосударственной и контрольной деятельности послужили основанием для включения ее в предмет административного права.