Административное право. Раздел I. Административное право в правовой системе Российской Федерации (И. В. Куртяк, 2011)

1.1. Понятие и сущность государственного управления в системе социальных отношений

Управление во все времена существования общества и государства доставляло гражданам много проблем, постоянно не удовлетворяющих и вызывающих большие нарекания. Внимание к данному институту столь велико, потому что без организации, определения возможностей и способностей смоделировать, спроектировать какую-либо деятельность не получится.

В самом общем виде управление можно представить как совокупность мер, направленных на достижение конкретного результата (сохранение стада, структуры, племени, государства, какого-либо вида и т. д.). Понятие «управление» состоит из двух частей: управление и право правления – то есть деятельность через право, правление, через конкретные нормы поведения, признания, обычаи, традиции, чувства и инстинкты. Управлять – значит устанавливать, организовывать, конкретизировать, исправлять, воздействовать, решать, принимать и применять. Настоящие рассуждения, наверное, не всем придутся по вкусу, но это не вызывает отрицательных эмоций: сколько специалистов, столько и мнений, подходов и точек зрения. Главное, чтобы они подкреплялись результатами, а не одними лишь поучениями и наущениями. Подтверждением этому являются утихшие страсти относительно замены управления денежным (рыночным) регулированием, что позволило обеспечить бесконтрольность в целях перехвата властных полномочий и пользования на их основе материальными ресурсами.

Управление является социальным, его конечная цель – создать условия для упорядочения соответствующих общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности.

Признаками социальной предназначенности управления, с нашей точки зрения, следует считать:

• потребность, необходимость регламентировать деятельность людей, общества;

• упорядочение, нивелирование поведения участников такой деятельности;

• соподчинение воли участников управленческих взаимоотношений;

• властность урегулирования законами и подзаконными актами;

• огосударствление общественных отношений, складывающихся в сфере управления.

Данные признаки социальности управления в различной степени свидетельствуют о том, что социальное управление – это синоним государственного управления. В силу этого возникает необходимость разграничения понятий «управление» и «государственное управление». Управление – совокупность деяний (действие или бездействие), урегулированных законами и подзаконными актами, на основе которых реализуются властные полномочия одних субъектов управленческой деятельности в отношении других. Основным, стержневым показателем, признаком управления следует признать целенаправленное законопредписание, ограниченное должностными полномочиями управляющего субъекта, обязательное для неукоснительного исполнения подчиняющимся элементам управленческой системы.

Государственное управление – это специальный вид государственной деятельности, урегулированный принципами и нормами административного права. Несмотря на то что разработчики Конституции Российской Федерации изъяли данное понятие, оно существует. Без государственного воздействия на соответствующие общественные отношения исчезнет само государство, превратившись в разрозненные, плохо управляемые составные части, постоянно стремящиеся доказать свое право на существование. Фактически эта тенденция не только проявляется, но и укрепляется, ширится во многих субъектах Российской Федерации.

От государственного управления не отказалась еще ни одна страна, и вряд ли для этого имеются какие-либо основания. Наряду с государственным вправе уживаться и иные виды управления (общественное, законодательное, судебное, светское, религиозное и т. д.). Должное место государственному управлению и его постоянному совершенствованию уделяется в США, Великобритании, Германии, Франции (которая считается родоначальницей административного права и термина «государственное управление»), Китае, Индии, Италии и других государствах. Такое положение роли и места государственного управления в жизни общества, государства и человека не случайно, оно позволяет:

• осуществлять единообразное, властное регулирование соответствующих общественных отношений на всей территории государства;

• контролировать и своевременно исправлять допущенные сбои в управлении, заменять отставшие от жизни элементы, составные части новыми, отвечающими происходящим изменениям;

• своевременно внедрять передовой опыт управления, учитывать особенности применения властных решений в конкретных ситуациях (чрезвычайных, военных);

• обучать, готовить квалифицированные управленческие кадры, без наличия которых рассчитывать на бесперебойное, надлежащее управление не приходится;

• прогнозировать, планировать управленческую деятельность и принимать адекватные ситуации меры.

Государственное управление отличается от других видов государственной деятельности своими специфическими чертами, функциями, методами, формами и принципами. К числу основных специфических черт государственного управления следует отнести подзаконность, подконтрольность и властность.

Подзаконность означает, что государственное управление основывается и осуществляется на базе действующего российского законодательства. Деятельность субъектов государственного управления строится в строгом соответствии с их функциональными обязанностями и объемами властных полномочий, то есть в какой-то мере речь может вестись о наличии субординации, вертикальной и горизонтальной линии самоуправления.

Подконтрольность, в свою очередь, требует соподчинения, правомочий на проверку исполнительности предписаний вышестоящих инстанций системы государственного управления нижестоящими, то есть подчиненными по отношению к наделенным правом требовать, приказывать и воздействовать. Кроме того, контрольная функция решает еще и такую задачу, как проверка верности отданного и исполненного властного предписания. В целом в любом управлении, в том числе государственном, обязано соблюдаться золотое правило: любое предписание должно следовать целям достижения конкретного результата. При этом чем быстрее оно будет вынесено, тем больше надежд на его эффективность. При наличии возможностей (в зависимости от ситуации) предписание должно выдаваться непосредственно принимающему. Только отсутствие таких условий обязывает руководителя обратиться к вынесению распоряжения или предписания в письменном виде. Любое предписание должно быть выполнено, проведено в жизнь. Для этих целей и существует контрольная функция с тем, чтобы удостовериться, как скоро и точно исполнено волевое решение и какая от него последовала отдача.

Властность обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая властных полномочий, не злоупотребляя служебным положением и не допуская халатности при участии в управленческих правоотношениях.

Функциями государственного управления признаются три группы, или категории:

• общие;

• обеспечивающие;

• специальные.

В свою очередь, к общим функциям относятся организация, координация, планирование, прогнозирование, информация, регулирование и контроль.

К обеспечивающим функциям государственного управления следует прежде всего отнести те из них, которые не прямо, а опосредованно способствуют достижению целей и решению задач, преследуемых и ставящихся перед ним (материально-техническое снабжение; доставка и распределение ресурсов; множительные, редакционные работы; различные виды обслуживания; подготовка и переподготовка кадров и т. д.).

Специальными функциями государственного управления, с авторской точки зрения, следует считать правотворческую; регулятивно-управленческую; обеспечивающую социально-правовую защиту прав и свобод граждан и государственных служащих; охранную (поддержание общественного порядка); оперативно-исполнительскую и административно-процессуальную (юрисдикционную).

Приведенные три группы, или категории, функций государственного управления в полной либо частичной мере признаются в США, Великобритании, Франции, Германии и Китае. Следует акцентировать внимание на том, что каждая из трех групп функций понимается и оценивается по-разному, к тому же имеют место несовпадения как по числу, так и по назначению.

Основными методами государственного управления, согласно действующему российскому законодательству и практике государственно-управленческой деятельности, можно считать убеждение, принуждение, согласование, оказание помощи, предписание, проверки и государственные заказы. Перечисленные методы можно объединить в три группы: административные, экономические и социально-психологические.

С авторской точки зрения, к административным методам относятся принуждение, предписание и проверки (контроль и надзор); к экономическим – государственные заказы и материальные виды воздействий (материальная ответственность, гражданско-правовая ответственность, ограничения при применении мер материального поощрения); к социально-психологическим – убеждение, согласование и оказание помощи. Кроме того (и с этим следует согласиться), отдельные ученые к административным методам относят такие виды, как административно-правовые, административно-организационные, нормативные, индивидуальные, обязывающие, уполномочивающие, поощряющие, поручительные и рекомендательные. Однако, как нам представляется, указанные виды административных методов есть производные от ранее приведенных (принуждения, предписания и проверок).

В административном праве неоднозначно понимаются экономические методы. Отдельные авторы относят к ним прибыль, премии, кредит и налогообложение. Как точка зрения такой подход возможен, но вряд ли эти методы способны претендовать на важное значение в системе государственного управления, если только их не признавать вспомогательными, опосредованными к основным.

Формами государственного управления принято считать регистрацию, лицензирование, аттестацию, государственные договоры и государственные программы, концепции и доктрины. Каждая из этих форм имеет свои особенности и механизм применения. По способу применения формы государственного управления подразделяются на целенаправленные для внутренних и внешних нужд и задач, организационные, материально-технические, правотворческие, правоприменительные, регулятивные, правоохранительные, письменные, устные и конклюдентные (молчаливо исполняемые, применяемые).

Исследование сущности, содержания и назначения института государственного управления в системе социальных отношений позволяет сделать следующие выводы и предложения:

• государственное управление в системе социальных отношений занимает главенствующее место и служит упрочению государства, стабилизации общественных отношений, надежной защите государственных интересов как внутри, так и за его пределами;

• государственное управление – это эффективное средство проведения в жизнь внутренней, внешней, экономической и оборонной политики;

• государственное управление представляет собой главный регулятор в борьбе за поддержание законности, правопорядка, обеспечение социальной справедливости и социально-правовой защиты прав и интересов граждан, юридических лиц и общественных объединений;

• государственное управление в целях бесперебойности и эффективности действия требует наличия подготовленного кадрового состава, а также неукоснительного соблюдения государственными служащими предписаний Федерального закона Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»;

• используемые в системе государственного управления методы и формы себя оправдывают, однако они требуют уточнения и координации с учетом уже произошедших изменений во взаимоотношениях федеральных органов власти и субъектов Российской Федерации;

• государственное управление способно достигать целей и задач, ставящихся перед ним, только при условии проведения в жизнь присущих ему функций и наличия надлежащего контроля за их неукоснительным исполнением;

• государственное управление, имея свои специфические черты, существенно отличается от иных видов регламентации общественных отношений, что требует их учета, развития и совершенствования;

• зарубежная управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные элементы системы социально-управленческой деятельности различных зарубежных государств (например, Франции, Германии, Китая и Италии) могут быть использованы в отечественном управлении с учетом российской специфики;

• эффективность, конкретность и действенность механизма организации и осуществления государственного управления возможны только при наличии специализированных центров, постоянно действующих семинаров, в которых государственные служащие, особенно руководители различных ведомств, служб и комиссий, осваивали бы методику управления коллективами.

Бесперебойность действия системы государственного управления зависит от многих факторов и условий. К ним следует отнести надлежаще подготовленный кадровый состав, умело выбранные формы и методы управления, должным образом учтенные специфические черты управленческой деятельности, доведенные до логического завершения функции государственно-управленческой деятельности, а также дальнейшее совершенствование правовой базы, на которой строится регламентация общественных отношений в сфере социального управления.

1.2. Принципы государственного управления, их место и роль в совершенствовании механизма его организации и осуществления

Под принципами права традиционно понимаются основополагающие идеи и руководящие начала, характеризующие единство и основные тенденции развития конкретных правовых норм, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений. В данном случае – ту их часть, которая складывается в системе государственного управления.

Общая теория права признает наличие трех уровней правовых принципов: общеправовых, межотраслевых и отраслевых. Общеправовые принципы преломляются в отраслевые и реализуются через нормы отрасли. К первому уровню правовых принципов практически все ученые относят принцип равноправия граждан (в том числе относительно участия в государственном управлении); принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан; принцип социального государства; принцип светского государства и принцип гуманизма и справедливости. Все они являются конституционными и имеют прямое отношение к государственному управлению.

К межотраслевым принципам права, с нашей точки зрения, следует отнести универсальность, общедоступность, всесторонность и взаимоответственность. Межотраслевые принципы также имеют прямое отношение к механизму государственного управления. Анализ сущности и содержания механизма государственно-управленческой деятельности дает возможность из перечисленных выше принципов вычленить более конкретные, имеющие непосредственное отношение к социальному управлению. При этом их можно разделить на две группы:

• социально-правовые, или общие;

• организационные, или специальные.

Социально-правовые, в свою очередь, делятся на принципы законности, эффективности, объективности, конкретности, дисциплинированности, доступности и гласности.

К организационным относятся принципы сочетания единоначалия и коллегиальности; двойного подчинения; оперативности; территориальности; рациональности и функциональности. К государственному управлению следует отнести также и принципы государственной службы:

• верховенства Конституции России и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами;

• приоритета прав и свобод граждан и их признания, соблюдения и защиты;

• единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения между Россией и ее субъектами;

• равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

• обязательности подчинения государственных служащих законам и подзаконным актам;

• внепартийности государственной службы и отделения ее от религиозных объединений;

• единства требований, предъявляемых к государственной службе;

• профессионализма и компетентности государственных служащих;

• ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Подробнее остановимся на отдельных специальных принципах государственного управления и определим их место и роль в совершенствовании механизма организации и осуществления властных полномочий.

Ведущим принципом в государственном управлении признается принцип законности. Он устанавливает, что с момента формирования соответствующей структуры, входящей в систему государственного управления, и до прекращения ее функционирования все виды деятельности должны основываться на предписании законов и подзаконных действий.

Принцип законности обязывает государственные органы и их должностных лиц строго следовать в своей деятельности законопредписаниям с тем, чтобы не допускалось превышение власти, злоупотребление ей и халатное отношение. Принцип законности государственного управления стоит на страже прав и законных интересов всех участников государственно-управленческой деятельности. Указанный принцип также обязывает органы и их должностных лиц, входящих в систему социального управления, руководствоваться презумпцией невиновности и не перелагать бремя доказывания своей невиновности на граждан.

Исходя из вышеизложенных качеств принцип законности государственного управления позволяет сделать некоторые выводы и предложения.

• В этом принципе, как в зеркале, усматриваются содержание управления, все его положительные и отрицательные качества.

• Данный принцип является мерилом эффективности взаимоотношений участников государственно-управленческой деятельности, от которой во многом, если не полностью, зависят стабильность и благополучие государства, личности и общества.

• Через принцип законности прослеживаются недостатки правовой системы и намечаются пути их устранения.

• Срабатывание данного принципа сказывается непосредственно на имидже государства, надежности его внешней, внутренней и оборонной политики.

• Принцип законности государственного управления обязан служить эффективным средством борьбы с проявлениями бюрократизма, чванства и коррупции в деятельности управленческой системы. Без этого вовлечь в процесс управления широкие массы населения не удастся, а следовательно, и рассчитывать на должную поддержку населением проводимой внутренней и внешней политики не приходится.

• Принцип законности государственного управления оказывает существенное воздействие на становление демократических начал и гласности в государстве, а без них расчеты на построение правового государства абсолютно беспочвенны.

Остальные принципы государственного управления как из группы социально-правовых, так и из организационных и специальных не требуют особых комментариев, потому что их назначение, место и роль в системе управленческой деятельности определяются исходя из самого названия. Это принципы эффективности, объективности, конкретности, дисциплинированности и доступности.

Особую значимость для становления, совершенствования механизма государственного управления, как нам представляется, имеют принципы государственной службы, закрепленные Федеральным законом Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 25 декабря 2008 г.). Так, принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами означает следующее:

• в процессе государственного управления не допускается противопоставление, противостояние между Конституцией и федеральными законами, с одной стороны, и издаваемыми субъектами управленческой деятельности нормативными актами, с другой стороны;

• осуществляя государственное управление, государственные органы и их должностные лица обязаны обеспечивать пунктуальное исполнение всеми участниками управленческой деятельности предписаний Конституции Российской Федерации и ее федеральных законов;

• в деятельности государственных органов и их должностных лиц не должно быть иных начальников, кроме законов и подзаконных актов.

Принцип приоритета прав и свобод граждан и их признания, соблюдения и защиты обязывает все структуры, входящие в систему государственного управления, и их должностных лиц помнить о том, что в случае отступления от его сути и содержания вступает в силу Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Данный принцип по своему содержанию и назначению – это перспективное средство приближения системы социального управления к потребностям будущего правового государства.

Принцип единства системы государственного управления и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами означает, что главным условием управляемости общественных отношений в России должны быть единство, неразрывная связь между всеми элементами государственно-управленческой деятельности при продуманном и четком разграничении соответствующими законами предметов ведения не только между Россией и ее субъектами, но и между конкретными подсистемами федерального уровня и субъектов Российской Федерации.

Особое место в системе государственного управления занимает принцип обязательности подчинения государственных служащих законам и подзаконным актам. Особенность данного принципа прослеживается, во-первых, в том, что его соблюдение способно избавить Россию от сепаратизации, злоупотреблений властью и превышения служебных полномочий, а во-вторых, сделает государственных служащих более свободными от телефонного и указного права.

Принцип внепартийности государственной службы и отделения ее от религиозных объединений имеет особое значение в силу того, что в настоящее время в России существуют сотни партий и религиозных объединений. Отсутствие такого принципа способно было бы превратить любую управленческую структуру в целом и по частям в постоянные заседания, собрания и выяснения отношений. Партийные и религиозные пристрастия должны оставаться за пределами службы и служебных полномочий. Данный принцип также избавляет от осложнений в урегулировании общественных отношений в целом, потому что реализация ст. 13 Конституции Российской Федерации слишком далека от действительности и партии и общественные объединения еще не скоро станут фактически равными.

Важное место в системе государственного управления занимает принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Важность данного принципа состоит в следующем:

• он постоянно напоминает о необходимости добросовестно исполнять свои обязанности, уважать права, свободы и интересы граждан, обращающихся к служащим на законных основаниях с вопросами, разрешение которых вменено им согласно должностным обязанностям;

• настоящий принцип дисциплинирует должностных лиц, совершенствует их отношения с гражданами и юридическими лицами;

• он способствует предупреждению нарушений прав и свобод граждан, потому что предусматривает наступление различных видов юридической ответственности как за неисполнение, так и за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей.

Таким образом, совершенствование механизма организации и осуществления государственного управления не только служит делу упрочения целостности России, но и постепенно создает условия для построения правового государства, в котором общественные отношения будут строиться на основе предписаний законов и подзаконных актов, приоритета прав и свобод граждан.

2.1. Понятие административного права

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений, представляющую собой совокупность правовых норм, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании – в процессе осуществления государственной управленческой деятельности). Главная особенность состоит в том, что общественные отношения возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Такого рода отношения, многообразные по своему характеру, и составляют предмет административного права.

Эти общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, поэтому их обобщенно называют управленческими. Поскольку управление может осуществляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых проявляются государственный интерес и государственная управляющая воля (публичный интерес).

Не все общественные отношения по своей природе являются управленческими и могут быть отнесены к предмету административного права. Понятие административного права со времени появления в уставах российских университетов в прошлом столетии, учебных планах и программах вплоть до наших дней применяется в процессе подготовки юристов как отрасль права (законодательства), учебный предмет и отрасль научного знания в правоведении. При этом и учебный предмет, и научные знания базируются на отрасли права, призваны исследовать ее нормы и институты и вооружить умением правильно применять административно-правовые нормы.

Приступая к изучению административного права, необходимо прежде всего определить методологические основы формирования данной отрасли правовой системы Российской Федерации. Она связана с социальным явлением, получившим обозначение управления. Тем самым термин латинского происхождения (администрация-управление) стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, совокупностей действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей. В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо.

Нормы административного права, будучи регуляторами управленческих отношений, осуществляют следующие функции:

• определяют правовое положение граждан в сфере управления;

• регламентируют порядок образования органов исполнительной власти и государственного управления, их компетенцию и взаимоотношения с другими государственными органами, общественными объединениями и иными негосударственными формированиями или гражданами;

• регулируют порядок прохождения государственной службы в органах управления и других государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях государственными служащими, определяют их обязанности и права, а также правовое положение местных органов самоуправления, общественных объединений и их служащих в сфере государственного управления;

• устанавливают формы и методы государственного управления, процессуальный порядок его осуществления;

• определяют способы обеспечения законности в государственном управлении;

• регулируют управленческие отношения в социально-политической, социально-культурной и хозяйственной сферах, а также в межотраслевом управлении;

• регламентируют административно-юрисдикционную деятельность уполномоченных органов и порядок ее осуществления.

2.2. Задачи административного права

Определяя задачи административного права, обратимся к ст. 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП): «Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений». В связи с переходом к рыночным отношениям и принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. появилась необходимость введения новых институтов права, изменяющих ранее принятые общественные отношения, новых задач отраслей права, в том числе и административного.

Следует отметить, что большая роль в укреплении государственности принадлежит административному праву. Среди других отраслей права оно имеет наибольший удельный вес. Сейчас происходит огромная по масштабу нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти. Создаются новые и изменяются старые нормативные акты. В период перехода России к новой социально-экономической формации и новой политической системе появилось много новых субъектов, которые раньше не были известны административному праву. Например, следующие:

• новые общественные организации;

• коммерческие банки;

• предприниматели;

• предприятия-банкроты;

• казенные предприятия;

• различные координационные органы, в том числе в рамках СНГ и т. д.

В связи с появлением дополнительных субъектов административного права необходимо законодательно урегулировать общественные отношения в области административного права, определить меры взыскания к данным субъектам в рамках данной отрасли права и их правовой статус. Очень серьезная проблема – правильное определение места, роли и компетенции министерств в период перехода к рыночным отношениям. Например, хозяйственным министерствам предстоит освободиться в отношении рыночных структур от функций директивного управления и перейти к роли государственных регуляторов, вырабатывающих политику формирования конкурентной среды и соответствующей инфраструктуры на том рынке, который они курируют. Пока они в основном работают по-старому, используя по инерции методы и стиль административно-командной системы.

Административное право составляет на данный момент основу деятельности арбитражных судов, рассматривающих как экономические, так и управленческие способы. Растет число конфликтов в области управления предприятия, и предпринимательские структуры начинают искать защиту от произвола властей, обжалуют их действия, особенно на местах.

Незаконные акты глав администрации и других должностных лиц исполнительной власти – повсеместное явление. Наряду с предприятиями в суд обращаются и граждане-предприниматели. Поэтому требуется расширение административного регулирования в этой сфере, более четкое разделение административных и гражданских дел в арбитражных судах.

Немало новых задач перед административным правом возникло в связи с усилением интеграционных процессов в СНГ и созданием многих координационных органов, а также органов, наделенных исполнительно-распорядительными функциями. Их деятельность нуждается в тщательном правовом регулировании, то есть данные задачи также стоят перед административным правом.

2.3. Предмет и метод административного права

Предмет административного права изучает задачи и функции государственного управления, в рамках которого субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами, осуществляя возложенные на них управленческие функции.

При определении предмета административного права необходимо учитывать:

• сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;

• наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

• практическую реализацию ими полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности.

Это те условия, при которых управленческие отношения возникают в связи и по поводу практической реализации задач и функций исполнительной власти. Однако не всякое общественное отношение в сфере государственного включается в круг отношений, составляющих предмет административного права.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. В зависимости от особенностей их участников выделяются следующие наиболее типичные виды:

• между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

• между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, министерства и администрации двух областей);

• между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны), предприятиями и учреждениями;

• между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора);

• между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

• между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры);

• между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

• между субъектами исполнительной власти и гражданами.

В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом аспекте могут быть классифицированы с учетом государственного устройства Российской Федерации. По этому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения.

• Между центральными органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Федерации, то есть республик, краев, областей, автономных областей, округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между правительством Российской Федерации и правительствами республик, администрациями краев и областей.

• Между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов Федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей).

• Между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов федерации (например, между администрациями края и входящего в его состав автономного округа).

Управленческие отношения можно классифицировать в зависимости от конкретных целей их возникновения и административно-правового регулирования. По этому критерию выделяются две группы таких отношений.

1. Внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица.

2. Внешние – отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения и коммерческие структуры).

Изложенные позиции, относящиеся к общей характеристике управленческих отношений, составляющих предмет административного права, нуждаются в некоторых дополнениях.

Во-первых, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации или подзаконными административно-правовыми нормами в управленческих отношениях субъект исполнительной власти может отсутствовать. В подобной ситуации он обязательно заменяется равнозначной по юридическому смыслу стороной, которая наделена необходимым объемом полномочий, имеющих юридически властный характер. Эта сторона получает тем самым возможность выступать от имени государства. Процесс передачи внешневластных функций общественным формированиям фактически прекратился, но отдельные случаи такой передачи имеют место и в настоящее время.

Во-вторых, особо следует выделить управленческие отношения, которые возможны между различными звеньями системы исполнительной власти с одной стороны, и исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления – с другой. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Несмотря на спорность такой позиции, следует признать, что эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом.

В-третьих, управленческая деятельность имеет место не только в сфере государственного управления и внутренней жизни негосударственных формирований.

Предмет отрасли административного права включает изучение:

• сущности исполнительной власти;

• взаимосвязей и развития, видов административно-правовых норм;

• источников и системы этой отрасли права;

• правового статуса субъектов и объектов государственного управления;

• правовых норм и методов управления;

• административной ответственности и способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти;

• проблем отраслевого и межотраслевого управления.

Метод административного права – это приемы и способы достижения определенных результатов в практической деятельности органов государственного управления.

Предписания – возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия органами государственного управления в условиях, предусмотренных административно-правовой нормой.

Запреты – возложение юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения – юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Сущность методов административно-правового регулирования можно определить следующим образом.

• Установление определенного порядка действий – предписание (КоАП устанавливает, что взыскания могут быть наложены не позднее двух месяцев со дня совершения проступка). Превышение этого срока не позволяет применять меры административной ответственности.

• Запрещение определенных действий – например, запрещено направлять жалобы на рассмотрение должностным лицом, чьи действия являются предметом жалобы.

• Предоставление возможности выбора – варианта дозволения, дающего возможность проявления самостоятельности при решении.

• Предоставление права действовать по своему усмотрению – совершать или не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных условиях.

Далее рассмотрим признаки метода правового регулирования.

Метод административно-правового регулирования отражает и выражает, в какого рода волевых связях, предусмотренных законодательством, могут и должны состоять субъекты административного права, каким образом в волевом аспекте один участник реальных или потенциальных отношений воздействует на другого. Это могут быть отношения подчинения, равенства и т. д. Для административно-правового регулирования характерна множественность методов регулирования отношений, что обусловлено многогранностью предмета регулирования и сложной структурой отношений, которые и определяют методы регулирования.

Основным из них является метод власти – подчинения в его собственном значении (или метод прямого распорядительства), при котором отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому, например в применении мер административной и дисциплинарной ответственности, во многих управленческо-хозяйственных отношениях.

К административно-правовым методам регулирования относится метод рекомендаций, при котором рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления. В условиях перехода к многообразию форм собственности и расширения прав предприятий и учреждений сфера применения рекомендаций значительно расширяется.

Следующий – метод согласования. Им обычно регулируются отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении, например областной администрацией и органом местного самоуправления по вопросам работы предприятий и учреждений связи, транспорта и др.

Одним из видов метода согласования является метод равенства, когда субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия, например, в форме административного договора.

Наибольшей качественной определенностью обладают два различных метода регулирования: административно-правовой и гражданско-правовой.

Административно-правовой закрепляет юридическое неравенство субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, в данном случае процесс может быть:

• линейным (связь: начальник – подчиненный);

• функциональным (инспектор – гражданин).

Юридическое неравенство сторон обусловлено разными ролями и задачами субъектов. Даже у органов и должностных лиц одного уровня управления неодинаковые права и обязанности.

Гражданское право, закрепляя имущественные и товарные отношения, устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя – продавца). Именно поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим и изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон.

Административно-правовые отношения возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями (приказ субъекта административной власти, постановление о наложении штрафа).

Субъекты гражданского права сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения. Административно-правовое регулирование четко определяет, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения и какими будут права сторон. (Например, получение паспорта, призыв на службу, получение права управления автотранспортом возникают при заранее определенных обстоятельствах.)

При споре между участниками гражданско-правовых отношений обращаются к третьей, незаинтересованной, стороне – суду. При этом санкции являются правовосстановительными (взыскание убытков) и в интересах пострадавшего. В исключительных случаях прибегают к суду и в административно-правовых отношениях. Однако в основном споры между ними решаются вышестоящим субъектом управления в административном порядке.

Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации.

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое положение превращает обе стороны в субъекты правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, как было сказано выше, может быть сведена к следующему.

• Установление определенного порядка действий – это предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия. Так, КоАП установлено, что административные взыскания могут быть наложены не позднее двух месяцев со дня совершения проступков. Превышение этого срока не позволяет применять к виновным меры административной ответственности (ст. 45 КоАП).

• Запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия. Например, запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность.

• Предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностного лица, причем последнее не вправе уклоняться от такого выбора. Это жесткий вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия либо освобождения его от ответственности.

• Предоставление возможности действовать (не действовать) по своему усмотрению, то есть совершать (не совершать) предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это мягкий вариант дозволения. Необходимо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий. Разрешительный метод является наиболее перспективным.

Таковы отличительные особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, нередко характеризуемые в качестве властеотношений. За подобным их обозначением скрыто то, что во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписания, запрета, дозволения или разрешения). Однако властеотношения в таком понимании вовсе не являются прерогативой административно-правовой реальности. Элементы властеотношений нетрудно обнаружить в механизме правового регулирования, используемом и иными отраслями российского права (финансового, земельного, уголовного и т. п.), что служит еще одним свидетельством реальности подхода к проблеме методов правового регулирования как единичной юридической категории.

3.1. Основные этапы развития административного права в России и за рубежом

Общеизвестно, что ни одно государство не может успешно функционировать без специальной системы управления социальными делами. Это требует организации и регулирования поведения людей, деятельности государственных и социальных институтов, поддержания общественного порядка.

Управление в государстве всегда было актуальной задачей. В прошлом управление государством и административные преобразования нередко связывались с обликом великой личности. Верховный правитель единолично принимал решения по наиболее важным вопросам административного управления. На долю исполнительно-бюрократического аппарата приходилось лишь беспрекословное выполнение его велений, хотя, как правило, реально управляли государственными делами те, которые находились на вершине исполнительной власти.

Становление административного права как науки и области практической деятельности имело свою специфику в каждой стране при наличии некоторых общих черт. Более раннее развитие идей правовой науки имело место в странах Западной Европы.

Заметным этапом в познании природы государства и государственного управления были труды Ш. Монтескье, который в своем труде «О духе законов» обосновал новую идею государственного устройства, которая два с половиной столетия признается наиболее удачной для устройства и функционирования государственной власти. Исполнительная власть рассматривается как ветвь общего древа, и эта своего рода структурно-функциональная характеристика становится преобладающей и наиболее устойчивой.

Существенной характеристикой исполнительной власти является оценка ее отношений с гражданским обществом, то есть того, что сегодня называется степенью демократичности государственного управления и органов, должностных лиц, которые его исполняют.

Проводя исторический анализ, можно отметить, что полицейское право было предтечей административного права. Основателем этой теории считается французский административист времен Людовика XIV Н. Деламора, чья книга «Мысли о полиции» содержит обширный материал о деятельности полиции по охране населения, собственности, дорог, торговли, финансов и обеспечению безопасности.

Особый этап в развитии основ правовой науки составили труды Г. Гегеля. Он углубил философское понимание государства в своей книге «Философия права».

Одним из наиболее крупных специалистов в области административного права был немецкий ученый Л. Штейн, труды которого увидели свет в середине XIX в. Особое внимание он уделял вопросам полиции и полицейского права, постепенно расширяя сферу своих исследований. Наиболее известна книга «Учение об управлении», в которой рассматриваются вопросы теории государства и его соотношения с обществом, сочетания трех элементов общественной жизни – личного, духовного и хозяйственного.

В 1874 г. в Санкт-Петербурге вышел в свет перевод книги Л. Штейна «Учение об управлении, или Право управления». В этом труде указывается, что право регулирует основные стороны управления и деятельности исполнительной власти. Право также регламентирует функционирование таких основных институтов, как правительство, полиция, армия, местное самоуправление, определяет ответственность органов управления, различия между законами и распоряжениями.

Таким образом, в период с середины XIX до начала XX в. были сформированы основы административного права, хотя официально оно продолжало оставаться структурным элементом других отраслей права и рассматривалось с позиций государственного, конституционного права и общей теории права.

Теперь обратимся к российской истории и рассмотрим коротко основные этапы становления административного права как самостоятельной отрасли правовой науки. Эволюция шла постепенно, и трудно однозначно определить какой-либо конкретный момент возникновения административного права. Можно отметить эпоху Петра I, которая ознаменовалась ярко выраженным обращением к проблемам административного управления. В допетровские времена, в XV–XVI вв., управление в России строилось по иным образцам. Приказы были медлительны в своих действиях. Масштабная преобразовательная деятельность Петра I во многих сферах государственной, хозяйственной, военной и культурной жизни ярко проявилась и в сфере административного управления. Отсутствие парламента давало царю неограниченные права по управлению государством. Воспользовавшись этим, Петр I провел ряд крупных реформ.

Реформаторский курс Петра I был продолжен императрицей Екатериной II, которая искусно прикрывала жесткость правления идеями просвещения и справедливости. Ей, в частности, принадлежат Правила управления, в которых отмечалась пагубность ошибок государственных людей для народа. Отсюда правило первое – просвещать нацию, которой должно управлять. Правило второе – ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы. Правило третье – учредить в государстве хорошую полицию. Правило четвертое – способствовать расцвету государства. Правило пятое – сделать государство грозным для народа и внушающим уважение соседям.

В первой половине XIX в. на фоне казенно-бюрократической системы резко выделялся крупный теоретик и практик государственного управления, государственного устройства и законодательной деятельности – М. М. Сперанский. В течение 1802–1804 гг. он подготовил серию политических записок реформаторского характера, среди них «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» и «О коренных законах государства». Главной была идея создания в стране конституционной монархии и правления по закону, а также формирования для слоя просвещенных людей, который стал бы между престолом и народом. Копируя английские порядки, М. М. Сперанский стремился учитывать российскую специфику.

В течение XIX в. шло развитие правовой науки, в рамках которой административное право еще не было вычленено. Это объяснялось сохранявшимся делением права только на две отрасли: публичную и частную. Из этой целостной трактовки правовой науки вытекала и соответствующая интерпретация понятия государства и государственного управления. Однако ряд подходов, специфичных именно для административного права, становился все более четко выраженным. В период с XIX по начало XX в. в России большой вклад в становление теоретической базы правовой науки внесли такие ученые, как Н. М. Коркунов, Г. Ф. Шершеневич, Л. В. Тихомиров, А. И. Елистратов и др. Наиболее известным трудом Н. М. Коркунова является двухтомник «Русское государственное право», изданный в Санкт-Петербурге в 1908–1909 гг. Рассматривая вопрос о формах властвования, Н. М. Коркунов разграничивает четыре формы: верховное управление, подчиненное управление, самоуправление и обеспечение законности управления. Вопросы административного права в данном труде не обособлены, а растворены в общей теории права.

Своеобразен подход к исследованию вопросов государственного управления у Л. В. Тихомирова, который издал в 1905 г. свой наиболее известный труд «Монархическая государственность». Он, как и Н. М. Коркунов, различает власть верховную, управительную (правительственную) и самоуправление. Особенность взглядов Л. В. Тихомирова состоит в его трактовке монархизма как социально-психологического явления. Психологизм его интерпретации заключается в том, что верховный правитель – царь является представителем Бога, из этого вытекает нравственная обязанность других уровней власти и народа повиноваться государю. Таким образом, система права имеет структуру, вытекающую не из его отраслевого деления, а из нравственно-психологической доминанты.

В начале XIX в. административное право постепенно становится самостоятельной, официально признанной отраслью правовой науки. Так, крупнейший российский административист А. И. Елистратов в 1911 г. издал курс лекций по административному праву. В нем отмечено, что административное право имеет своей целью упорядочить отношения между правящей властью и обывателями в делах государственного управления. Такому упорядочению служат общие юридические нормы, административные акты и др. В начале XX в. на политической арене России явно выделялись два течения: монархизм и либеральное направление. Эти два направления обнаруживали себя во всех сферах жизни, в частности в области правовых идей. Наиболее яркой ареной столкновения этих двух течений была такая область отношений, как взаимоотношения Государственной думы с царскими властями.

Развитию правовых идей в России на каждом этапе вполне соответствовали существующие административные структуры и правовые отношения. В целом развитие административных структур в России протекало очень медленно. В начале XVII в. центральное управление подвергалось реорганизации в основном по западным образцам. При этом местная власть почти не менялась десятилетиями. От приказов времен Ивана Грозного постепенно совершался переход к коллегиям и иным центральным учреждениям. В 1720 г. для этих органов власти был утвержден генеральный регламент. Лишь в январе 1864 г. появился первый законодательный акт, регламентирующий административную деятельность на местах. Этим документом было Положение о губернских и уездных земских учреждениях. В 1890 г. было подписано новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

Следует отметить, что во второй половине XIX и особенно в начале XX в. в России шел процесс постепенного усиления регламентации разных сторон административной деятельности. Одним из завершающих и наиболее значимых среди правовых актов об административной деятельности был изданный в 1905–1906 гг. Манифест об усовершенствовании государственного порядка. В этот же период были приняты именные Высочайшие указы Правительствующему сенату о временных правилах, об обществах и союзах, об изданиях, о собраниях. В апреле 1906 г. были приняты Высочайше утвержденные основные государственные законы. В последнем документе содержались главы о верховной самодержавной власти, о правах и обязанностях российских подданных, о законах, о Государственном совете и Государственной думе.

Совершенно новый период в развитии правовой науки в России ознаменовался свержением прежнего государственного строя и установлением советской власти. Для понимания этого периода необходимо кратко напомнить трактовку вопросов управления в марксистско-ленинской теории. Роль государственного управления в социалистическом и коммунистическом обществе оценивалась высоко. Ленин исходил из признания задачи управления государством как важнейшей для советской власти. Был создан новый госаппарат, организовано управление различными отраслями производства, центральная роль отводилась плановому началу в управлении и строгому всеобщему учету и контролю.

В советский период административное право как отрасль правовой науки продолжало развиваться, но при этом возникла своеобразная тенденция. На фоне расширения задач государственного управления шел процесс дифференциации наук, изучающих управление. При этом понятие административного права было сужено до административного управления как совокупности мероприятий по охране революционного порядка и безопасности. Таким образом, административное право превращалось в милицейское право. В 20–30 гг. в нашей стране право трактовалось лишь как система правил поведения, установленных государством. В предвоенные годы развитие отечественной науки административного права характеризуется более строгим вычленением ее предмета и составных правовых институтов. Во многом такой подход объяснялся новой системой и классификацией государственных органов в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. и конституциями союзных и автономных республик.

В период Великой Отечественной войны жесткая централизация управления позволила быстро и маневренно перестроить экономику с учетом военных условий. Послевоенные годы потребовали перестройки и стабилизации государственных органов. Научные работы того времени, к сожалению, страдали недостатком объективного и критического анализа реальной практики управления, что объяснимо условиями партийно-бюрократического стиля руководства в стране.

В рамках развития правовой науки постепенно формировалось общепризнанное представление об общей части административного права. В 70–80 гг. вышла в свет серия книг по административному праву. Подводя общий итог характеристики процесса становления административного права в России, можно выделить следующие основные этапы:

• продолжительный период, в течение которого вопросы административного права являлись составной частью полицейского права;

• период, в который вопросы административного права являлись составной частью теории права и государственного права;

• период выделения административного права как самостоятельной отрасли правовой науки с общей и особенной частями;

• развитие административного права в советский период;

• последнее десятилетие XX в. – усиление функционально-регулирующей роли административного права (эта тенденция продолжается и в начале XXI в.).

3.2. Соотношение административного права с другими отраслями права

Правовая наука как целостная система характеризуется единством целей, принципов и механизмов правоприменения в каждой конкретной отрасли права. Такое теоретико-методологическое единство обеспечивает устойчивую нормативную ориентацию в государстве, общесистемные характеристики законодательства, единство основных понятий и терминов. Эта концепция единства подразумевает специализацию и дифференциацию перечисленных теоретико-методологических аспектов применительно к конкретным отраслям права.

Одним из проявлений указанных выше особенностей правовой науки являются закономерные связи и взаимодействия административного права с другими отраслями права. Можно выделить шесть основных линий таких связей.

1. Согласованное применение норм административного права и норм других отраслей права.

2. Обеспечение комплексного действия административно-правовых и иных норм.

3. Заимствование методов регулирования других отраслей права там, где они могут дать больший эффект, чем императивные методы.

4. Включение административно-правовых норм в состав других отраслей и, напротив, включение последних в ткань административно-правового регулирования.

5. Корректность взаимных отсылок как способ юридико-функциональных связок норм разных правовых актов.

6. Коллизионное право как механизм устранения юридических коллизий.

Перечисленные пункты являются определяющими во взаимоотношениях в семействе правовых наук. Вместе с тем модель взаимосвязей административного права с каждой другой правовой наукой имеет и свою специфику. Рассмотрим наиболее характерные модели и обратимся к вопросу о связи административного права с наиболее близким ему конституционным правом.

В этих двух отраслях права особенно полно проявлены природа, институты и нормы публичного права. Конституционное право как ведущая отрасль регулирует основные стороны жизни гражданина, государства и общества, регламентирует наиболее важные общественные отношения. Нормы конституционного права обладают высшей юридической силой и являются правоисточником других отраслей. Система конституционного права и объекты его правового регулирования весьма близки к системе административного права. Существует значительное сходство подотраслей, институтов и норм конституционного и административного права.

Административное право тесно связано с гражданским правом. Поскольку нормы одной отрасли защищаются нормами другой, административное право следует рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм. Выделение либо параллельность административно-правовых отношений в круге комплексных отношений служит водоразделом между гражданским и административным правом. Взаимопроникновение и переплетение норм этих отраслей права становится более глубоким и масштабным. При этом достигается сближение и согласование, комплексное и более эффективное воздействие на общественные отношения.

Связь административного и финансового права обусловлена общностью регулируемых отношений. Как известно, финансовое право регулирует процесс сбора, аккумуляции и расходования денежных средств. Исторически оно развивалось то вместе, то в качестве ответвления административного права. В настоящее время рамки самостоятельности финансового права расширились, но остается неизменной некоторая общность предметов регулирования. Бюджетное право вплотную примыкает к административному прежде всего компетенционными нормами, нормами о статусе соответствующих исполнительных органов и порядком их бюджетных взаимоотношений. Банковское право близко соприкасается с административным правом. Если раньше оно рассматривалось как подотрасль финансового права ввиду жесткой централизованной системы правового регулирования, то теперь специалисты считают банковское право комплексной отраслью.

На современном этапе интенсивно развивается таможенное право. Появился Таможенный кодекс – детище административного права. Признание таможенного права в качестве самостоятельной отрасли еще не стало общепризнанным. Одни считают его институтом административного права, другие – самостоятельной отраслью законодательства комплексного характера.

Административное право взаимодействует с уголовным и уголовно-исполнительным правом. Основная линия их взаимосвязи определяется тем, что организация управления в системе исправительно-трудовых учреждений и регуляция вопросов государственной службы в органах дознания и следствия, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД) носят административно-правовой характер.

Уголовное право карает за преступления, совершенные в сфере действия административных норм. Это касается преступлений против собственности, части преступлений в сфере экономической деятельности (например, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, регистрация незаконных сделок с землей и др.), преступлений против общественной безопасности и общественного порядка.

Своеобразные отношения складываются у административного права с семейным правом. Здесь административно-правовые нормы служат гарантией реализации и охраны норм семейного права. Существуют также определенные взаимосвязи административного права с рядом других отраслей права – социальным правом, экологическим, хозяйственным, земельным и т. д. Эти взаимосвязи, с одной стороны, имеют единые исходные посылки, а с другой – специфичны в каждом конкретном случае.

4.1. Понятие и структура административно-правовых норм

Административное право Российской Федерации – это система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Административно-правовые нормы устанавливаются государством (органами государственной власти) и имеют обязательную силу на всей территории Российской Федерации. Их реализация обеспечивается экономической, организационной, социально-культурной деятельностью и гарантируется принудительной силой государства.

Нормы административного права представляют собой правила общего характера, определенную меру (масштаб) должного или возможного поведения, содержат в себе юридически обязательные правила поведения, прежде всего адресованные субъектам исполнительной власти. Нормы административного права призваны регулировать общественные отношения, складывающиеся в управленческой и исполнительной деятельности государства. Кроме того, нормы административного права регулируют отношения, связанные с государственной и муниципальной службой в органах представительной власти, суда, прокуратуры, и вопросы внутриорганизационного управленческого характера.

Административно-правовые нормы регулируют общественные отношения, связанные с осуществлением общественными и иными негосударственными объединениями переданных в их ведение функций органов государственного управления. Например, участие представителей общественности в охране общественного порядка или передача дел об административных правонарушениях на рассмотрение товарищескому суду, трудовому коллективу. Нормы административного права также регулируют взаимоотношения государства и граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства). Административно-правовые нормы, в отличие от норм других отраслей права, имеют свои особенности, которые заключаются в следующем:

• административно-правовые нормы призваны обеспечивать организацию и функционирование как всей системы органов исполнительной власти, так и отдельных ее звеньев, а также внутриорганизационные вопросы других государственных органов (суда, прокуратуры и аппарата представительных органов);

• административно-правовые нормы содержат тот или иной вариант должного поведения (запреты, предписания и дозволения);

• административно-правовые нормы имеют подзаконный характер, то есть призваны проводить в жизнь требования законов, которые имеют высшую юридическую силу по сравнению с нормативными актами органов исполнительной власти;

• нормы административного права могут устанавливаться как законами, так и подзаконными актами (постановлениями Правительства Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, приказами отраслевых и межотраслевых министерств и ведомств);

• в правоприменительной практике нормы административного права могут применяться широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц в отличие, например, от норм уголовного и гражданского законодательства, которые применяются только судом.

Характер норм административного права по способу их воздействия на участников отношений выражает сущность административно-правового регулирования (обязывание, запрещение, дозволение, а в ряде случаев – применение определенных правил, содержащихся в нормах). Перед нормами административного права стоят следующие задачи:

• упорядочение и закрепление наиболее целесообразных общественных отношений в сфере государственного управления;

• охрана урегулированных правом управленческих отношений;

• порождение и развитие новых общественных отношений, адекватных требованиям экономического развития общества;

• вытеснение из сферы управления общественных отношений, не отвечающих современным условиям.

Способы воздействия административно-правовых норм на общественные отношения зависят от задач административно-правового регулирования. Для административно-правового регулирования прежде всего характерны предписывающие нормы. Управление немыслимо без властного установления должного поведения, предписания к действию, исходящего от субъекта управления к объекту и от начальника к подчиненному. Однако наряду с предписанием (обязыванием) в управленческой деятельности используются запрет, дозволение и поощрение.

Административно-правовая норма имеет свою структуру, которая включает гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза как часть административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия реализации нормы в виде юридических фактов (достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т. п.). Гипотеза устанавливает область действия диспозиции во времени, в пространстве и по кругу лиц. Диспозиция нормы – это предписания, запреты и дозволения. Диспозиция указывает на возможное и должное поведение субъектов, их права и обязанности. Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание по мерам административного или дисциплинарного принуждения. Однако не все нормы имеют такие санкции. Нормы, регулирующие управленческую деятельность, взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими государственными служащими, определяют лишь содержание дисциплинарной власти.

Поощрение – элемент правовой нормы, предполагающий публичное признание заслуг физического или юридического лица в выполнении правовых обязанностей или общественного долга, определяемой диспозицией нормы. Основанием для поощрения согласно диспозиции может служить образцовое выполнение служебных обязанностей.

4.2. Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы классифицируются на виды по следующим основаниям: по предмету регулирования, способу воздействия на поведение субъектов, форме предписания и пределу действия (во времени, в пространстве и по кругу лиц). По предмету регулирования административно-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные.

Материальная норма права содержит правило поведения, формулирующее права и обязанности субъектов, их правовое положение, а также ответственность. Например, нормы, определяющие компетенцию субъектов административного права (право гражданина подать жалобу и обязанность должностного лица рассмотреть ее в установленный срок и дать мотивированный ответ). Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов административного права.

Процессуальная административно-правовая норма – установленное или санкционированное государственной властью обязательное правило поведения процедурного характера, регулирующее отношения в правотворческой и правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов, должностных лиц и общественных организаций. Процессуальные формы регулируют порядок, формы и методы реализации норм материального права. Процессуальные нормы производны от материальных норм. Примером могут служить нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб граждан, порядок производства по делам об административных правонарушениях, исполнительное производство и т. п.

Наряду с административно-процессуальными (юрисдикционными) нормами, регулирующими, например, порядок привлечения к административной ответственности, рассмотрения и разрешения административно-правовых споров, ряд авторов выделяют еще и административно-процедурные нормы. Такое выделение аргументируется тем, что управленческая деятельность не сводится лишь к юрисдикционной. Существенна значимость, например, правотворческой деятельности, регистрационных, разрешительных и иных функций в управленческой сфере, а также в практической работе аппарата управления.

Что касается способа воздействия, то административно-правовые нормы по-разному влияют на поведение субъектов. Нормы либо обязывают к действиям, либо запрещают их совершать, либо уполномочивают совершать те или иные действия, либо поощряют к действию. В соответствии с характером сформулированного в нормах правила нормы делятся на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие и поощрительные.

Характер управленческих отношений определяет и соответствующее правовое регулирование, которое в большей степени сводится к правовым предписаниям. Например, по ряду административных правонарушений обязательно составление протокола об административном правонарушении и вынесение соответствующего постановления, обязанность должностного лица принять к рассмотрению жалобу и разрешить ее в установленный срок, обязанность администрации издать приказ при приеме на работу либо увольнении и т. п. Запрещающие нормы содержат запрет на совершение определенных действий. Так, большинство норм Особенной части КоАП, содержащих признаки правонарушений, являются запрещающими, то есть требующими воздержаться от совершения противоправных действий.

Уполномочивающие административно-правовые нормы выражают возможность субъекта действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Субъект самостоятельно выбирает определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, гражданину предоставляется возможность самостоятельно воспользоваться правом обжалования неправомерных действий должностных лиц в административном либо судебном порядке. По сравнению со свободой усмотрения использования своего права гражданами, исполнительный орган (должностное лицо) поставлен в более жесткие правовые рамки. Использование полномочий, определяемых уполномочивающей нормой, одновременно является и юридической обязанностью, уклоняться от выполнения которой орган исполнительной власти (должностное лицо) не вправе. Например, орган, вынесший постановление о наложении административного взыскания, вправе решить вопрос и о возмещении материального ущерба в рамках, определяемых ст. 4.7 КоАП.

Поощрительные (стимулирующие) административно-правовые нормы обеспечивают с помощью средств материального и морального воздействия наиболее образцовое выполнение своих полномочий участниками управленческих отношений.

Рекомендательные нормы отличаются тем, что не имеют юридически обязательного характера и чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований. Однако рекомендации могут встречаться во взаимоотношениях между органами исполнительной власти различного уровня. В отдельных случаях рекомендательные нормы могут приобретать и юридически обязательную силу.

По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные. Императивная норма предписывает выполнение строго определенных действий и не допускает никаких отклонений от требований, содержащихся в ней. Так, ст. 31.2 КоАП гласит: «Постановление о наложении административного взыскания обязательно для исполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами».

Рекомендательные нормы содержат определенные рекомендации, советы о целесообразности совершения определенных действий, предоставляя субъектам административного права возможность самостоятельно определять пути и способы выполнения предусмотренных нормой полномочий. Рекомендательные нормы допускают возможность конкретизации общих полномочий, содержащихся в них, в зависимости от фактической ситуации.

Диспозитивные нормы уполномочивают стороны регулировать свои права и обязанности либо содержат предписания категорического или управомочивающего характера в случаях отсутствия взаимного согласия. Эти нормы в административном законодательстве встречаются относительно редко, так как характер управленческих отношений, как правило, исключает возможность согласования прав и обязанностей сторон.

Административно-правовые нормы различаются по пределу действия: в пространстве, во времени и по субъектам. Действие административно-правовых норм в пространстве означает установление их территориального ограничения, пределов реализации. Административно-правовая норма действует на той территории, на которую распространяется суверенитет государства.

К территории государства относятся: суша в рамках границ, недра; континентальный шельф; территориальные воды (12 морских миль); воздушное пространство. К государственной территории приравниваются морские, речные и воздушные суда, находящиеся под флагом государства, территории посольств и консульств за границей.

По территориальным масштабам действия в пределах государства административно-правовые нормы подразделяются на следующие виды:

• общероссийские;

• действующие в пределах территорий субъектов;

• межтерриториальные;

• местные;

• действующие на определенной части территориальной единицы.

Действие административно-правовой нормы во времени включает:

• момент вступления ее в законную силу;

• момент прекращения ее действия;

• условия применения нормы.

Административно-правовые нормы вступают в силу следующими способами:

• в результате указания в тексте нормативно-правового акта даты, с которой он вступает в силу;

• в результате указания на иные обстоятельства, с которыми связывается вступление в законную силу нормативно-правового акта (с момента подписания или с момента опубликования);

• на основе общих установленных государством правил и сроков, по которым законы Российской Федерации, другие нормативно-правовые акты высших представительных органов власти вступают в силу на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если в тексте акта не указано иное.

Нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации вступают в силу на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней со дня их официального опубликования. Ведомственные нормативно-правовые акты вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования. Время вступления в силу нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных органов определяется ими самостоятельно. Прекращение действия административно-правовой нормы осуществляется при следующих условиях:

• истек срок, на который был принят нормативно-правовой акт;

• нормативно-правовой акт утратил юридическую силу;

• управомоченный орган принял новый нормативно-правовой акт, регулирующий тот же круг общественных отношений, равной или большей юридической силы;

• нормативно-правовой акт устранен в связи с исчезновением обстоятельств (отношений), на регулирование которых он был направлен.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Ответственность лица будет определяться по нормативно-правовому акту, действовавшему в момент совершения правонарушения. Закон, отменяющий или смягчающий юридическую ответственность, всегда имеет обратную силу (ст. 54 ч. 2 Конституции Российской Федерации). Действие административно-правовых норм по субъектам означает регулирование поведения граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также деятельности государственных органов, предприятий учреждений и организаций (юридических лиц), общественных негосударственных объединений, государственных служащих и служащих общественных объединений в сфере государственного управления.

4.3. Реализация административно-правовых норм

Реализация норм административного права означает практическое осуществление содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений. Претворение правил норм административного права в правомерное поведение субъектов выражается в формах (способах) исполнения обязанностей, соблюдения запретов, использования прав и применения правовых норм.

Реализация административно-правовых норм в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. Пассивное поведение, невыполнение предписаний, обязанностей может рассматриваться как халатность, неправомерное поведение. Так, согласно Закону Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14 декабря 1995 г.) орган (должностное лицо) обязан рассмотреть жалобу в месячный срок.

Статья 32.2 КоАП обязывает правонарушителя уплатить штраф не позднее 30 дней со дня вручения ему постановления о наложении штрафа. Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения заключается в воздержании субъектами административного права от совершения запрещенных нормой действий. Соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения. По существу, большинство норм Особенной части КоАП, классифицирующих административные правонарушения с указанием конкретных видов административных взысканий, являются запрещающими и реализуются по средствам их соблюдения, то есть воздержания от совершения противоправных действий, указанных в нормах.

Реализация административно-правовых норм в форме использования заключается в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, связанных с осуществлением субъективных прав в сфере управления. В отличие от исполнения и соблюдения, при использовании субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования субъективного права, предоставленного административно-правовой нормой. Использование субъективного права всегда осуществляется по средствам управомочивающих норм. Именно управомочивающие, а не обязывающие и запрещающие нормы предоставляют обладателю прав возможность свободного выбора варианта, порядка их использования. Например, гражданин, осуществляя свое конституционное право на образование (ст. 43 КоАП), может выбрать обучение в вузе, техникуме или ином учебном заведении, очную или заочную форму обучения, определенную специальность.

Применение как форма реализации права всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер и осуществляется компетентными государственными органами, должностными лицами, общественными объединениями в установленном законодательством процессуальном порядке. Применение административно-правовых норм заключается в действиях соответствующих государственных органов, общественных организаций, должностных лиц по соотнесению конкретного юридического факта с административно-правовой нормой и принятием должного государственно-властного решения. Практически применение выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов применительно к конкретным административным делам (приказ о назначении на должность, об увольнении, решение по жалобе гражданина, постановление о наложении административного взыскания). Правоприменение является прерогативой субъектов исполнительной власти и судов, неотъемлемой частью всей управленческой деятельности и правосудия. Именно поэтому граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Все правоприменительные действия можно условно подразделить на четыре стадии.

1. Установление фактических обстоятельств.

2. Выбор и анализ норм права (установление юридической основы дела, то есть юридическая квалификация).

3. Решение дела, выраженное в акте применения права.

4. Исполнение принятого решения.

Основными требованиями правильного применения норм административного права являются законность, целесообразность, обоснованность и научная организация правоприменительной деятельности. Принципиальное значение для реализации административно-правовых норм имеет положение ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которому любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

5.1. Понятие административно-правовых отношений и их основные черты

Административно-правовые отношения являются разновидностью правовых общественных отношений. Именно поэтому они обладают всеми общими признаками, свойственными любым правовым отношениям (первичность правовых норм к общественным отношениям, которые затем приобретают характер правоотношения; регулирование правовой нормой поведения сторон правоотношения; регламентация взаимных прав и обязанностей сторон правоотношения правовой нормой; наличие мер государственного принуждения, предусмотренных правовой нормой, и т. п.). Вместе с тем административные правоотношения обладают признаками, свойственными только им. Особенность административных правоотношений состоит в том, что они складываются в сфере управления, организации и деятельности исполнительной власти. Сфера регулирования административного права включает широкий круг общественных отношений, складывающийся в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной жизни, а также в межотраслевом управлении.

Основные признаки административно-правовых отношений следующие.

• Характерная особенность административно-правовых отношений состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием органов исполнительной власти. Основным направлением функционирования этих органов является исполнительно-распорядительная деятельность, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Такая деятельность сопровождается использованием необходимых юридически властных полномочий, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. Именно поэтому административно-правовые отношения, возникающие в процессе управления, носят государственно-властный характер.

• Характерным элементом административно-правовых отношений является наличие специальных субъектов – органов исполнительной власти. Важным здесь является осуществление возложенных именно на них управленческих функций, юридически властных полномочий. Без такой особенности орган исполнительной власти не может быть субъектом управленческого отношения и определять поведение объекта управления. Практическим выражением административно-правовых отношений является формула «Власть – это подчинение». Управление всегда предполагает подчинение воли участников административно-правовых отношений господствующей воле (власти) субъекта управления. Именно поэтому для административно-правовых отношений характерно неравенство сторон. Такое различное положение сторон в управленческих правоотношениях не следует отождествлять с неравенством перед законом, а тем более сводить к нему.

• Административно-правовые отношения всегда выражают государственный интерес. Они прямо связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий органов исполнительной власти. Следовательно, особенность административно-правовых отношений состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются именно в сфере государственного управления.

• Административно-правовые отношения по своей направленности являются организационными. Исполнительная деятельность возможна по средствам формирования системы управления, подбору и расстановке кадров, определению прав и обязанностей, структуры органов, координации, контроля, учета, делопроизводства и др. Для административно-правовых отношений характерно и то, что они направлены не только на организацию внутренней работы аппарата (самоорганизацию), но и на повседневное регулирование поведения других субъектов административного права.

• Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон. Согласие одной из сторон не является обязательным условием. Это объясняется тем, что праву одной стороны всегда корреспондируется обязанность другой. Этот признак наиболее ярко характеризует такого рода отношения, что отличает их от гражданско-правовых. Например, праву гражданина обращаться с жалобой в определенные органы непременно соответствует обязанность должностного лица ее рассмотреть. В случае совершения административного правонарушения административно-правовая норма предписывает властвующему субъекту совершить действия, влекущие за собой конкретные административно-правовые отношения, в результате которых у второй стороны возникает обязанность понести административную ответственность. Несмотря на юридическое неравенство сторон, между ними в административно-правовых отношениях возможны споры. Такого рода споры разрешаются либо в административном, либо в судебном порядке (ст. 30.1-30.11 КоАП, Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

• В отличие от гражданско-правовых отношений, в которых ответственность одной стороны возникает перед другой, в административно-правовых отношениях сторона несет ответственность перед государством в лице соответствующего органа (должностного лица). Однако если при совершении административного правонарушения был нанесен материальный ущерб другой стороне, возможна ответственность перед государством в виде наложения административного взыскания и перед потерпевшей стороной, которой возмещается причиненный имущественный ущерб (гражданско-правовая ответственность).

5.2. Структура (элементы) административно-правовых отношений

Структура административно-правового отношения представляет собой единство следующих элементов: субъект, объект и юридические факты. Субъекты административно-правового отношения – это индивиды (физические лица) и организации (коллективные лица), выступающие в качестве носителей предусмотренных административным законодательством прав и обязанностей. Субъектами административных правоотношений могут являться:

• граждане России;

• иностранные граждане и лица без гражданства;

• государственные органы, их структурные подразделения, предприятия и учреждения;

• общественные объединения;

• служащие государственных органов власти, предприятий и учреждений, а также служащие общественных объединений, коммерческих организаций;

• представители общественных формирований.

Для того чтобы лицо рассматривалось в качестве субъекта административно-правового отношения, оно должно обладать административной правосубъектностью. Так, административная правосубъектность у граждан России наступает с момента рождения, у государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений – с момента регистрации, у государственных и общественных служащих – с момента вступления в должность.

Объект регулирования административно-правовых норм – это то, по поводу чего возникает противостояние, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников. В юридической литературе различают общий объект и непосредственный. Под общим объектом понимают общественные отношения, регулируемые административно-правовыми нормами. Непосредственным объектом выступают:

• поведение, деятельность субъектов, разного рода услуги и их результаты;

• материальные блага (вещи, ценности);

• нематериальные личные блага (жизнь, честь, здоровье, достоинство);

• продукты духовного творчества (произведения литературы, живописи, музыки, изобретения);

• ценные бумаги, официальные документы (облигации, векселя и т. п.).

Юридический факт – это конкретные жизненные обстоятельства (события, действия), с которыми нормы права связывают возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений. Юридические факты, как правило, возникают в результате активно выраженного действия (пассивного бездействия). В любом случае действия или бездействия связаны с волей человека. Такие факты называются волевыми. Например, большинство административных правонарушений является результатом активных волевых действий, а ст. 5.35 КоАП расценивает как правонарушение невыполнение родителями или лицами, их замещающими, обязанностей по воспитанию детей, являющееся результатом бездействия.

По характеру юридические факты подразделяются на правомерные и неправомерные. Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. Например, приказ о назначении на должность, о повышении должности, о присвоении звания или подача жалобы гражданином.

Административно-правовые отношения могут возникать и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение. Юридические события являются не волевыми юридическими фактами, то есть не зависят от воли людей и влекут правовые последствия (например, рождение человека, достижение административно ответственного возраста – 16 лет, стихийные бедствия, смерть и т. п.).

В юридической литературе выделяют еще и юридический (фактический) состав. Состав – это сложные, комплексные факты (жизненные обстоятельства), влекущие возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Для возникновения административного правоотношения требуется не одно, а несколько обстоятельств. Так, ст. 39 КоАП определяет, что административное взыскание в виде административного ареста установлено только за проступки, которые по своей опасности граничат с преступлениями. При принятии решения о применении в качестве взыскания административного ареста должны быть выявлены следующие обстоятельства (условия): не является ли женщина беременной, не имеет ли она детей в возрасте до 12 лет; достиг ли гражданин, совершивший проступок, совершеннолетия; не является ли лицо, привлекаемое к административной ответственности, инвалидом первой или второй группы. Именно поэтому сам факт правонарушения, хотя и содержащий все признаки состава административного проступка, не может служить основанием наложения административного ареста в силу обстоятельств, указанных в ч. 2 ст. 39 КоАП.

5.3. Виды административно-правовых отношений

В юридической литературе встречаются различные подходы к определению видовой классификации административно-правовых отношений. Наибольший интерес вызывают следующие основания классификации: по содержанию объекта административно-правового регулирования, соотношению прав и обязанностей сторон и характеру юридических фактов. По содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые отношения содержат только лишь субъективные права и юридические обязанности участников без указания на порядок их реализации и регулируются материальными нормами административного права. Это отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями органов исполнительной власти, должностными лицами-руководителями и подчиненными работниками управленческого аппарата (администрации), исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами.

Например, ст. 27.3 КоАП гласит, что административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов могут быть обжалованы заинтересованным лицом в вышестоящий орган (должностному лицу) или прокурору. Статья 30.1 КоАП предоставляет право обжалования постановления по делу об административном правонарушении.

Указанные нормы содержат всего лишь право на жалобу, не определяя порядок ее подачи, рассмотрения и вынесения решения. Собственно у органа исполнительной власти (должностного лица) возникает обязанность принять жалобу к рассмотрению. Подача жалобы в соответствующий орган влечет возникновение административно-процессуальных отношений, является их основанием, но само административное правоотношение, связанное с реализацией права на обжалование, вряд ли можно расценивать как административно-процессуальное.

Административно-процессуальные правоотношения – это урегулированные процессуальными нормами общественные отношения, которые складываются между субъектами процессуальной деятельности по поводу реализации принадлежащих им субъективных прав и юридических обязанностей, связанных с осуществлением (применением) административно-материальных норм в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел (административно-правовых споров).

В зависимости от характера административно-процессуальные отношения подразделяются на административно-процедурные и административно-юрисдикционные. К первым относятся процедуры подготовки и издания правовых актов управления. Например, органы, выполняющие разрешительные функции, выдают разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, на открытие и функционирование объектов, где обращается это оружие, на создание негосударственных детективных служб.

В выделении административно-юрисдикционных отношений за основу взято осуществление правоохранительной функции. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение административно-правовых споров, правовая оценка поведения лиц, применение мер государственного принуждения. Например, административно-юрисдикционные (процессуальные) отношения возникают при производстве по делам об административных правонарушениях, при рассмотрении и разрешении жалоб. Общим для обоих вариантов административно-процессуальных отношений является преимущественно внесудебный порядок, индивидуальный характер дел и правовая оценка поведения участников.

Различие обоих вариантов в том, что, в отличие от административно-процедурных отношений, отношения юрисдикционного характера возникают на основе административного спора и могут сопровождаться применением мер государственного принуждения. Административно-процедурные отношения не требуют финансовых, трудовых и других отношений. По соотношению прав и обязанностей сторон, а также по юридическому характеру взаимодействия административно-правовые отношения делятся на две группы.

1. Отношения, в которых один из участников подчинен другому (вертикальные правоотношения).

2. Отношения, в рамках которых стороны юридически и фактически равноправны (горизонтальные правоотношения).

Вертикальные административно-правовые отношения возникают между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии у них юридического равенства. Такого рода правовые связи наиболее типичны для сфер государственного управления. Это отношения между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, между соподчиненными структурными подразделениями аппарата органа исполнительной власти, между соподчиненными должностными лицами и т. д.

Вертикальные административно-правовые отношения возникают и между несоподчиненными участниками. Такие отношения характерны в системе межотраслевого государственного управления (например, в области охраны окружающей среды, налогового законодательства, соблюдения таможенных правил и т. п.). Особенностью вертикальных административно-правовых отношений является то, что они возникают на основе одностороннего волеизъявления вышестоящего органа государственного управления или должностного лица независимо от желания другого субъекта или даже вопреки его воле.

Субъекты исполнительной власти вправе адресовать свои юридически властные требования также предприятиям, учреждениям, общественным объединениям, коммерческим организациям и гражданам, не находящимся в их прямом подчинении. Такие отношения именуются горизонтальными. Горизонтальные административно-правовые отношения характеризуются тем, что стороны фактически и юридически равны. В таких отношениях отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой.

Вместе с тем правоотношения между органами исполнительной власти и гражданами по реализации ими обязанностей в сфере государственного управления (соблюдать общественный порядок, платить налоги, исполнять воинские обязанности, соблюдать нормы других отраслей законодательства) могут быть вертикально-функциональными, когда возникает необходимость подчинения законным требованиям государственного органа управления. Административно-правовые отношения по характеру юридических фактов делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами (деликтами).

Субъекты административного права в любом проявлении социальной деятельности обязаны соблюдать требования административно-правовых норм. Примером правомерного факта, порождающего административно-правовые отношения, может служить подача заявления на службу в государственный орган, выполнение гражданами своих полномочий по занимаемой должности, принятие индивидуального управленческого акта в соответствии с требованиями норм административного права и т. п. Правомерным юридическим фактом является подача заявления о регистрации или выдаче лицензии. Характерным для правомерного юридического факта, влекущего и соответствующие административно-правовые отношения, является полное соответствие возможностям, обязанностям и запретам, содержащимся в нормах административного права.

Неправомерное действие (бездействие) расценивается как неправомерный юридический факт, влекущий конкретные административно-правовые отношения, состоящие в обязанности компетентного органа государственного управления дать соответствующую правовую оценку правонарушения, а правонарушителя – понести юридическую ответственность. Производство по делам об административных правонарушениях, вытекающих из неправомерных юридических фактов, осуществляется в административном либо судебном порядке. Административно-правовые отношения также могут инициироваться такими неправовыми юридическими фактами, как дисциплинарные проступки (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата органа исполнительной власти за неповиновение или ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей).